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摘要：为巩固财政改革成果，确保乡镇部门预算的科学编制和执行，本文对乡镇部门预算编制、执行中存在的问题，提出相应的意见及对策。
关键词：部门预算；财政预算；部门预算编制；财政管理
部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。它也是我国近几年来财政改革的重要内容之一。随着我国部门预算改革的不断深入，部门预算制度日趋完善，改革的成效正在逐步明显。乡镇部门预算是最基层的部门预算，对整个部门预算的编制起着很重要的作用。但现在的乡镇级部门预算存在着收入来源不完整、部门预算收入编报不准确、不公平等现象。
一、乡镇财政部门预算存在的问题。
1 部门预算编制与政府工作计划在时间上的不同步，从而造成部门预算不实。编制部门预算必须以部门的工作目标计划为基础，但由于部门预算编制时间的提前，部门在编制预算时，无法预先掌握下年的工作计划，部门单位的财务人员对要预算多少经费才适合本部门单位的发展需要，心中没有底。一些资金无法细化到具体项目，达不到部门预算改革的目标。
2 预算编制内容不够全面。在财政分配中一般把财政性资金分为预算内和预算外，但是在当前财政分配中我们实际上仅仅是对预算内资金，而没有很好的将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，使不少预算外资金游离于预算管理之外，以致带来许多的问题。预算收支范围过于狭窄是规范预算管理的重大障碍，尽管各级财政越来越重视加强预算外资金“收支两条线”管理，但是大部分单位收取的房租费，上级补助收入，外来捐款等预算外资金游离于预算管理之外，在预算外资金使用上，开支大于大脚，随意列支费用，造成财收对这部分资金不能有效的利用。
3 科学的定额标准体系尚未建立。一些地方的预算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、简单平均、硬性包干的方式，方法手段十分简单，虽然易于操作，但往往导致部门间苦乐不均的情况发生，合理性差。编制低标准或无标准，如业务招待类预算编制标准偏低，实际支出普遍存在超标准现象。目前，业务招待费按照单位公务费5％编制，预算金额通常在千余元到几千元间不等，已不能满足工作需要。特别是随着部门间跨地域的业务交流活动的增多，招待费用需求明显加大。为兼顾标准与实际，一些单位多采取在会议费、业务费中列支，甚至挤占专项资金，造成核算不实。而会议、培训考察、办公楼装修等公用经费则无编制标准。目前，对此类费用主要是按单位单项核定，存在一定的随意性，且造成部门间差距较大及资金效益不高，同时，加大了资金控制与管理的难度。
4 项目预算编报不规范。随着人员、公用支出定员定额管理的逐步规范，乡镇财政部门在部门预算编报方面的自由裁量权收缩至项目预算，项目预算编报中无依据设置项目、公用支出设置项目、项目支出在部门间差异悬殊等问题相当普遍。产生这一问题的主要原因，一是项目预算的内涵与外延还未明确，即：项目预算的定义是什么，哪些支出可以作为项目支出，公用支出作为项目支出的情况屡见不鲜，某些乡镇政府存在着把超支的招待费编入项目支出纳入部门预算；二是项目预算的具体支出内容还未细化，即：某项目中多少用于专项设备购置、多少用于外聘专家等没有明细规定，导致大量项目支出被用于人员及公用支出。预算一经确定，应保持其严肃性，坚决按预算办事，不得随意更改，彻底解决预算：预算粗粗算，追加报告满天飞，专项结转过多的弊端。
5 缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。部门预算的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，恐怕只有报纸登载的财政预算报告，其他所有的政府的或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴。这与西方一些国家可以通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件形成了鲜明的对比。预算反映着政府的职能与政策的方向，预算收支的多与少、预算来源的变化、预算资源投入的范围，都对公众和单位产生实质的影响。提高部门预算的透明度和参与程度，单位不仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。
没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，鲜有人对此进行详细考究。从这个角度看，部门预算改革还不够深入和彻底，形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋，但各级财政部门对此普遍缺乏经验，而事实上也存在较大难度。
二、乡镇财政部门预算规范化管理的几点意见
1 以全口径预算为目标，完善上年结余、上级转移支付预算编制方法，促使上年结余、上级转移支付资金编入部门预算。预算的本义就是预计与测算，上年结余、上级转移支付等虽不能在编制部门预算时准确预计，但完全可以通过恰当的方法进行测算，因此，财政部门应采用历史数据加增长等方法将上年结余、上级转移支付等资金科学的编入部门预算。
2 以预算外收入纳入预算管理为契机，促使部门预算编制单位与编制内容的齐全与完整。目前，理论界与实务界要求将所有预算外收入纳入预算管理的呼声较高，加强预算外收入预算管理的相关政策与法规也在逐步推出，随之，所有预算外收入也理所应当的纳入部门预算管理，因此，财政部门应加快预算外收入纳入预算管理的改革步伐，相应推进部门预算编制单位与编制内容的齐全与完整。
3 以增强人员、公用支出定额标准公平性，规范项目支出预算为目标，稳步提高部门预算编制的科学性、规范性与合理性。随着地方财力的增强以及政府各部门公平性意识的提高，人员、公用支出定额标准趋向公平的改革已势不可挡；随着审计机关等监督部门不断反映项目支出预算中存在概念不清、挤占挪用等突出问题，项目支出预算也必将逐步规范。
4 确定合理的定员定额标准。以本级财政可用财力为基础，结合当地成本差异情况及部门之间业务量的差异情况确定。对人员经费，按机构合理的人员编制及工资标准逐人核定；对公用经费，按部门分类归档，以合理的开支定额编制预算；对于一些没有明确的政策規定的或政策规定比较粗略的公用支出、少数人员支出，进行分类分档，并出台相应的标准和定额。对于公用支出，
要区分项目，进行合理的相关系数分析，不能简单地“一刀切”或一律按人均多少分档。
5 建立健全人大预算监督制度。一方面，要在规范部门预算的基础上加大审查监督的力度。人大财经要提前介入财政预算草案的编制，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议，人大的预算审查要在做深做细上下功夫，努力做到由程序性审查逐步变为实质性审查，同时要加强对预算超收收入安排使用和预算外资金管理的监督。另一方面，要采用监督的经常性与突击性相结合，加强预算执行监管。建立重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度，结合对预算执行的检查，落实对预算违法行为的法律制裁，增强预算的约束力。
6 预算资金与部门工作绩效直接挂钩，推行绩效预算模式。对发展性项目支出，年度预算编制到具体项目，采用必要的方案评估和成本一一效益分析，开展科学的项目可行性论证，编制项目概算，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上；同时制定绩效评估指标体系，将部门经费与绩效评估直接挂钩，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来，变纯粹的财政拨款关系为完成任务与提供相应资金的条件关系，增强预算的约束力。在这种预算模式下，通过绩效评价实现了对资金的到位情况、使用情况、项目的效益情况进行跟踪检查，那些无绩效或部门经费与绩效不匹配的部门必然凸显出来，这就为财政合理削减支出及政府机构和人员精简提供了依据，也使真正重要而且绩效高的部门能获得更多的预算拨款。最终实现了预算资金的有效配置。
参考文献：
[1]《中华人民共和国预算法》.
[2]《中央部门预算支出绩效考评管理办法》(试行).
[3]《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》.
[4]《湖北省关于加强非税收入入库工作的通知》.
关键词：部门预算；财政预算；部门预算编制；财政管理
部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。它也是我国近几年来财政改革的重要内容之一。随着我国部门预算改革的不断深入，部门预算制度日趋完善，改革的成效正在逐步明显。乡镇部门预算是最基层的部门预算，对整个部门预算的编制起着很重要的作用。但现在的乡镇级部门预算存在着收入来源不完整、部门预算收入编报不准确、不公平等现象。
一、乡镇财政部门预算存在的问题。
1 部门预算编制与政府工作计划在时间上的不同步，从而造成部门预算不实。编制部门预算必须以部门的工作目标计划为基础，但由于部门预算编制时间的提前，部门在编制预算时，无法预先掌握下年的工作计划，部门单位的财务人员对要预算多少经费才适合本部门单位的发展需要，心中没有底。一些资金无法细化到具体项目，达不到部门预算改革的目标。
2 预算编制内容不够全面。在财政分配中一般把财政性资金分为预算内和预算外，但是在当前财政分配中我们实际上仅仅是对预算内资金，而没有很好的将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，使不少预算外资金游离于预算管理之外，以致带来许多的问题。预算收支范围过于狭窄是规范预算管理的重大障碍，尽管各级财政越来越重视加强预算外资金“收支两条线”管理，但是大部分单位收取的房租费，上级补助收入，外来捐款等预算外资金游离于预算管理之外，在预算外资金使用上，开支大于大脚，随意列支费用，造成财收对这部分资金不能有效的利用。
3 科学的定额标准体系尚未建立。一些地方的预算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、简单平均、硬性包干的方式，方法手段十分简单，虽然易于操作，但往往导致部门间苦乐不均的情况发生，合理性差。编制低标准或无标准，如业务招待类预算编制标准偏低，实际支出普遍存在超标准现象。目前，业务招待费按照单位公务费5％编制，预算金额通常在千余元到几千元间不等，已不能满足工作需要。特别是随着部门间跨地域的业务交流活动的增多，招待费用需求明显加大。为兼顾标准与实际，一些单位多采取在会议费、业务费中列支，甚至挤占专项资金，造成核算不实。而会议、培训考察、办公楼装修等公用经费则无编制标准。目前，对此类费用主要是按单位单项核定，存在一定的随意性，且造成部门间差距较大及资金效益不高，同时，加大了资金控制与管理的难度。
4 项目预算编报不规范。随着人员、公用支出定员定额管理的逐步规范，乡镇财政部门在部门预算编报方面的自由裁量权收缩至项目预算，项目预算编报中无依据设置项目、公用支出设置项目、项目支出在部门间差异悬殊等问题相当普遍。产生这一问题的主要原因，一是项目预算的内涵与外延还未明确，即：项目预算的定义是什么，哪些支出可以作为项目支出，公用支出作为项目支出的情况屡见不鲜，某些乡镇政府存在着把超支的招待费编入项目支出纳入部门预算；二是项目预算的具体支出内容还未细化，即：某项目中多少用于专项设备购置、多少用于外聘专家等没有明细规定，导致大量项目支出被用于人员及公用支出。预算一经确定，应保持其严肃性，坚决按预算办事，不得随意更改，彻底解决预算：预算粗粗算，追加报告满天飞，专项结转过多的弊端。
5 缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。部门预算的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，恐怕只有报纸登载的财政预算报告，其他所有的政府的或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴。这与西方一些国家可以通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件形成了鲜明的对比。预算反映着政府的职能与政策的方向，预算收支的多与少、预算来源的变化、预算资源投入的范围，都对公众和单位产生实质的影响。提高部门预算的透明度和参与程度，单位不仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。
没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，鲜有人对此进行详细考究。从这个角度看，部门预算改革还不够深入和彻底，形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋，但各级财政部门对此普遍缺乏经验，而事实上也存在较大难度。
二、乡镇财政部门预算规范化管理的几点意见
1 以全口径预算为目标，完善上年结余、上级转移支付预算编制方法，促使上年结余、上级转移支付资金编入部门预算。预算的本义就是预计与测算，上年结余、上级转移支付等虽不能在编制部门预算时准确预计，但完全可以通过恰当的方法进行测算，因此，财政部门应采用历史数据加增长等方法将上年结余、上级转移支付等资金科学的编入部门预算。
2 以预算外收入纳入预算管理为契机，促使部门预算编制单位与编制内容的齐全与完整。目前，理论界与实务界要求将所有预算外收入纳入预算管理的呼声较高，加强预算外收入预算管理的相关政策与法规也在逐步推出，随之，所有预算外收入也理所应当的纳入部门预算管理，因此，财政部门应加快预算外收入纳入预算管理的改革步伐，相应推进部门预算编制单位与编制内容的齐全与完整。
3 以增强人员、公用支出定额标准公平性，规范项目支出预算为目标，稳步提高部门预算编制的科学性、规范性与合理性。随着地方财力的增强以及政府各部门公平性意识的提高，人员、公用支出定额标准趋向公平的改革已势不可挡；随着审计机关等监督部门不断反映项目支出预算中存在概念不清、挤占挪用等突出问题，项目支出预算也必将逐步规范。
4 确定合理的定员定额标准。以本级财政可用财力为基础，结合当地成本差异情况及部门之间业务量的差异情况确定。对人员经费，按机构合理的人员编制及工资标准逐人核定；对公用经费，按部门分类归档，以合理的开支定额编制预算；对于一些没有明确的政策規定的或政策规定比较粗略的公用支出、少数人员支出，进行分类分档，并出台相应的标准和定额。对于公用支出，
要区分项目，进行合理的相关系数分析，不能简单地“一刀切”或一律按人均多少分档。
5 建立健全人大预算监督制度。一方面，要在规范部门预算的基础上加大审查监督的力度。人大财经要提前介入财政预算草案的编制，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议，人大的预算审查要在做深做细上下功夫，努力做到由程序性审查逐步变为实质性审查，同时要加强对预算超收收入安排使用和预算外资金管理的监督。另一方面，要采用监督的经常性与突击性相结合，加强预算执行监管。建立重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度，结合对预算执行的检查，落实对预算违法行为的法律制裁，增强预算的约束力。
6 预算资金与部门工作绩效直接挂钩，推行绩效预算模式。对发展性项目支出，年度预算编制到具体项目，采用必要的方案评估和成本一一效益分析，开展科学的项目可行性论证，编制项目概算，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上；同时制定绩效评估指标体系，将部门经费与绩效评估直接挂钩，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来，变纯粹的财政拨款关系为完成任务与提供相应资金的条件关系，增强预算的约束力。在这种预算模式下，通过绩效评价实现了对资金的到位情况、使用情况、项目的效益情况进行跟踪检查，那些无绩效或部门经费与绩效不匹配的部门必然凸显出来，这就为财政合理削减支出及政府机构和人员精简提供了依据，也使真正重要而且绩效高的部门能获得更多的预算拨款。最终实现了预算资金的有效配置。
参考文献：
[1]《中华人民共和国预算法》.
[2]《中央部门预算支出绩效考评管理办法》(试行).
[3]《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》.
[4]《湖北省关于加强非税收入入库工作的通知》.