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我国行政问责制的提出始于SARS流行期间。此后，不少地方政府相继启动了问责制度，政府问责开始制度化。国内对问责制的通常理解是：“问责制是指拥有任免权限或者管辖权的机关、部门或者领导人员,对由其产生、所属或者管辖的公务员，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响工作秩序和工作效率，或者损害管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，依照相关法规、规定予以过问并追究责任的制度。”[1]可见问责制最初是因规范公务员的行政行为而提出。
我国中小学校普遍实行校长负责制。笔者认为，有必要建立校长问责制，对校长的权力进行制衡和监督。
一、校长问责制的理论依据
比照行政问责制的定义，笔者认为，校长问责制是在校长未履行自己的职责，或者在履行自己职责的过程中滥用职权、违反法定职责和义务时，由特定主体追究其责任，令其承担某种后果的一种监督与责任追究相结合的制度。校长问责制的理论依据是什么？委托代理模型理论给出了较清晰的解释。
委托代理模型广泛应用于经济学、社会学、公共管理学和政治学等学科领域。一般认为，委托代理关系源于“专业化”的存在。当某些领域专业化程度相当高，某些组织或个人需要介入这些领域而又无力介入时，可以委托某些有专业优势的人士（即行为者，委托代理关系发生后又称代理人），代表委托人行动。该模型假定代理人追求自身利益的最大化，并通常按自己的利益而不是委托人的利益来行动,在其最大程度地谋求自身效用时可能会做出损害委托人利益的行为。因而要确保代理人满足委托人的最大利益,必须通过设计契约性的协议对代理人的行为进行监督。问责制度就是一种能起契约作用的制度，它同外部监督一起构成一种问责机制。
在我国，人民把管理教育的相关权利委托给教育行政部门，教育行政部门代表人民将相关权利分解到各个学校，并最终由校长全面履行这些权利。受教育主管部门和人民双重委托的校长，全面负责学校工作。因而校长和教育主管部门之间是一种典型的“委托—代理”关系。为了防范校长违背主管部门和人民的意愿，作出违规、违纪甚至违法的行为，在客观上要求建立校长问责制度。
建立校长问责制，是完善校长负责制、深化教育行政体制改革、消除校长责权不协调状况的客观要求。
二、校长问责制的构成体系
作为一项制度，校长问责制应是一个完整的系统，至少包括以下几大方面。
1．问责的主体（即“谁来问”）
行政问责的主体是多元的。从西方学者的研究看，问责的主体可分为三类：第一类是那些代表公众利益而行动的机构，如立法机关、审计机关、监察机关；第二类是官员的上级；第三类是公众成员。这三类主体均与公众利益直接相关。校长问责制也不例外，只要是与学校利益相关者均可成为问责的主体。这些主体包括教育主管部门、学校教师、学生家长、社会团体、社区、新闻媒体等。
2．问责的客体（即“谁被问”）
行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级政府首长和各职能部门的主要领导。校长问责制的问责客体就是校长。
3．问责的范围（即“问什么责”）
行政问责的主要内容应该包括政治责任、法律责任、行政责任和道德责任。校长作为学校行政首长，除了承担上述责任外，按照权责一致的原则，还应承担权限范围内的所有责任。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》更加明确了校长的具体责任，凡“拒绝接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读的；分设重点班和非重点班的；违反本法规定开除学生的；选用未经审定的教科书的”，校长都应接受问责。同时，校长负责制赋予校长“教学管理权、决策指挥权、人事管理权、财务管理权”，[2]因此，一旦学校出现教学成绩一般、决策失误、用人不当、财务混乱等状况，校长都应被问责。
4．问责的程序（即“如何问”）
从国际上的问责实践看，不管是对那些已经造成不良影响的失职事件进行追究，还是对其他还未产生不良影响的职责行为进行审查，在程序上通常都包括以下几个基本环节：问责主体(即有权要求责任方进行交代、解释的一方)提出要求，责任方向权威方报告说明，权威方进行评估处理，责任方在有异议的情况下可申请复核。但是，如果事件比较复杂，事实真相不够明朗，则要求在评估之前进行调查核实。
校长问责制的问责程序应包括以下几个环节：首先由控告人（即利益受损者，可以是个人，也可以是集体）向主管监察部门提出控诉或检举，问责委员会接到控诉后传唤校长，校长作出说明，监察部门进行细密调查和取证，评估事件影响并作出处理或制裁，校长对此处理或制裁不服，可提出抗议或申请复核等。以上程序可用下图表示：
5．问责的处理（即责任人应受到何种处罚）
问责的处理是指如何处罚相关负责人。校长问责处理与行政问责处理具有相似性，主要包括公开道歉、责令其做出书面检查、通报批评、记过、引咎辞职、撤职、免职、责令辞职，以及给予行政处分等。
三、正确理解校长问责制
1. 对校长问责制给予客观定位
从逻辑关系上讲，校长问责制是一套完整的责任体系，包含了三个概念，一是权力，二是责任，三是问责。作为一项制度，可从两个方面定位校长问责制。一是校长问责制应成为一种法律制度，其依据是法律的相关规定；二是校长问责制是一种监督与责任追究相结合的制度，是与校长负责制互为补充的一项独立制度。
2．校长问责制是对现行监督体制的有益补充和完善
有人认为，对于校长，我们目前已经有行政监督、司法监督、党纪监督等监督体制，因此建立校长问责制纯属多余。这种认识是错误的。行政监督、司法监督以及党纪监督等，注重的是事后监督，追问的是具体问题的具体过错，即当校长已经违反相关规定，过错行为已经出现时才对校长进行处罚，这些监督体制无防微杜渐之效。
校长问责制注重的是全面提醒和全程监督，关注校长行为的每一个细节，当校长有“出轨”倾向时，即刻提醒、警告，督促其回到正确的轨道上来，能够有效防范校长权力的滥用，真正起到防微杜渐的作用。
3. 校长问责制不是“整人”制度，而是为了保护校长
有人认为，只有“整”校长，校长才不敢滥用权力。这种理解过于极端。校长问责制有防微杜渐之效，能够有效防范校长滑向腐败的边缘，就像汽车的“刹车闸”，在监督、制衡校长权力的同时，有效保护了校长。
4.被问责的是负有直接领导责任的领导者，而不是所有人
校长问责制重点追问的是负有直接领导责任的领导者，既不会把所有的责任人同等处理，更不会“只拍苍蝇不打老虎”，只是拿具体责任者问罪。
5．不能把校长问责制简单理解为“上问下责”
“上问下责”即上级对下级的问责，在这里是指教育行政主管部门对校长的问责。“上问下责”把问责主体窄化为教育主管部门，忽视了学校内部教师、教代会、工会对校长的问责权利，也忽视了学校外部如家长、公众、新闻媒体等对校长的问责权利。实践表明，“上问下责”容易出现“睁一只眼，闭一只眼”甚至包庇现象。完整的校长问责制应是“上问下责”、“下问上责”、“外问内责”等多种问责方式的有机结合。
6．不能把校长问责制仅仅看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚
对具体过失的惩罚在本质上是行政处罚、司法处罚或党纪处罚，而不是校长问责制本身。校长问责制关键要解决的是，确保校长随时承担责任，即对校长权力行使的全过程进行监督，是全程提醒和全面问责的有机结合。校长问责制关注校长的一切责任，而惩罚只关心事故的责任。
我国中小学校普遍实行校长负责制。笔者认为，有必要建立校长问责制，对校长的权力进行制衡和监督。
一、校长问责制的理论依据
比照行政问责制的定义，笔者认为，校长问责制是在校长未履行自己的职责，或者在履行自己职责的过程中滥用职权、违反法定职责和义务时，由特定主体追究其责任，令其承担某种后果的一种监督与责任追究相结合的制度。校长问责制的理论依据是什么？委托代理模型理论给出了较清晰的解释。
委托代理模型广泛应用于经济学、社会学、公共管理学和政治学等学科领域。一般认为，委托代理关系源于“专业化”的存在。当某些领域专业化程度相当高，某些组织或个人需要介入这些领域而又无力介入时，可以委托某些有专业优势的人士（即行为者，委托代理关系发生后又称代理人），代表委托人行动。该模型假定代理人追求自身利益的最大化，并通常按自己的利益而不是委托人的利益来行动,在其最大程度地谋求自身效用时可能会做出损害委托人利益的行为。因而要确保代理人满足委托人的最大利益,必须通过设计契约性的协议对代理人的行为进行监督。问责制度就是一种能起契约作用的制度，它同外部监督一起构成一种问责机制。
在我国，人民把管理教育的相关权利委托给教育行政部门，教育行政部门代表人民将相关权利分解到各个学校，并最终由校长全面履行这些权利。受教育主管部门和人民双重委托的校长，全面负责学校工作。因而校长和教育主管部门之间是一种典型的“委托—代理”关系。为了防范校长违背主管部门和人民的意愿，作出违规、违纪甚至违法的行为，在客观上要求建立校长问责制度。
建立校长问责制，是完善校长负责制、深化教育行政体制改革、消除校长责权不协调状况的客观要求。
二、校长问责制的构成体系
作为一项制度，校长问责制应是一个完整的系统，至少包括以下几大方面。
1．问责的主体（即“谁来问”）
行政问责的主体是多元的。从西方学者的研究看，问责的主体可分为三类：第一类是那些代表公众利益而行动的机构，如立法机关、审计机关、监察机关；第二类是官员的上级；第三类是公众成员。这三类主体均与公众利益直接相关。校长问责制也不例外，只要是与学校利益相关者均可成为问责的主体。这些主体包括教育主管部门、学校教师、学生家长、社会团体、社区、新闻媒体等。
2．问责的客体（即“谁被问”）
行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级政府首长和各职能部门的主要领导。校长问责制的问责客体就是校长。
3．问责的范围（即“问什么责”）
行政问责的主要内容应该包括政治责任、法律责任、行政责任和道德责任。校长作为学校行政首长，除了承担上述责任外，按照权责一致的原则，还应承担权限范围内的所有责任。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》更加明确了校长的具体责任，凡“拒绝接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读的；分设重点班和非重点班的；违反本法规定开除学生的；选用未经审定的教科书的”，校长都应接受问责。同时，校长负责制赋予校长“教学管理权、决策指挥权、人事管理权、财务管理权”，[2]因此，一旦学校出现教学成绩一般、决策失误、用人不当、财务混乱等状况，校长都应被问责。
4．问责的程序（即“如何问”）
从国际上的问责实践看，不管是对那些已经造成不良影响的失职事件进行追究，还是对其他还未产生不良影响的职责行为进行审查，在程序上通常都包括以下几个基本环节：问责主体(即有权要求责任方进行交代、解释的一方)提出要求，责任方向权威方报告说明，权威方进行评估处理，责任方在有异议的情况下可申请复核。但是，如果事件比较复杂，事实真相不够明朗，则要求在评估之前进行调查核实。
校长问责制的问责程序应包括以下几个环节：首先由控告人（即利益受损者，可以是个人，也可以是集体）向主管监察部门提出控诉或检举，问责委员会接到控诉后传唤校长，校长作出说明，监察部门进行细密调查和取证，评估事件影响并作出处理或制裁，校长对此处理或制裁不服，可提出抗议或申请复核等。以上程序可用下图表示：
5．问责的处理（即责任人应受到何种处罚）
问责的处理是指如何处罚相关负责人。校长问责处理与行政问责处理具有相似性，主要包括公开道歉、责令其做出书面检查、通报批评、记过、引咎辞职、撤职、免职、责令辞职，以及给予行政处分等。
三、正确理解校长问责制
1. 对校长问责制给予客观定位
从逻辑关系上讲，校长问责制是一套完整的责任体系，包含了三个概念，一是权力，二是责任，三是问责。作为一项制度，可从两个方面定位校长问责制。一是校长问责制应成为一种法律制度，其依据是法律的相关规定；二是校长问责制是一种监督与责任追究相结合的制度，是与校长负责制互为补充的一项独立制度。
2．校长问责制是对现行监督体制的有益补充和完善
有人认为，对于校长，我们目前已经有行政监督、司法监督、党纪监督等监督体制，因此建立校长问责制纯属多余。这种认识是错误的。行政监督、司法监督以及党纪监督等，注重的是事后监督，追问的是具体问题的具体过错，即当校长已经违反相关规定，过错行为已经出现时才对校长进行处罚，这些监督体制无防微杜渐之效。
校长问责制注重的是全面提醒和全程监督，关注校长行为的每一个细节，当校长有“出轨”倾向时，即刻提醒、警告，督促其回到正确的轨道上来，能够有效防范校长权力的滥用，真正起到防微杜渐的作用。
3. 校长问责制不是“整人”制度，而是为了保护校长
有人认为，只有“整”校长，校长才不敢滥用权力。这种理解过于极端。校长问责制有防微杜渐之效，能够有效防范校长滑向腐败的边缘，就像汽车的“刹车闸”，在监督、制衡校长权力的同时，有效保护了校长。
4.被问责的是负有直接领导责任的领导者，而不是所有人
校长问责制重点追问的是负有直接领导责任的领导者，既不会把所有的责任人同等处理，更不会“只拍苍蝇不打老虎”，只是拿具体责任者问罪。
5．不能把校长问责制简单理解为“上问下责”
“上问下责”即上级对下级的问责，在这里是指教育行政主管部门对校长的问责。“上问下责”把问责主体窄化为教育主管部门，忽视了学校内部教师、教代会、工会对校长的问责权利，也忽视了学校外部如家长、公众、新闻媒体等对校长的问责权利。实践表明，“上问下责”容易出现“睁一只眼，闭一只眼”甚至包庇现象。完整的校长问责制应是“上问下责”、“下问上责”、“外问内责”等多种问责方式的有机结合。
6．不能把校长问责制仅仅看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚
对具体过失的惩罚在本质上是行政处罚、司法处罚或党纪处罚，而不是校长问责制本身。校长问责制关键要解决的是，确保校长随时承担责任，即对校长权力行使的全过程进行监督，是全程提醒和全面问责的有机结合。校长问责制关注校长的一切责任，而惩罚只关心事故的责任。