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党的十六大提出的统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的首要任务。针对当前城乡分割的体制影响农业和农村经济的发展、影响农民收入增长的实际，十六届三中全会《决定》提出要建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，并就深化农村改革的几个突出问题提出了具体要求。这是党中央、国务院做出的重大决策，是全面建设小康社会直到实现现代化这一历史时期我国经济社会发展的根本性任务。
城乡分割、城乡二元经济结构是长期影响农牧区经济发展和农牧民增收的根本症结之一。改革开放以来，内蒙古农牧业生产取得了令人瞩目的成绩，粮食和畜产品总量及人均占有量都跃居全国先进行列，农牧民收入大幅度增长，生产、生活条件明显改善。但是，随着农牧业经济的发展，制约农牧民增收的体制性障碍越来越凸显出来。解决好这一问题，使农牧民收入随着农牧区经济的健康发展得到持续快速增长，再像20世纪80年代初那样通过单项突破的改革已很难做到，必须采取综合性措施，从根本上消除阻碍生产力发展的体制性障碍。
内蒙古自治区党委、政府认真贯彻中央精神，高度重视农牧区经济发展，切实把增加农牧民收入作为“三农三牧”的中心任务，并提出加快城乡经济发展的“三化”（工业化、城镇化、产业化）带动战略，这是既符合内蒙古实际、又符合市场经济规律的正确决策。根据十六届三中全会《决定》要求，结合内蒙古农牧区经济发展状况，就进一步深化农牧区经济体制改革问题谈几点体会：
一、要把工业拉动作为战略重点
实现工业化是我国现代化进程中艰巨的历史性任务。在农牧区经济结构调整中，必须把工业拉动作为战略重点。随着工业化的不断推进，农牧区经济必将由农牧业主导型向工业主导型转变。其特征为农牧业在国民收入中的份额逐步下降，农畜产品加工业占GDP的比重不断上升，农牧民收入来源由过去主要依靠农牧业经营转向主要依靠非农产业经营。目前，内蒙古三次产业结构中，第一产业所占比重偏高，第二、三产业比重偏低。2002年内蒙古第一产业增加值在三次产业结构中的比重为215%，全国平均为145%，内蒙古比全国高出了7个百分点。尤其是旗县级以下工业化程度更低，大部分旗县仍是第一产业起支撑作用，农畜产品加工业滞后，农牧业整体效益不高。从2001年内蒙古乡村劳动力从业结构看，第一产业占820%，第二产业占67%，第三产业占113%，分别比全国第一产业高147%、第二产业低80％、第三产业低67%。内蒙古农牧民人均纯收入中来自第一产业的占84％左右，比全国平均水平高38个百分点；来自第二、三产业的为17％左右，来自工资性收入占16％左右；而全国农民人均纯收入中来自第一产业的仅占50％左右，来自二、三产业的在44％以上，来自工资性收入也在31%以上。这就说明内蒙古农村牧区第二、三产业很不发达，工业化及城镇化水平低下，农民的经营对象与收入来源还主要集中于农牧业特别是种养业。加之内蒙古城镇化、农牧业产业化正处在起步、发展时期，农牧区经济发展不仅缺乏工业的有效拉动，而且农牧民的内部就业岗位也严重不足。在大力推进农牧区经济结构战略性调整过程中，把工业拉动作为战略重点，统筹城乡经济，打破二元经济结构，实现生产要素的优化配置势在必行。
依靠工业拉动农村牧区经济发展，就要坚持用工业的理念和方法谋划农牧业发展，走“为工而养，为养而种”的路子。要从内蒙古各地的特点和资源优势出发，坚持发展高新技术产业与改造提升传统产业相结合，坚持抓好大项目与激活中小企业并举。在具体实施中应着重把握好这样几个层面：一是在产业发展上要突出重点。把大力推进农畜产品加工业作为主攻方向，集中打造绿色、特色品牌，辅之以其他产业的发展，走出一条各具特色的农牧区工业化之路。近年来，内蒙古以农畜产品加工业为重点的农村牧区工业发展方兴未艾，一批以农畜产品为原料的加工企业正处于高速扩张期，有力地拉动了农牧区经济和农牧民收入的增长。呼和浩特市2002年仅牛奶一项收入，农民人均达706元，占人均纯收入的25％。同时，各地陆续兴起的肉类加工、家禽饲养、有机食品、绿色蔬菜、中药材生产等一批产业，显示出良好的发展前景。二是在企业规模上要形成大、中、小竞相发展的格局。有条件搞大项目的地方力争把企业做大做强，更多的地方应培养一批“新、特、专、精”的中小企业，形成优势集群，有利于吸纳更多的农牧区劳动力就业。三是在所有制结构上坚持非公有制为主，积极发展股份制、合作制经济。通过加工业和第三产业的快速发展，拉动农牧区产业结构不断提升，促进经济结构不断优化，同时也为农牧区劳动力转移创造有利条件。
二、大力推进城镇化进程
城镇化的程度是一个地区经济社会发展水平的重要标志之一。在工业化进程中，农牧区向城镇化的转变是现代经济社会发展的必然趋势。据初步统计，到2003年底，内蒙古城镇化率为4268％，比全国平均水平（3609%）高659个百分点，但并不能说明城市现代化水平高。城镇化的实质是产业结构转型，就业结构优化，非农就业岗位增加。目前内蒙古城镇化总体水平不高主要表现在城镇数量少，规模小，中小城市占90％，20万人以下的小城市占50％；城镇结构和体系不完善，难以发挥区域经济中心城市的辐射作用。城镇多为资源开发型，缺乏工业项目拉动和产业支撑，经济社会效益低，经济实力差，很难发挥中心城市的辐射带动作用；城镇基础设施落后，功能不健全，人居环境与生活质量不高。2000年内蒙古城镇人口占总人口的4268％，其中林场、矿山、国营农场的人员虽注册为城镇人口，但实际上许多人仍在从事农牧业。由于城镇化程度低，其辐射带动作用小，影响着农牧业生产方式的变革和农牧业劳动生产率的提高，同时也抑制了第三产业的发展和就业岗位的增加，抑制了农牧区消费需求的扩展与增强，大量的农村牧区富余劳动力难以向外转移，导致农牧业劳动生产率不高，农牧民就业门路少，增收困难。
加快城镇化进程必须遵循客观规律，防止片面追求城镇化速度而忽视质量，导致无工业化人口盲目膨胀带来许多新问题。应当以解决“三农三牧”问题为重点，与生产力布局相结合，统筹兼顾，协调发展，以人为本，城乡互动。一是坚持科学的发展观，着力于促进城乡经济一体化。城镇化要以工业化为主导，积极调整经济结构和产业布局，集中力量发展优势产业和特色经济。随着城镇化的不断推进，必将同二、三产业的发展形成互动、互促、互补的格局，城镇化产生的集聚效应和规模效益推动工业化发展；工业化的集中、规模生产促进城镇化进程的加快；工业化、城镇化的发展扩张带动农牧业产业化的形成，而农牧业产业化又能够为工业化和城镇化提供充足的原料及其它资源。要加强城镇的规划工作，合理配置资源，做到城乡互动，大中小城市协调发展。要特别注意在中小城镇发展中吸纳更多的劳动力，为农村牧区富余劳动力向城镇转移创造更大的空间。二是要统筹兼顾，合理布局。衡量一个城镇的发展水平，既要看经济指标，也要看人文、社会等指标，坚持物质文明、政治文明和精神文明建设统筹规划，全面发展。推进城镇化要布局合理，抓住重点。要优先发展作为区域经济发展中心的城市，通过技术服务、产业转换、信息传播等多种途径，带动周围小城镇的发展；各旗县要重点抓好县城所在地和建制镇建设，避免“遍地开花”，使其成为上联中心城市、下联农牧区的桥梁和纽带。三是以人为本，提高城镇的现代化管理水平。要利用市场机制加强基础设施建设，不断完善城镇公共服务、社区服务等方面的功能，根据城镇不同群体的需求，注重提高居民的生活水平和质量，维护城乡居民的合法权益。要提高土地利用率，控制城市建设的用地规模，实行最严格的耕地保护制度和土地使用管理制度。要高度重视环保问题，防止在城镇化的过程中出现新的污染。通过对城镇科学、综合的管理，努力把各城镇实力做强、功能做优、品位做高、形象做美，全面提高城镇管理水平和人居环境质量。
三、大力推进农牧区经营体制的创新
先进的经营组织形式，对促进农牧区生产力的发展至关重要。推进农牧区经营体制的创新是深化农牧区经济体制改革的重要内容，也是加快发展农牧区经济、增加农牧民收入的重要途径，具有全局性、方向性的意义。经营体制创新的方向是提高内蒙古“三农三牧”的市场化程度，重点是加速农牧业产业化经营和提高农牧民的组织化程度。目前内蒙古农牧区经济的市场化程度还比较低，突出表现在三个方面：一是农牧业产业化程度低。主要是作为“龙头”的农畜产品加工企业为数不多，大部分农畜产品仍作为原料出售，得不到更高的附加值。地区间发展很不平衡。伊利、蒙牛等“龙头”企业虽不断扩张，带动部分地区加速产业化进程，但多数地区特别是边远地区产业化进程十分缓慢；二是农牧民组织化程度低。目前农牧业经营分散、农牧民组织化程度低，严重影响资源的合理配置，制约农牧业的市场化进程。一家一户的分散经营也难以抵御“入世”后对农牧业的冲击。加快组织创新，提高农牧民的组织化程度已成为带有全局性的重要任务；三是农牧民非农化程度低。内蒙古农牧区人口比重大，占总人口的5732%。农牧民增加收入必须提高非农化。由于二、三产业不发达，农牧区劳动力转移的空间狭窄，加之一些政策因素和农牧民自身素质不高等因素，致使大量农牧民滞留在有限的耕地和草场上。目前我国第三产业的就业比重为30％左右，而内蒙古农牧民从事第二、三产业的不到20％，比全国平均水平低13个百分点。据不完全统计，2003年内蒙古进城务工人员约1196万人，每年劳务收入人均约3000元左右。因此，加快农牧区人口的非农化已成为发展农牧区经济、提高农牧民收入的重点问题。
从各地的实践看，实行农牧业产业化经营是创新经济组织、提高农牧民组织化程度的有效形式。农牧业产业化经营不仅是农牧区产业结构调整的拉动力量，也是有效推进农牧业区域化、专业化和市场化的重要途径。推进农牧业产业化经营的关键是培育“龙头”企业，通过带动农牧户功能较强的大项目进行拉动。“龙头”企业是农牧民走向市场的依托，是新型的市场竞争主体。只有建立起一批“一头连市场，一头连农牧户”的企业，拉长农牧业生产链条，通过技术、服务、产品销售等环节同农牧民结成利益共同体，才能把千家万户带入大市场，同时使农牧民分享到流通、加工环节的利润，有效增加农牧民收入。从长远看，“龙头”企业同农牧民的利益联结机制，要逐步由契约、服务型向资产、资本型方向发展，农牧户可以通过土地、草场、资本入股等方式同“龙头”企业进行股份合作，使产业化经营实现新跃升。
农牧业产业化经营对构建现代农牧业的运行机制，催生新的经营组织与竞争主体，发挥着重要的示范、引导作用。目前各地业已出现的合作经济组织、专业协会、工商企业、社会化中介组织、科技园区、农牧区经纪人队伍等形式的各类经营组织，从根本上改变着农牧区的经营方式，应当加大政策扶持力度，为其成长壮大创造宽松的制度环境。旗县（区）政府要努力构建信息平台，促进各类经营组织发育成长，使其具有行业自律性质，提高自我服务功能。乡村两级要搞好基础性服务，为各类农牧民股份合作经营组织提供信息咨询、合同签订、纠纷调解等全程服务。
城乡分割、城乡二元经济结构是长期影响农牧区经济发展和农牧民增收的根本症结之一。改革开放以来，内蒙古农牧业生产取得了令人瞩目的成绩，粮食和畜产品总量及人均占有量都跃居全国先进行列，农牧民收入大幅度增长，生产、生活条件明显改善。但是，随着农牧业经济的发展，制约农牧民增收的体制性障碍越来越凸显出来。解决好这一问题，使农牧民收入随着农牧区经济的健康发展得到持续快速增长，再像20世纪80年代初那样通过单项突破的改革已很难做到，必须采取综合性措施，从根本上消除阻碍生产力发展的体制性障碍。
内蒙古自治区党委、政府认真贯彻中央精神，高度重视农牧区经济发展，切实把增加农牧民收入作为“三农三牧”的中心任务，并提出加快城乡经济发展的“三化”（工业化、城镇化、产业化）带动战略，这是既符合内蒙古实际、又符合市场经济规律的正确决策。根据十六届三中全会《决定》要求，结合内蒙古农牧区经济发展状况，就进一步深化农牧区经济体制改革问题谈几点体会：
一、要把工业拉动作为战略重点
实现工业化是我国现代化进程中艰巨的历史性任务。在农牧区经济结构调整中，必须把工业拉动作为战略重点。随着工业化的不断推进，农牧区经济必将由农牧业主导型向工业主导型转变。其特征为农牧业在国民收入中的份额逐步下降，农畜产品加工业占GDP的比重不断上升，农牧民收入来源由过去主要依靠农牧业经营转向主要依靠非农产业经营。目前，内蒙古三次产业结构中，第一产业所占比重偏高，第二、三产业比重偏低。2002年内蒙古第一产业增加值在三次产业结构中的比重为215%，全国平均为145%，内蒙古比全国高出了7个百分点。尤其是旗县级以下工业化程度更低，大部分旗县仍是第一产业起支撑作用，农畜产品加工业滞后，农牧业整体效益不高。从2001年内蒙古乡村劳动力从业结构看，第一产业占820%，第二产业占67%，第三产业占113%，分别比全国第一产业高147%、第二产业低80％、第三产业低67%。内蒙古农牧民人均纯收入中来自第一产业的占84％左右，比全国平均水平高38个百分点；来自第二、三产业的为17％左右，来自工资性收入占16％左右；而全国农民人均纯收入中来自第一产业的仅占50％左右，来自二、三产业的在44％以上，来自工资性收入也在31%以上。这就说明内蒙古农村牧区第二、三产业很不发达，工业化及城镇化水平低下，农民的经营对象与收入来源还主要集中于农牧业特别是种养业。加之内蒙古城镇化、农牧业产业化正处在起步、发展时期，农牧区经济发展不仅缺乏工业的有效拉动，而且农牧民的内部就业岗位也严重不足。在大力推进农牧区经济结构战略性调整过程中，把工业拉动作为战略重点，统筹城乡经济，打破二元经济结构，实现生产要素的优化配置势在必行。
依靠工业拉动农村牧区经济发展，就要坚持用工业的理念和方法谋划农牧业发展，走“为工而养，为养而种”的路子。要从内蒙古各地的特点和资源优势出发，坚持发展高新技术产业与改造提升传统产业相结合，坚持抓好大项目与激活中小企业并举。在具体实施中应着重把握好这样几个层面：一是在产业发展上要突出重点。把大力推进农畜产品加工业作为主攻方向，集中打造绿色、特色品牌，辅之以其他产业的发展，走出一条各具特色的农牧区工业化之路。近年来，内蒙古以农畜产品加工业为重点的农村牧区工业发展方兴未艾，一批以农畜产品为原料的加工企业正处于高速扩张期，有力地拉动了农牧区经济和农牧民收入的增长。呼和浩特市2002年仅牛奶一项收入，农民人均达706元，占人均纯收入的25％。同时，各地陆续兴起的肉类加工、家禽饲养、有机食品、绿色蔬菜、中药材生产等一批产业，显示出良好的发展前景。二是在企业规模上要形成大、中、小竞相发展的格局。有条件搞大项目的地方力争把企业做大做强，更多的地方应培养一批“新、特、专、精”的中小企业，形成优势集群，有利于吸纳更多的农牧区劳动力就业。三是在所有制结构上坚持非公有制为主，积极发展股份制、合作制经济。通过加工业和第三产业的快速发展，拉动农牧区产业结构不断提升，促进经济结构不断优化，同时也为农牧区劳动力转移创造有利条件。
二、大力推进城镇化进程
城镇化的程度是一个地区经济社会发展水平的重要标志之一。在工业化进程中，农牧区向城镇化的转变是现代经济社会发展的必然趋势。据初步统计，到2003年底，内蒙古城镇化率为4268％，比全国平均水平（3609%）高659个百分点，但并不能说明城市现代化水平高。城镇化的实质是产业结构转型，就业结构优化，非农就业岗位增加。目前内蒙古城镇化总体水平不高主要表现在城镇数量少，规模小，中小城市占90％，20万人以下的小城市占50％；城镇结构和体系不完善，难以发挥区域经济中心城市的辐射作用。城镇多为资源开发型，缺乏工业项目拉动和产业支撑，经济社会效益低，经济实力差，很难发挥中心城市的辐射带动作用；城镇基础设施落后，功能不健全，人居环境与生活质量不高。2000年内蒙古城镇人口占总人口的4268％，其中林场、矿山、国营农场的人员虽注册为城镇人口，但实际上许多人仍在从事农牧业。由于城镇化程度低，其辐射带动作用小，影响着农牧业生产方式的变革和农牧业劳动生产率的提高，同时也抑制了第三产业的发展和就业岗位的增加，抑制了农牧区消费需求的扩展与增强，大量的农村牧区富余劳动力难以向外转移，导致农牧业劳动生产率不高，农牧民就业门路少，增收困难。
加快城镇化进程必须遵循客观规律，防止片面追求城镇化速度而忽视质量，导致无工业化人口盲目膨胀带来许多新问题。应当以解决“三农三牧”问题为重点，与生产力布局相结合，统筹兼顾，协调发展，以人为本，城乡互动。一是坚持科学的发展观，着力于促进城乡经济一体化。城镇化要以工业化为主导，积极调整经济结构和产业布局，集中力量发展优势产业和特色经济。随着城镇化的不断推进，必将同二、三产业的发展形成互动、互促、互补的格局，城镇化产生的集聚效应和规模效益推动工业化发展；工业化的集中、规模生产促进城镇化进程的加快；工业化、城镇化的发展扩张带动农牧业产业化的形成，而农牧业产业化又能够为工业化和城镇化提供充足的原料及其它资源。要加强城镇的规划工作，合理配置资源，做到城乡互动，大中小城市协调发展。要特别注意在中小城镇发展中吸纳更多的劳动力，为农村牧区富余劳动力向城镇转移创造更大的空间。二是要统筹兼顾，合理布局。衡量一个城镇的发展水平，既要看经济指标，也要看人文、社会等指标，坚持物质文明、政治文明和精神文明建设统筹规划，全面发展。推进城镇化要布局合理，抓住重点。要优先发展作为区域经济发展中心的城市，通过技术服务、产业转换、信息传播等多种途径，带动周围小城镇的发展；各旗县要重点抓好县城所在地和建制镇建设，避免“遍地开花”，使其成为上联中心城市、下联农牧区的桥梁和纽带。三是以人为本，提高城镇的现代化管理水平。要利用市场机制加强基础设施建设，不断完善城镇公共服务、社区服务等方面的功能，根据城镇不同群体的需求，注重提高居民的生活水平和质量，维护城乡居民的合法权益。要提高土地利用率，控制城市建设的用地规模，实行最严格的耕地保护制度和土地使用管理制度。要高度重视环保问题，防止在城镇化的过程中出现新的污染。通过对城镇科学、综合的管理，努力把各城镇实力做强、功能做优、品位做高、形象做美，全面提高城镇管理水平和人居环境质量。
三、大力推进农牧区经营体制的创新
先进的经营组织形式，对促进农牧区生产力的发展至关重要。推进农牧区经营体制的创新是深化农牧区经济体制改革的重要内容，也是加快发展农牧区经济、增加农牧民收入的重要途径，具有全局性、方向性的意义。经营体制创新的方向是提高内蒙古“三农三牧”的市场化程度，重点是加速农牧业产业化经营和提高农牧民的组织化程度。目前内蒙古农牧区经济的市场化程度还比较低，突出表现在三个方面：一是农牧业产业化程度低。主要是作为“龙头”的农畜产品加工企业为数不多，大部分农畜产品仍作为原料出售，得不到更高的附加值。地区间发展很不平衡。伊利、蒙牛等“龙头”企业虽不断扩张，带动部分地区加速产业化进程，但多数地区特别是边远地区产业化进程十分缓慢；二是农牧民组织化程度低。目前农牧业经营分散、农牧民组织化程度低，严重影响资源的合理配置，制约农牧业的市场化进程。一家一户的分散经营也难以抵御“入世”后对农牧业的冲击。加快组织创新，提高农牧民的组织化程度已成为带有全局性的重要任务；三是农牧民非农化程度低。内蒙古农牧区人口比重大，占总人口的5732%。农牧民增加收入必须提高非农化。由于二、三产业不发达，农牧区劳动力转移的空间狭窄，加之一些政策因素和农牧民自身素质不高等因素，致使大量农牧民滞留在有限的耕地和草场上。目前我国第三产业的就业比重为30％左右，而内蒙古农牧民从事第二、三产业的不到20％，比全国平均水平低13个百分点。据不完全统计，2003年内蒙古进城务工人员约1196万人，每年劳务收入人均约3000元左右。因此，加快农牧区人口的非农化已成为发展农牧区经济、提高农牧民收入的重点问题。
从各地的实践看，实行农牧业产业化经营是创新经济组织、提高农牧民组织化程度的有效形式。农牧业产业化经营不仅是农牧区产业结构调整的拉动力量，也是有效推进农牧业区域化、专业化和市场化的重要途径。推进农牧业产业化经营的关键是培育“龙头”企业，通过带动农牧户功能较强的大项目进行拉动。“龙头”企业是农牧民走向市场的依托，是新型的市场竞争主体。只有建立起一批“一头连市场，一头连农牧户”的企业，拉长农牧业生产链条，通过技术、服务、产品销售等环节同农牧民结成利益共同体，才能把千家万户带入大市场，同时使农牧民分享到流通、加工环节的利润，有效增加农牧民收入。从长远看，“龙头”企业同农牧民的利益联结机制，要逐步由契约、服务型向资产、资本型方向发展，农牧户可以通过土地、草场、资本入股等方式同“龙头”企业进行股份合作，使产业化经营实现新跃升。
农牧业产业化经营对构建现代农牧业的运行机制，催生新的经营组织与竞争主体，发挥着重要的示范、引导作用。目前各地业已出现的合作经济组织、专业协会、工商企业、社会化中介组织、科技园区、农牧区经纪人队伍等形式的各类经营组织，从根本上改变着农牧区的经营方式，应当加大政策扶持力度，为其成长壮大创造宽松的制度环境。旗县（区）政府要努力构建信息平台，促进各类经营组织发育成长，使其具有行业自律性质，提高自我服务功能。乡村两级要搞好基础性服务，为各类农牧民股份合作经营组织提供信息咨询、合同签订、纠纷调解等全程服务。