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摘 要：国家林业局2002年下发了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》和《关于国家重点防护林和特种用途林生态效益补偿试点单位“十五”期间年采伐限额调减的批复》，使森林采伐限额执行情况有所好转，超限额采伐的势头得到了一定程度的遏制，但超限额采伐现象仍未从根本上杜绝。森林资源管制政策之所以没能实现理想的效果，是由于几方面原因导致的本文对森林采伐超限额导致管制失效的原因进行分析。
关键词：森林；采伐；超限额；管制失效；原因
森林采伐限额是各种采伐消耗林木总蓄积量的最大限量，它是由林业主管部门根据用材林消耗量低于生长量和森林合理经营的原则，经过科学测算制定，并经国务院批准实施的。对于森林采伐限额制度存在的问题，很多林业干部或多或少地有所认识。近几年虽然森林采伐限额执行情况有所好转，超限额采伐的势头得到了一定程度的遏制，但超限额采伐现象仍未从根本上杜绝。森林资源管制政策之所以没能实现理想的效果，是由于以下几方面原因。
一、森林资源保护与木材定产计划之间的矛盾
森林资源保护与利用之间的矛盾主要体现在，一方面，由于历史上的长期“重采轻育”致使森林资源枯竭，需要严格保护；另一方面，这些林区仍然在承担着国家下达的提供木材的任务。消耗性的资源利用方式必然影响了森林资源管制政策的有效实施。
国有林区适合主伐生产的成过熟林资源已经枯竭，目前所采伐的林木绝大多数都分布在中、幼龄林之中，而这些林分恰好处于生长旺盛、可培育前途最好的时期。然而，国家仍然规定要按136万的定产水平进行采伐，致使各林业局为完成木材产量指标而严重违背森林采伐技术规程去进行森林调查和生产作业。
如果不及时停止森林主伐、大幅度调减木材产量，而继续进行采伐，森林资源得不到休养生息，不到10年时间，势必会陷入只见树木不见森林的境地，森林资源将更加难以恢复。
二、采伐限额编制的准确性受到置疑
科学而准确地编制采伐限额是实现森林采伐限额制度目标的前提，但如果采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限額制度的功能自然无法实现。
依据规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木及农村居民自留山的林木以县为单位，按照合理经营和永续利用的原则，根据现有森林资源生长量提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、自治区、直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。
现行限额指标的确定不够科学，使编制的限额量偏离最优点，不利于森林资源的合理保护和利用。究其原因，主要在于：
首先，资源数据不够准确。森林资源基础数据是制定森林采伐限额的基础，是开展各项林业工作的最重要的依据。目前编制森林采伐限额的数据主要来源于森林资源二类调查，但由于调查技术手段和设备相对落后、部分调查人员的素质偏低、调查经费不足等多种因素的影响，部分地区存在森林资源基础数据不全，资料陈旧等问题，使得这些地区难以开展森林资源二类调查，基础数据不能及时更新。
其次，计算方法不够科学。不同区域、森林经营单位的森林资源条件存在较大的差异，如林分的年龄结构和健康状况、生长量的大小等，因此，对某一特定条件下的森林经营单位应有相应的计算公式，而在现行合理采伐量的计算方法中并没有体现出来。
三、政策执行成本高、操作难
按照有关规定，林业部门要对采伐进行伐前调查、伐中检查和伐后验收“三环节”监管。但由于政策执行成本高，操作难度大，在执行过程中存在薄弱环节甚至失误，导致效率低下和政策失灵。
一是采伐限额制定难。根据《森林法》的规定，国家对森林资源的消耗实行总量控制，根据用材林的消耗量低于生长量的原则制定年采伐限额，在年采伐限额的基础上制定年木材生产计划，在限额内尽量满足生产需要，生产木材用于商品销售的纳入木材生产计划范围进行管理。但由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断变动之中，这种特点决定了行政辖区或经营单位制定森林年采伐量的复杂性。
二是政策规程既过于烦琐又衔接不畅。森林采伐限额管理从部门规章到政府规范性文件，直至县级政府部门的相关规定，经过层层分解和层层细化，管理越来越细，环节越来韓多，行政限制性内容和环节不断强化，过分突出了政府的行政审批管理，过分强调了严格实行限额采伐和控制不合理消耗。此外，监管规程脱离了林业发展实际，以至于在基层难以操作。如按照有关规定，采伐时不但要考虑伐区面积和四至范围，还要考虑控制分项限额。与此同时，林木采伐管理各环节间衔接不顺，没有形成完整的林木采伐管理体系，使得政策规定漏洞与交叉并存，导致管理者难以操作，经营者也无所适从。
三是采伐监督管理难度大。采伐监管难度大的原因在于：首先，林业生产野外作业地形复杂，采伐地点多面广，使得伐前调查、伐中监督、伐后验收“三环节”监管难度较大，特别是对农民自用材的伐中检查和伐后验收等采伐监督管理工作难以到位。其次，技术要求高。由于“三环节”监管有严格的技术要求，而不少地方的管理人员素质不高，技术力量薄弱，缺乏科学合理配置伐区的手段和技术，致使有些单位的伐区验收流于形式、走过场，没有真正起到监督检查的作用。
四是缺乏高效流畅的信息反馈机制。信息反馈不灵，相应的检查监督和评估目标难以完成。结果是伐区验收不及时，即使已经验收的伐区，绝大多数伐区验收单填写的验收因子与林木采伐许可证填写的因子几乎完全一致。在集体林区，“村村通”工程实施以后，由于农村道路增加，原有的木材运输检查站已不能靠守株待兔式的管理来把关，监管难度又进一步加大。
关键词：森林；采伐；超限额；管制失效；原因
森林采伐限额是各种采伐消耗林木总蓄积量的最大限量，它是由林业主管部门根据用材林消耗量低于生长量和森林合理经营的原则，经过科学测算制定，并经国务院批准实施的。对于森林采伐限额制度存在的问题，很多林业干部或多或少地有所认识。近几年虽然森林采伐限额执行情况有所好转，超限额采伐的势头得到了一定程度的遏制，但超限额采伐现象仍未从根本上杜绝。森林资源管制政策之所以没能实现理想的效果，是由于以下几方面原因。
一、森林资源保护与木材定产计划之间的矛盾
森林资源保护与利用之间的矛盾主要体现在，一方面，由于历史上的长期“重采轻育”致使森林资源枯竭，需要严格保护；另一方面，这些林区仍然在承担着国家下达的提供木材的任务。消耗性的资源利用方式必然影响了森林资源管制政策的有效实施。
国有林区适合主伐生产的成过熟林资源已经枯竭，目前所采伐的林木绝大多数都分布在中、幼龄林之中，而这些林分恰好处于生长旺盛、可培育前途最好的时期。然而，国家仍然规定要按136万的定产水平进行采伐，致使各林业局为完成木材产量指标而严重违背森林采伐技术规程去进行森林调查和生产作业。
如果不及时停止森林主伐、大幅度调减木材产量，而继续进行采伐，森林资源得不到休养生息，不到10年时间，势必会陷入只见树木不见森林的境地，森林资源将更加难以恢复。
二、采伐限额编制的准确性受到置疑
科学而准确地编制采伐限额是实现森林采伐限额制度目标的前提，但如果采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限額制度的功能自然无法实现。
依据规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木及农村居民自留山的林木以县为单位，按照合理经营和永续利用的原则，根据现有森林资源生长量提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、自治区、直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。
现行限额指标的确定不够科学，使编制的限额量偏离最优点，不利于森林资源的合理保护和利用。究其原因，主要在于：
首先，资源数据不够准确。森林资源基础数据是制定森林采伐限额的基础，是开展各项林业工作的最重要的依据。目前编制森林采伐限额的数据主要来源于森林资源二类调查，但由于调查技术手段和设备相对落后、部分调查人员的素质偏低、调查经费不足等多种因素的影响，部分地区存在森林资源基础数据不全，资料陈旧等问题，使得这些地区难以开展森林资源二类调查，基础数据不能及时更新。
其次，计算方法不够科学。不同区域、森林经营单位的森林资源条件存在较大的差异，如林分的年龄结构和健康状况、生长量的大小等，因此，对某一特定条件下的森林经营单位应有相应的计算公式，而在现行合理采伐量的计算方法中并没有体现出来。
三、政策执行成本高、操作难
按照有关规定，林业部门要对采伐进行伐前调查、伐中检查和伐后验收“三环节”监管。但由于政策执行成本高，操作难度大，在执行过程中存在薄弱环节甚至失误，导致效率低下和政策失灵。
一是采伐限额制定难。根据《森林法》的规定，国家对森林资源的消耗实行总量控制，根据用材林的消耗量低于生长量的原则制定年采伐限额，在年采伐限额的基础上制定年木材生产计划，在限额内尽量满足生产需要，生产木材用于商品销售的纳入木材生产计划范围进行管理。但由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断变动之中，这种特点决定了行政辖区或经营单位制定森林年采伐量的复杂性。
二是政策规程既过于烦琐又衔接不畅。森林采伐限额管理从部门规章到政府规范性文件，直至县级政府部门的相关规定，经过层层分解和层层细化，管理越来越细，环节越来韓多，行政限制性内容和环节不断强化，过分突出了政府的行政审批管理，过分强调了严格实行限额采伐和控制不合理消耗。此外，监管规程脱离了林业发展实际，以至于在基层难以操作。如按照有关规定，采伐时不但要考虑伐区面积和四至范围，还要考虑控制分项限额。与此同时，林木采伐管理各环节间衔接不顺，没有形成完整的林木采伐管理体系，使得政策规定漏洞与交叉并存，导致管理者难以操作，经营者也无所适从。
三是采伐监督管理难度大。采伐监管难度大的原因在于：首先，林业生产野外作业地形复杂，采伐地点多面广，使得伐前调查、伐中监督、伐后验收“三环节”监管难度较大，特别是对农民自用材的伐中检查和伐后验收等采伐监督管理工作难以到位。其次，技术要求高。由于“三环节”监管有严格的技术要求，而不少地方的管理人员素质不高，技术力量薄弱，缺乏科学合理配置伐区的手段和技术，致使有些单位的伐区验收流于形式、走过场，没有真正起到监督检查的作用。
四是缺乏高效流畅的信息反馈机制。信息反馈不灵，相应的检查监督和评估目标难以完成。结果是伐区验收不及时，即使已经验收的伐区，绝大多数伐区验收单填写的验收因子与林木采伐许可证填写的因子几乎完全一致。在集体林区，“村村通”工程实施以后，由于农村道路增加，原有的木材运输检查站已不能靠守株待兔式的管理来把关，监管难度又进一步加大。