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摘 要： 地方养老服务发展面临较为严重的供需矛盾，养老服务发展的目标模式是政府、社会力量与老年人分别作为养老服务的提供者、生产者和消费者，三方主体互动同时又有各自的功能与职责权限。围绕这一目标模式，地方养老服务发展要转变养老服务理念，创新养老服务方式和机制，完善与落实养老服务政策制度支持体系以及建立和完善养老服务质量评估体系。
关键词： 养老服务； 目标模式； 实证分析
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1673-9973(20111)01-0058-04
On Empirical Analysis of the Development of Elderly Services,Target Pattern and Countermeasures
——A Case Study of Lin’an, Zhejiang Province
YANG Yun-jiao
(Tianmu College, Zhejiang A & F University, Lin’an 311300, China)
Abstract: The development of local elderly services is faced with comparatively serious imbalance between supply and demand. The target pattern of the development of elderly services is that the government, the social forces and the elderly interact simultaneously, as providers，producers and consumers of elderly services, and also has their own rights and responsibilities respectively. Regarding this goal pattern, we should change conception about elderly service, innovate approaches and mechanisms of elderly services, improve and implement policies and systems for elderly services,establish and improve quality evaluation system to elderly services.
Key words: elderly services; target pattern; empirical analysis
随着人口老龄化的快速发展，养老服务已经日益成为与全体国民利益攸关的大事。2006年国务院下发了《关于加快发展养老服务业的意见》,2010年养老服务体系建设已进入国民经济和社会发展第十二个五年规划，成为31个专项规划之一。[1]具体到基层政府，养老服务发展面临什么困境，如何根据上级精神因地制宜发展养老服务，是党委和行政思考关注的重点与难点工作。正是在这样的背景下，笔者在对临安市养老服务发展进行实证分析的基础上，结合供需理论、公共产品理论分析推导出养老服务发展的目标模式，并围绕这一目标模式提出地方养老服务进一步发展的对策。
一、临安市养老服务发展的实证分析
供给与需求是市场经济运行的力量，它们决定了商品（或服务）的产量、价格及变化趋势等。对于养老服务而言，影响其发展变化的需求因素主要是老龄人口数量及演变趋势、老年群体的特性及心理需求；影响其发展变化的供给因素主要是老龄经费支出及占财政支出的比例、养老服务社会力量的主体及发育程度。
（一）临安市老龄人口数量及演变趋势
根据临安市统计年鉴（2004-2008）分析统计，2004-2008年临安市总人口、60岁及以上老年人口及两者的演变趋势等情况，得到表1。从表1可以看出，近五年（2004-2008年）临安市老年人口的平均数为73191人，占全市总人口的平均比例是13.97%，将近14%。根据国际通行标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。因此可以说临安市已处于老龄化社会。
从老龄人口变化趋势来看，近五年（2004-2008年）临安市60岁及以上老人数逐年增加，所占总人口比例也逐年增加。相比于2004年，2008年老年人口增加6457人，增幅达9.20%。其中，2007年老年人口增幅最大，比2006年增加4303人，增幅为5.99%。这说明，临安市人口老龄化的步伐在加快。如何使越来越多的老年人安享晚年，是政府和社会必须密切关注和有效应对的问题之一。
（二）临安市老年群体的特性及心理需求
为了更好地了解临安市老年人口目前所享受的养老服务水平以及他们的群体特性和心理需求，笔者在老年大学、老人晨练点等地方对老年人进行了问卷调查。①本次共发放问卷240份，其中有效问卷201份，无效问卷39份。在被调查老人中，男女分别为58、143人。问卷调查的统计结果与分析如下。
从年龄情况来看，其中50-60岁的有102人，61-70岁的有65人，71岁及以上的有34人，分别占所调查人数的50.75%、32.34%、16.92%。这说明被调查群体中有80%以上的老人是中低龄老人，高龄老人不到17%。
从子女情况来看，填写了子女情况的共183人，其中有1个子女的有80人，2个子女的有75人，3个子女的有18人，4个子女的有7人，5个子女的有3人，分别占总数的43.72%、40.98%、9.84%、3.83%、1.64%。这说明，在被调查老人中，只有1-2个子女的家庭占到将近85%，子女的养老压力较大。
从收入水平来看，填写了月收入的老人共有101人，其中1000元以下的有30人，1001-2000元的有42人，2001-3000元的有19人，3000元以上的有10人，分别占总数的29.70%、41.58%、18.81%、9.90%。这说明，在被调查老人中，中低收入水平老人占到70%以上，所能承担的养老费用有限。
从养老服务内容而言，目前他们所享受的养老服务主要是医疗保健服务、文娱活动、老年教育等，享受到的人数分别是182人、48人、42人，分别占总人数的90.55%、23.88%、20.90%；而享受到的生活照料、家政服务以及法律援助较少，享受到的人数分别是34人、18人、25人，占总人数的16.92%、8.96%、12.44%。这说明，政府和社会目前开展的养老服务主要是医疗保健服务、文娱活动、老年教育，而对于生活照料、家政服务以及法律援助等养老服务则提供得较少。
从对养老服务的满意度来看，非常满意的有31人，占总人数的15.42%；比较满意的有115人，占总人数的57.21%；不满意的有21人，占总人数的10.45%。这说明被调查老人对政府和社会所提供的养老服务总体评价较好。
总的来说，问卷调查结果反映了临安市老年群体的基本情况：（1）只有1-2个子女的家庭较多，家庭规模趋小化，家庭结构趋简单化，家庭养老人力资源比较缺乏；（2）老人群体收入水平呈现不同层次特征，月收入在2000元以下的中低收入者较多。（3）目前老人所享受的养老服务主要是医疗保健服务、文娱活动、老年教育等，他们对养老服务比较满意，但希望政府和社会能提供更丰富的养老服务。
（三）临安市老龄事业经费支出及占财政支出的比例
表2是2005-2008年临安市老龄经费支出统计表。从表2可以看出，从2005 -2008年，临安市的老龄经费支出分别为212.35万元、104.68万元、250.22万元、385.61万元，基本上呈增长态势。其中，2007年增幅最大，在2006年104.68万元的基础上增加了145.54万元，增长了139.04%。此外，2007-2008年，临安市政府在敬老院修（改、扩）建方面投入了较多经费，2007年投入经费214.35万元，2008年投入经费283.93万元，分别占当年老龄经费总支出的85.66%、73.63%。这些都说明临安市政府近几年在中央、省政府文件指导下对老龄事业越来越重视和关注，在修（改、扩）建敬老院、补助特殊困难老人、慰问老人等方面都投入了较大精力。
但同时也要看到临安市本级财政支出投入老龄经费的不足。2006年临安市老龄经费支出是104.68万元，占市本级财政支出73609万元的0.14%；2007年临安市老龄经费支出是250.22万元，占市本级财政支出92309万元的0.27%；2008年临安市老龄经费支出是385.61万元，占市本级财政支出118987万元的0.32%。这些数字说明，尽管近几年临安市老龄经费支出呈增长态势，其占市本级财政支出的比例也逐年增加，但老龄经费支出在市本级财政总支出中所占比例仍然较小，2006-2008年均不足0.5%。
（四）养老服务社会主体及发育程度
总的来说，临安市养老服务社会力量的主体比较单一，发育程度也较低，在运营和管理的过程中存在诸多问题。锦城镇横溪老人寄养院是目前临安市唯一的一家民办非营利性养老机构，接收的主要是周边生活完全（或者部分）不能自理的老人。笔者前往这家机构调研，并对院长进行了深入访谈。根据访谈得知该机构的运营和管理存在以下问题：
1. 寄养院的条件较差，能够收纳的老人有限。院长向笔者透露，自2005年8月中旬寄养院建立以来，寄养的老人从最初的2个到2005年底5个、2006年15个、2007年17-18个、2008年23个、2009年21个，5年进出共约90位老人。现在她想把这份养老公益事业做大做强，却没有合适的场所；而且，寄养院目前租借的是私人的房子，房租从2005年的800元/月逐年递增80元/月，到2009年已达到1120元/月。更让她担忧的是，业主随时有停止租赁的可能。可以说，场地不足严重制约了该寄养院的发展壮大，制约了民间力量参与提供养老服务。
除场地不足之外，还可以从该寄养院每月收支情况表（表3）看出，虽然该寄养院收支基本平衡，不存在因资金不足导致经营困难的情况，但也没有多少剩余资金可以为老人改善生活居住条件。从目前来看，该寄养院的生活居住条件还比较差，服务设施也不齐全。
2. 养老服务从业人员的素质存在参差不齐的情况。该寄养院聘请的保姆主要是周边没有工作的中年妇女。她们没有受过系统的、专业的护理培训，其护理经验获得、公共伦理道德强化来自于进院之初院长的教导与培训，护理的专业化程度较低。
二、养老服务发展的目标模式
通过以上实证分析可以看出，县一级政府养老服务发展的基本现状是：老龄人口数量多、增长速度快，有着不同层次水平且多样化的需求，但是政府财力有限、民间资本参与的程度较低，养老服务发展存在较为严重的供需矛盾。如何破解这一难题，笔者认为，以政府为主导，走社会化产业化发展道路是养老服务的必然选择。之所以要以政府为主导，是因为养老需求毕竟是一种公共需求，养老服务首先要强调其福利性、公益性；之所以走社会化产业化发展道路，是因为政府财力不足而养老服务需求却不断增长并呈现多层次、多样化的特征，要解决这一矛盾就要求政府充分发挥社会力量（民众、社区、社团、非营利性机构、营利性机构等）的积极性，并引入市场机制，从而保证养老服务提供的质量、数量和效率。在这样一种框架下，政府、社会力量与老年人三方主体互动，同时又有各自的功能与职责权限。可以用图1来更清晰地表述政府、社会力量与老年人之间的关系。
政府、社会力量与老年人即养老服务的提供者、生产者和消费者共同决定着养老服务的发展。政府是养老服务的提供者，但不直接提供服务，它主要通过两个渠道来发展养老服务。一是通过向社会提供养老服务需求信息、政策、资金和规则等，把直接生产产品或提供服务的生产者权力交给社会（家庭、社区、非营利性机构、营利性机构等），并使生产者获得独立地位。[2]例如，政府对养老机构床位实施补贴政策。这里的生产者之间虽然有竞争，但是在政府监管下的竞争，政府可通过有效监管维护消费者的利益。二是回应社会的养老服务需求，向老人提供养老资源供应信息，并将资金补助直接发给消费者，让消费者——老人自己到市场上选择产品或服务。例如，政府对老人发放居家养老服务消费券。这里的消费者可以根据养老服务的质量和价格决定购买谁提供的养老服务、购买哪些养老服务等，从而满足自己个性化的养老服务需求。
在以政府为主导，引入社会力量参与提供养老服务的过程中，政府和社会力量可以采取公办民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种具体形式来发展养老服务。一是能有效弥补政府财政投入的不足；二是能充分发挥社会力量的积极性；三是能为老人提供多层次多样化的养老服务；四是各社会主体之间的竞争与合作，有助于提高养老服务提供的质量和效率。当然，这些养老服务发展的具体方式各有优缺点，需积极采取措施扬长避短，亦或采用多种方式取长补短。
此外，市场机制也有失灵的时候，因此需要政府无偿提供部分福利性、公益性养老服务，惠及每一位老人。同时对那些无依无靠、生活不能自理或完全不能自理的老年人实行全面救助，救助形式可以委托养老机构，也可以依托社区。
三、养老服务发展的政策设计与制度安排
针对养老服务发展的现状，围绕养老服务发展的目标模式，笔者认为应该从以下几个方面进一步发展地方养老服务。
（一）转变养老服务理念：从家庭赡养到社会养老
从养老服务提供主体而言，城市化和人员社会流动的加快、计划生育政策的长期实施使家庭规模趋于“小型化”、家庭结构趋于“简单化”，这已普遍造成家庭养老人力资源的不足及养老功能的弱化[3]；现代青年价值观及生活方式的变化，“事业人士”、“孝顺子女”两种角色的冲突和博弈，则进一步弱化了家庭养老功能。而中国属于“未富先老”，养老要承受巨大财政负担和人力资源需求的双重压力，养老也不可能完全依靠政府。因此，养老事业需要全社会共同参与，充分发挥社区、民办养老机构等社会力量和民间资本的作用。从养老观念而言，“居家养老”不是传统的家庭赡养与简单的生活照料，而是有社区、养老服务机构等专业力量参与进来，为居家老人提供多层次多样化的居家养老服务；进机构养老也不是子女不孝顺，而是享受老年生活、减轻子女负担的一种选择。
对此，政府和社会应该加大宣传力度，向全社会宣传人口老龄化的发展趋势，提倡“花钱买服务”的消费理念。同时，通过宣传倡导吸引社会资金投资养老服务事业，增强养老服务的供给力量，逐步形成供需两旺的格局。
（二）创新养老服务方式和机制：居家养老与机构养老相互补充、协调发展
要着重建立一个以居家养老服务为基础、社区服务为依托、公办养老机构为示范、民办机构为重点，各类养老机构协调发展、多种养老方式相互补充的养老服务体系。[4]
在具体运行时，居家养老可以先以城乡社区“星光老年之家”为切入点建立居家养老服务站，再以居家养老服务站为纽带，引导各类养老服务机构为不同类别的老人提供无偿、低偿或有偿的养老服务[5]；对于缺乏生活自理能力、经济困难、无子女或子女不能实施有效照顾的特殊困难老人，采取政府购买服务的形式，提供基本养老服务。在居家养老服务内容上，根据政府财力、城乡人口比例、文化习俗等实际情况，城乡社区应有所区别。[6]在城市，各项基础设施比较齐全，但邻里关系不是很密切，而子女大多白天忙于工作，无法全天候照顾老人，城市社区应依托“星光老年之家”开辟拓展以生活照料为主体的综合性服务；在农村，邻里关系密切，彼此可以互相照顾，但各项基础设施不是很齐全，农村社区应依托“星光老年之家”改造农村老年活动室设施和功能，使之融教育、活动、服务功能于一体。
在市场化、产业化形势下，机构养老则应当根据老年人的身体状况、心理特点、收入水平、需求层次定位养老机构理念、类型、规模、模式、内容。在养老环境设计、服务理念和管理模式上，要充分体现人性化、亲情化，服务功能要逐步精细化、专业化。在城乡养老机构供需存在结构性矛盾的情况下，要注意充分利用乡镇敬老院养老资源。应以乡镇敬老院为基础，拓展提升乡镇敬老院服务项目和功能，在确保城镇“三无”、农村五保集中供养的基础上重点向最低生活保障老人、重度残疾老人等特殊困难老人提供养老和护理服务。并扩大服务范围，向居家老人提供日间托养、短期寄养、配送餐等服务。此外，在整个养老产业还处于不成熟的摸索阶段时，政府要重点办好示范性、窗口性社会福利养老机构，稳步推进公办养老机构改革，引入市场机制，支持和鼓励社会力量多形式参与国有社会福利设施的建设和经营。
（三）完善与落实养老服务政策制度支持体系
要按照“政策引导、政府扶持、社会承办、市场推动”的原则，将老年公寓、养老院、敬老院等养老机构建设纳入社会发展规划；要发挥公共财政的导向作用，进一步细化政府养老服务政策，落实对无依无靠、生活完全（或部分）不能自理老年人的援助体系，建立对民办养老服务机构实行补助的长效机制；要落实税收和工商费用等优惠政策，鼓励民间组织、企业和个人采取各种方式创办养老机构，并积极支持以公办民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式开展养老服务。要建立养老服务业准入制度、护理执业人员准入制度与岗位职责体系、入院评审制度、收费监管体系、纠纷处理机制、行业协会与行业自律机制等一系列制度、规范体系。[7]
（四）建立和完善养老服务质量评估体系
在评估主体上，要建立以老人为主体，包括政府、行业协会等在内的多元评估主体，通过养老服务满意度民意调查、政府监管、行业协会指导与管理等方式参与养老服务机构服务质量监控与评估。在评估标准上，要组织或促进制定建筑设施、卫生条件、质量标准、服务规范等养老服务行业标准，以实现规范服务、规范管理。 在评估内容上，要对养老服务环境、从业人员素质、管理水平、养老服务扶持政策的贯彻落实情况等进行动态评估，实现全过程的质量监控和评估。在评估结果的运用上，可在下列两个方面展开运用：一是检验养老服务组织是否达到了预定目标，其成功的经验、存在的差距及其原因，应采取的具体对策和措施。二是实施完善按实绩论奖惩的激励约束机制。将绩效评定和绩效等级与政府资金投入、政策优惠的力度直接联系起来，实现绩效与政府支持力度挂钩；对于屡次不达标的养老服务组织要责令其改善，必要时“请出”养老服务行业。
参考文献：
[1]养老服务体系建设规划已汇总到国务院[DB/OL].（2010-07- 21）［2010-09-23］.http://finance.sina.com.cn.
[2]刘晓梅.中国养老服务体系的展开与重构[DB/OL].（2008-12- 26）［2010-09-15］.http://shfl.mca.gov.cn.
[3]王桂新.变化中的中国养老模式[J].人民论坛，2008，（7）：26-27.
[4]白友涛.城市老年问题与社会化养老服务体系研究[J].中共福 建省党校学报，2007，（3）：91-94.
[5]祁峰.一种新型社会养老模式:居家养老[J].辽宁师范大学学 报，2005，（3）：16-18.
[6]彭希哲，等.城市老年服务体系研究[M].上海:上海人民出版社，2006.
[7]浙江省人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见[DB/ OL].（2008-11-14）［2010-08-26］.http://www.zhejiang.gov.cn.
[责任编辑：任山庆校对：叶慧娟]
关键词： 养老服务； 目标模式； 实证分析
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1673-9973(20111)01-0058-04
On Empirical Analysis of the Development of Elderly Services,Target Pattern and Countermeasures
——A Case Study of Lin’an, Zhejiang Province
YANG Yun-jiao
(Tianmu College, Zhejiang A & F University, Lin’an 311300, China)
Abstract: The development of local elderly services is faced with comparatively serious imbalance between supply and demand. The target pattern of the development of elderly services is that the government, the social forces and the elderly interact simultaneously, as providers，producers and consumers of elderly services, and also has their own rights and responsibilities respectively. Regarding this goal pattern, we should change conception about elderly service, innovate approaches and mechanisms of elderly services, improve and implement policies and systems for elderly services,establish and improve quality evaluation system to elderly services.
Key words: elderly services; target pattern; empirical analysis
随着人口老龄化的快速发展，养老服务已经日益成为与全体国民利益攸关的大事。2006年国务院下发了《关于加快发展养老服务业的意见》,2010年养老服务体系建设已进入国民经济和社会发展第十二个五年规划，成为31个专项规划之一。[1]具体到基层政府，养老服务发展面临什么困境，如何根据上级精神因地制宜发展养老服务，是党委和行政思考关注的重点与难点工作。正是在这样的背景下，笔者在对临安市养老服务发展进行实证分析的基础上，结合供需理论、公共产品理论分析推导出养老服务发展的目标模式，并围绕这一目标模式提出地方养老服务进一步发展的对策。
一、临安市养老服务发展的实证分析
供给与需求是市场经济运行的力量，它们决定了商品（或服务）的产量、价格及变化趋势等。对于养老服务而言，影响其发展变化的需求因素主要是老龄人口数量及演变趋势、老年群体的特性及心理需求；影响其发展变化的供给因素主要是老龄经费支出及占财政支出的比例、养老服务社会力量的主体及发育程度。
（一）临安市老龄人口数量及演变趋势
根据临安市统计年鉴（2004-2008）分析统计，2004-2008年临安市总人口、60岁及以上老年人口及两者的演变趋势等情况，得到表1。从表1可以看出，近五年（2004-2008年）临安市老年人口的平均数为73191人，占全市总人口的平均比例是13.97%，将近14%。根据国际通行标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。因此可以说临安市已处于老龄化社会。
从老龄人口变化趋势来看，近五年（2004-2008年）临安市60岁及以上老人数逐年增加，所占总人口比例也逐年增加。相比于2004年，2008年老年人口增加6457人，增幅达9.20%。其中，2007年老年人口增幅最大，比2006年增加4303人，增幅为5.99%。这说明，临安市人口老龄化的步伐在加快。如何使越来越多的老年人安享晚年，是政府和社会必须密切关注和有效应对的问题之一。
（二）临安市老年群体的特性及心理需求
为了更好地了解临安市老年人口目前所享受的养老服务水平以及他们的群体特性和心理需求，笔者在老年大学、老人晨练点等地方对老年人进行了问卷调查。①本次共发放问卷240份，其中有效问卷201份，无效问卷39份。在被调查老人中，男女分别为58、143人。问卷调查的统计结果与分析如下。
从年龄情况来看，其中50-60岁的有102人，61-70岁的有65人，71岁及以上的有34人，分别占所调查人数的50.75%、32.34%、16.92%。这说明被调查群体中有80%以上的老人是中低龄老人，高龄老人不到17%。
从子女情况来看，填写了子女情况的共183人，其中有1个子女的有80人，2个子女的有75人，3个子女的有18人，4个子女的有7人，5个子女的有3人，分别占总数的43.72%、40.98%、9.84%、3.83%、1.64%。这说明，在被调查老人中，只有1-2个子女的家庭占到将近85%，子女的养老压力较大。
从收入水平来看，填写了月收入的老人共有101人，其中1000元以下的有30人，1001-2000元的有42人，2001-3000元的有19人，3000元以上的有10人，分别占总数的29.70%、41.58%、18.81%、9.90%。这说明，在被调查老人中，中低收入水平老人占到70%以上，所能承担的养老费用有限。
从养老服务内容而言，目前他们所享受的养老服务主要是医疗保健服务、文娱活动、老年教育等，享受到的人数分别是182人、48人、42人，分别占总人数的90.55%、23.88%、20.90%；而享受到的生活照料、家政服务以及法律援助较少，享受到的人数分别是34人、18人、25人，占总人数的16.92%、8.96%、12.44%。这说明，政府和社会目前开展的养老服务主要是医疗保健服务、文娱活动、老年教育，而对于生活照料、家政服务以及法律援助等养老服务则提供得较少。
从对养老服务的满意度来看，非常满意的有31人，占总人数的15.42%；比较满意的有115人，占总人数的57.21%；不满意的有21人，占总人数的10.45%。这说明被调查老人对政府和社会所提供的养老服务总体评价较好。
总的来说，问卷调查结果反映了临安市老年群体的基本情况：（1）只有1-2个子女的家庭较多，家庭规模趋小化，家庭结构趋简单化，家庭养老人力资源比较缺乏；（2）老人群体收入水平呈现不同层次特征，月收入在2000元以下的中低收入者较多。（3）目前老人所享受的养老服务主要是医疗保健服务、文娱活动、老年教育等，他们对养老服务比较满意，但希望政府和社会能提供更丰富的养老服务。
（三）临安市老龄事业经费支出及占财政支出的比例
表2是2005-2008年临安市老龄经费支出统计表。从表2可以看出，从2005 -2008年，临安市的老龄经费支出分别为212.35万元、104.68万元、250.22万元、385.61万元，基本上呈增长态势。其中，2007年增幅最大，在2006年104.68万元的基础上增加了145.54万元，增长了139.04%。此外，2007-2008年，临安市政府在敬老院修（改、扩）建方面投入了较多经费，2007年投入经费214.35万元，2008年投入经费283.93万元，分别占当年老龄经费总支出的85.66%、73.63%。这些都说明临安市政府近几年在中央、省政府文件指导下对老龄事业越来越重视和关注，在修（改、扩）建敬老院、补助特殊困难老人、慰问老人等方面都投入了较大精力。
但同时也要看到临安市本级财政支出投入老龄经费的不足。2006年临安市老龄经费支出是104.68万元，占市本级财政支出73609万元的0.14%；2007年临安市老龄经费支出是250.22万元，占市本级财政支出92309万元的0.27%；2008年临安市老龄经费支出是385.61万元，占市本级财政支出118987万元的0.32%。这些数字说明，尽管近几年临安市老龄经费支出呈增长态势，其占市本级财政支出的比例也逐年增加，但老龄经费支出在市本级财政总支出中所占比例仍然较小，2006-2008年均不足0.5%。
（四）养老服务社会主体及发育程度
总的来说，临安市养老服务社会力量的主体比较单一，发育程度也较低，在运营和管理的过程中存在诸多问题。锦城镇横溪老人寄养院是目前临安市唯一的一家民办非营利性养老机构，接收的主要是周边生活完全（或者部分）不能自理的老人。笔者前往这家机构调研，并对院长进行了深入访谈。根据访谈得知该机构的运营和管理存在以下问题：
1. 寄养院的条件较差，能够收纳的老人有限。院长向笔者透露，自2005年8月中旬寄养院建立以来，寄养的老人从最初的2个到2005年底5个、2006年15个、2007年17-18个、2008年23个、2009年21个，5年进出共约90位老人。现在她想把这份养老公益事业做大做强，却没有合适的场所；而且，寄养院目前租借的是私人的房子，房租从2005年的800元/月逐年递增80元/月，到2009年已达到1120元/月。更让她担忧的是，业主随时有停止租赁的可能。可以说，场地不足严重制约了该寄养院的发展壮大，制约了民间力量参与提供养老服务。
除场地不足之外，还可以从该寄养院每月收支情况表（表3）看出，虽然该寄养院收支基本平衡，不存在因资金不足导致经营困难的情况，但也没有多少剩余资金可以为老人改善生活居住条件。从目前来看，该寄养院的生活居住条件还比较差，服务设施也不齐全。
2. 养老服务从业人员的素质存在参差不齐的情况。该寄养院聘请的保姆主要是周边没有工作的中年妇女。她们没有受过系统的、专业的护理培训，其护理经验获得、公共伦理道德强化来自于进院之初院长的教导与培训，护理的专业化程度较低。
二、养老服务发展的目标模式
通过以上实证分析可以看出，县一级政府养老服务发展的基本现状是：老龄人口数量多、增长速度快，有着不同层次水平且多样化的需求，但是政府财力有限、民间资本参与的程度较低，养老服务发展存在较为严重的供需矛盾。如何破解这一难题，笔者认为，以政府为主导，走社会化产业化发展道路是养老服务的必然选择。之所以要以政府为主导，是因为养老需求毕竟是一种公共需求，养老服务首先要强调其福利性、公益性；之所以走社会化产业化发展道路，是因为政府财力不足而养老服务需求却不断增长并呈现多层次、多样化的特征，要解决这一矛盾就要求政府充分发挥社会力量（民众、社区、社团、非营利性机构、营利性机构等）的积极性，并引入市场机制，从而保证养老服务提供的质量、数量和效率。在这样一种框架下，政府、社会力量与老年人三方主体互动，同时又有各自的功能与职责权限。可以用图1来更清晰地表述政府、社会力量与老年人之间的关系。
政府、社会力量与老年人即养老服务的提供者、生产者和消费者共同决定着养老服务的发展。政府是养老服务的提供者，但不直接提供服务，它主要通过两个渠道来发展养老服务。一是通过向社会提供养老服务需求信息、政策、资金和规则等，把直接生产产品或提供服务的生产者权力交给社会（家庭、社区、非营利性机构、营利性机构等），并使生产者获得独立地位。[2]例如，政府对养老机构床位实施补贴政策。这里的生产者之间虽然有竞争，但是在政府监管下的竞争，政府可通过有效监管维护消费者的利益。二是回应社会的养老服务需求，向老人提供养老资源供应信息，并将资金补助直接发给消费者，让消费者——老人自己到市场上选择产品或服务。例如，政府对老人发放居家养老服务消费券。这里的消费者可以根据养老服务的质量和价格决定购买谁提供的养老服务、购买哪些养老服务等，从而满足自己个性化的养老服务需求。
在以政府为主导，引入社会力量参与提供养老服务的过程中，政府和社会力量可以采取公办民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种具体形式来发展养老服务。一是能有效弥补政府财政投入的不足；二是能充分发挥社会力量的积极性；三是能为老人提供多层次多样化的养老服务；四是各社会主体之间的竞争与合作，有助于提高养老服务提供的质量和效率。当然，这些养老服务发展的具体方式各有优缺点，需积极采取措施扬长避短，亦或采用多种方式取长补短。
此外，市场机制也有失灵的时候，因此需要政府无偿提供部分福利性、公益性养老服务，惠及每一位老人。同时对那些无依无靠、生活不能自理或完全不能自理的老年人实行全面救助，救助形式可以委托养老机构，也可以依托社区。
三、养老服务发展的政策设计与制度安排
针对养老服务发展的现状，围绕养老服务发展的目标模式，笔者认为应该从以下几个方面进一步发展地方养老服务。
（一）转变养老服务理念：从家庭赡养到社会养老
从养老服务提供主体而言，城市化和人员社会流动的加快、计划生育政策的长期实施使家庭规模趋于“小型化”、家庭结构趋于“简单化”，这已普遍造成家庭养老人力资源的不足及养老功能的弱化[3]；现代青年价值观及生活方式的变化，“事业人士”、“孝顺子女”两种角色的冲突和博弈，则进一步弱化了家庭养老功能。而中国属于“未富先老”，养老要承受巨大财政负担和人力资源需求的双重压力，养老也不可能完全依靠政府。因此，养老事业需要全社会共同参与，充分发挥社区、民办养老机构等社会力量和民间资本的作用。从养老观念而言，“居家养老”不是传统的家庭赡养与简单的生活照料，而是有社区、养老服务机构等专业力量参与进来，为居家老人提供多层次多样化的居家养老服务；进机构养老也不是子女不孝顺，而是享受老年生活、减轻子女负担的一种选择。
对此，政府和社会应该加大宣传力度，向全社会宣传人口老龄化的发展趋势，提倡“花钱买服务”的消费理念。同时，通过宣传倡导吸引社会资金投资养老服务事业，增强养老服务的供给力量，逐步形成供需两旺的格局。
（二）创新养老服务方式和机制：居家养老与机构养老相互补充、协调发展
要着重建立一个以居家养老服务为基础、社区服务为依托、公办养老机构为示范、民办机构为重点，各类养老机构协调发展、多种养老方式相互补充的养老服务体系。[4]
在具体运行时，居家养老可以先以城乡社区“星光老年之家”为切入点建立居家养老服务站，再以居家养老服务站为纽带，引导各类养老服务机构为不同类别的老人提供无偿、低偿或有偿的养老服务[5]；对于缺乏生活自理能力、经济困难、无子女或子女不能实施有效照顾的特殊困难老人，采取政府购买服务的形式，提供基本养老服务。在居家养老服务内容上，根据政府财力、城乡人口比例、文化习俗等实际情况，城乡社区应有所区别。[6]在城市，各项基础设施比较齐全，但邻里关系不是很密切，而子女大多白天忙于工作，无法全天候照顾老人，城市社区应依托“星光老年之家”开辟拓展以生活照料为主体的综合性服务；在农村，邻里关系密切，彼此可以互相照顾，但各项基础设施不是很齐全，农村社区应依托“星光老年之家”改造农村老年活动室设施和功能，使之融教育、活动、服务功能于一体。
在市场化、产业化形势下，机构养老则应当根据老年人的身体状况、心理特点、收入水平、需求层次定位养老机构理念、类型、规模、模式、内容。在养老环境设计、服务理念和管理模式上，要充分体现人性化、亲情化，服务功能要逐步精细化、专业化。在城乡养老机构供需存在结构性矛盾的情况下，要注意充分利用乡镇敬老院养老资源。应以乡镇敬老院为基础，拓展提升乡镇敬老院服务项目和功能，在确保城镇“三无”、农村五保集中供养的基础上重点向最低生活保障老人、重度残疾老人等特殊困难老人提供养老和护理服务。并扩大服务范围，向居家老人提供日间托养、短期寄养、配送餐等服务。此外，在整个养老产业还处于不成熟的摸索阶段时，政府要重点办好示范性、窗口性社会福利养老机构，稳步推进公办养老机构改革，引入市场机制，支持和鼓励社会力量多形式参与国有社会福利设施的建设和经营。
（三）完善与落实养老服务政策制度支持体系
要按照“政策引导、政府扶持、社会承办、市场推动”的原则，将老年公寓、养老院、敬老院等养老机构建设纳入社会发展规划；要发挥公共财政的导向作用，进一步细化政府养老服务政策，落实对无依无靠、生活完全（或部分）不能自理老年人的援助体系，建立对民办养老服务机构实行补助的长效机制；要落实税收和工商费用等优惠政策，鼓励民间组织、企业和个人采取各种方式创办养老机构，并积极支持以公办民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式开展养老服务。要建立养老服务业准入制度、护理执业人员准入制度与岗位职责体系、入院评审制度、收费监管体系、纠纷处理机制、行业协会与行业自律机制等一系列制度、规范体系。[7]
（四）建立和完善养老服务质量评估体系
在评估主体上，要建立以老人为主体，包括政府、行业协会等在内的多元评估主体，通过养老服务满意度民意调查、政府监管、行业协会指导与管理等方式参与养老服务机构服务质量监控与评估。在评估标准上，要组织或促进制定建筑设施、卫生条件、质量标准、服务规范等养老服务行业标准，以实现规范服务、规范管理。 在评估内容上，要对养老服务环境、从业人员素质、管理水平、养老服务扶持政策的贯彻落实情况等进行动态评估，实现全过程的质量监控和评估。在评估结果的运用上，可在下列两个方面展开运用：一是检验养老服务组织是否达到了预定目标，其成功的经验、存在的差距及其原因，应采取的具体对策和措施。二是实施完善按实绩论奖惩的激励约束机制。将绩效评定和绩效等级与政府资金投入、政策优惠的力度直接联系起来，实现绩效与政府支持力度挂钩；对于屡次不达标的养老服务组织要责令其改善，必要时“请出”养老服务行业。
参考文献：
[1]养老服务体系建设规划已汇总到国务院[DB/OL].（2010-07- 21）［2010-09-23］.http://finance.sina.com.cn.
[2]刘晓梅.中国养老服务体系的展开与重构[DB/OL].（2008-12- 26）［2010-09-15］.http://shfl.mca.gov.cn.
[3]王桂新.变化中的中国养老模式[J].人民论坛，2008，（7）：26-27.
[4]白友涛.城市老年问题与社会化养老服务体系研究[J].中共福 建省党校学报，2007，（3）：91-94.
[5]祁峰.一种新型社会养老模式:居家养老[J].辽宁师范大学学 报，2005，（3）：16-18.
[6]彭希哲，等.城市老年服务体系研究[M].上海:上海人民出版社，2006.
[7]浙江省人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见[DB/ OL].（2008-11-14）［2010-08-26］.http://www.zhejiang.gov.cn.
[责任编辑：任山庆校对：叶慧娟]