论文部分内容阅读
小平同志说，“科学技术是第一生产力”，以此类推，“治理机制是第一生产关系”。十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，把“处理好政府和市场的关系”作为经济体制改革的核心。教育、医疗、养老等的改革事关民生福祉，事关百年大计。这些领域的改革都有一个共性问题，就是不同群体的需求目标是冲突的，是难以调和的。针对这种目标冲突，应该以什么样的治理思路构建政府和市场的关系，成为这些领域改革的核心任务。本文借鉴某企业内部食堂的治理机制，对此问题作了粗浅的分析。
一、企业内部食堂悖论与治理机制剖析
众所周知，企业内部食堂是服务于内部职工的，既要让员工“吃得饱”，又要让员工“吃得好”。遗憾的是，如何协调好“吃得饱”与“吃得好”的关系，一直困扰着大部分企业。这就是“内部食堂悖论”。为了让员工“吃得饱”，有的企业把内部食堂定位成“基本服务”，内部食堂是成本中心，尽量降低价格。但是，由于没有市场竞争，又不能盈利，就会出现食品花样少、食品质量低、服务态度差的情况，“吃得好”的需求得不到满足。为了让员工“吃得好”，有的企业把内部食堂定位成“市场服务”，把内部食堂定位成“利润中心”，完全引入市场机制，把内部食堂承包出去。品种增加了，质量提高了，但是由于存在卖方垄断，企业内部市场需求有限，受利益驱动，价格也就高了，部分家庭条件不好的员工会面临“吃得饱”的问题。因此，很难把“吃得饱”和“吃得好”两种需求目标的冲突很难得以调和。
为了化解这一悖论，某企业设计了“基本服务+市场服务”的治理机制。该机制为：内部食堂中设有少量的基本服务窗口和大量的市场服务窗口。基本服务窗口由企业设立，定位是成本中心，以成本价提供低花样少、品质一般的食品，满足少部分家庭条件较差的职工“吃得饱”的基本需求。市场服务窗口承包给一定数量的外部市场主体，通过市场竞争，以市场价提供品种多、品质高的食品，以满足大部分职工“吃得好”的需求。
与此同时，基本服务窗口对市场服务窗口起到价格调控的功能。当市场服务窗口的价格较高时，选择在基本服务窗口就餐的员工就会增加，市场服务窗口的需求就会减少，从而迫使市场服务窗口的价格降低，并维持在大部分职工能够接受的价格水平。
上述治理结构，既保证了家庭条件较差职工“吃得饱”的基本需要，又保证了大部分职工对多样化食品“吃得好”的需求，还能通过调控机制使价位维持在相对合理的水平，很好化解了内部食堂悖论。
二、教育、医疗和养老问题的属性分析
教育、医疗和养老问题的属性和内部食堂有着高度的相似性，也就是“同一物品或服务存在相互冲突的两种属性”。同样的冲突，其治理机制的机理也大致是相同的。
教育既要确保孩子都能入学，解决“上得起”的问题；同时又要满足部分孩子“上得好”的需要，也就是“择校”的需要。医疗也是如此，既要让百姓“看得起”，又要让部分百姓“看得好”的需要。养老问题，既要让所有百姓都能“养得起”，还要让部分百姓“养得好”。
这其中的“上得起”、“看得起”、“养得起”，都是政府应该负责托底的基本需求。至于托到什么程度、托到什么水平，这要看当时的经济发展水平和综合国力。而“上得好”、“看得好”、“养得好”，都不是政府的义务，应该由市场来满足他们较高水平的需求。也就是说，政府是为那些底层百姓提供基本需求，而市场则满足那些愿意享受高质量服务的人群。
三、国外教育、医疗和养老问题治理机制借鉴
鉴于上述三领域面临相同的“目标冲突”，发达国家设计了几乎相同的“治理机制”，即“公立+私立”机制。该机制的运行机理和上述企业内部食堂的运行机理非常相似。也就是，政府设立公立的学校、医院和养老院，为那些底层百姓提供托底的价格低廉的基本服务。私营资本开设私立机构，利用市场机制，为那些愿意付出高价格的百姓提供优质服务。与此同时，公立机构对私立机构的价格调控功能，又能使市场化竞争的价格不会高得离谱。另外，政府从私立机构征收的税收是支撑公立机构运行的物质基础，是拿富人的钱补贴穷人，是再分配的一种形式。由于公立机构服务的是底层百姓，满足的是最基本的需求，这些机构大都会得到政府的许多支持，还会享受许多优惠政策比如零地价、免税等等。比较而言，私立机构则主要依靠实力竞争，政府支持的较少。
四、我国教育、医疗和养老机制中的功能错位
由于我国的教育、医疗和养老机构脱胎于计划经济时代，也就是说都属于“公立”性质。在私立机构不发达的情况下，这些公立机构要肩负“基本服务”和“市场服务”两种职能，便会陷入“内部食堂悖论”。
在教育领域，教育产业化屡受诟病，就是因为在私立学校不发达的情况下，这些公立学校履行了私立学校应该履行的职责（比如择校生和择校费）。相反，私立学校主要面向农民工的孩子入学，又履行了公立学校应该履行的职责。
在医疗领域，公立医院的医疗条件要远远好于私立医院，并且医疗资源供给与需求严重不对称，在利益的驱动下，条件越好的公立医院越倾向于为那些“高端客户”服务，无法肩负“看得起和看的好”的双重使命。而目前的私立医院，由于医疗条件赶不上公立医院，服务对象只能是那些底层贫困人员，这一现象在市县级尤为突出。
在养老领域，计划经济的影响相对较小。但是，目前我国有些省市的养老机制却恰恰相反。公立养老院由于享受了很多的优惠政策，成本压力小，提供的服务要比私立养老院好得多，他们不是面向“养得起”的人群，而更多面向“养得好”的人群，这就等于拿穷人的钱补贴富人。由于公立养老院的错位，目前大部分私立养老院更多地面向农村地区、面向本该由政府托底的“养得起”人群。他们付不起“市场化”的养老费用，私立养老院提供的服务也就很差，甚至出现各种违法现象。说到底，这都是公立养老院和私立养老院完全错位导致的。
五、结论与建议
市场天生有“嫌贫爱富”的特点，对穷人的需求，市场是不会给予太多关注的。而政府的职责就是弥补市场失灵，负责托底，保障底层百姓的基本需求。同时，政府也存在失灵，其无法满足社会不同群体多样化的需求。面临着公立机构和私立机构的错位，以及私立机构不发达的现实，这三个领域的改革从如下两个维度入手，或许可以构建起协调目标冲突群体的公共治理机制。
一是在私立机构短期内难以发达的情况下，一些条件一般的公立机构如社区医院等定位于提供基本服务，解决好底层百姓“上的起、看得起、养得起”的需求。
一些条件非常好的公立机构，不再承担托底职能，而是解决富裕阶层“上得好、看的好、养得好”的需求。借鉴新加坡淡马锡的经验，对公立机构不是实行私有化改革，而是实行市场化改革，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。同时，好医院获取的利润部分上交财政，用于补贴那些提供基本服务的公立机构。
二是长远看，私立机构必须得到良好发展，才能使得公立机构和私立机构能够各归其位。面对私立机构服务群体等于变相承担“政府职能”的现状，政府要加大对私立机构的支持，使其尽快具备与公立机构竞争的能力，倒逼更多的公立机构回归其位。■
（刘军国，新疆生产建设兵团发改委副主任，经济学博士）
一、企业内部食堂悖论与治理机制剖析
众所周知，企业内部食堂是服务于内部职工的，既要让员工“吃得饱”，又要让员工“吃得好”。遗憾的是，如何协调好“吃得饱”与“吃得好”的关系，一直困扰着大部分企业。这就是“内部食堂悖论”。为了让员工“吃得饱”，有的企业把内部食堂定位成“基本服务”，内部食堂是成本中心，尽量降低价格。但是，由于没有市场竞争，又不能盈利，就会出现食品花样少、食品质量低、服务态度差的情况，“吃得好”的需求得不到满足。为了让员工“吃得好”，有的企业把内部食堂定位成“市场服务”，把内部食堂定位成“利润中心”，完全引入市场机制，把内部食堂承包出去。品种增加了，质量提高了，但是由于存在卖方垄断，企业内部市场需求有限，受利益驱动，价格也就高了，部分家庭条件不好的员工会面临“吃得饱”的问题。因此，很难把“吃得饱”和“吃得好”两种需求目标的冲突很难得以调和。
为了化解这一悖论，某企业设计了“基本服务+市场服务”的治理机制。该机制为：内部食堂中设有少量的基本服务窗口和大量的市场服务窗口。基本服务窗口由企业设立，定位是成本中心，以成本价提供低花样少、品质一般的食品，满足少部分家庭条件较差的职工“吃得饱”的基本需求。市场服务窗口承包给一定数量的外部市场主体，通过市场竞争，以市场价提供品种多、品质高的食品，以满足大部分职工“吃得好”的需求。
与此同时，基本服务窗口对市场服务窗口起到价格调控的功能。当市场服务窗口的价格较高时，选择在基本服务窗口就餐的员工就会增加，市场服务窗口的需求就会减少，从而迫使市场服务窗口的价格降低，并维持在大部分职工能够接受的价格水平。
上述治理结构，既保证了家庭条件较差职工“吃得饱”的基本需要，又保证了大部分职工对多样化食品“吃得好”的需求，还能通过调控机制使价位维持在相对合理的水平，很好化解了内部食堂悖论。
二、教育、医疗和养老问题的属性分析
教育、医疗和养老问题的属性和内部食堂有着高度的相似性，也就是“同一物品或服务存在相互冲突的两种属性”。同样的冲突，其治理机制的机理也大致是相同的。
教育既要确保孩子都能入学，解决“上得起”的问题；同时又要满足部分孩子“上得好”的需要，也就是“择校”的需要。医疗也是如此，既要让百姓“看得起”，又要让部分百姓“看得好”的需要。养老问题，既要让所有百姓都能“养得起”，还要让部分百姓“养得好”。
这其中的“上得起”、“看得起”、“养得起”，都是政府应该负责托底的基本需求。至于托到什么程度、托到什么水平，这要看当时的经济发展水平和综合国力。而“上得好”、“看得好”、“养得好”，都不是政府的义务，应该由市场来满足他们较高水平的需求。也就是说，政府是为那些底层百姓提供基本需求，而市场则满足那些愿意享受高质量服务的人群。
三、国外教育、医疗和养老问题治理机制借鉴
鉴于上述三领域面临相同的“目标冲突”，发达国家设计了几乎相同的“治理机制”，即“公立+私立”机制。该机制的运行机理和上述企业内部食堂的运行机理非常相似。也就是，政府设立公立的学校、医院和养老院，为那些底层百姓提供托底的价格低廉的基本服务。私营资本开设私立机构，利用市场机制，为那些愿意付出高价格的百姓提供优质服务。与此同时，公立机构对私立机构的价格调控功能，又能使市场化竞争的价格不会高得离谱。另外，政府从私立机构征收的税收是支撑公立机构运行的物质基础，是拿富人的钱补贴穷人，是再分配的一种形式。由于公立机构服务的是底层百姓，满足的是最基本的需求，这些机构大都会得到政府的许多支持，还会享受许多优惠政策比如零地价、免税等等。比较而言，私立机构则主要依靠实力竞争，政府支持的较少。
四、我国教育、医疗和养老机制中的功能错位
由于我国的教育、医疗和养老机构脱胎于计划经济时代，也就是说都属于“公立”性质。在私立机构不发达的情况下，这些公立机构要肩负“基本服务”和“市场服务”两种职能，便会陷入“内部食堂悖论”。
在教育领域，教育产业化屡受诟病，就是因为在私立学校不发达的情况下，这些公立学校履行了私立学校应该履行的职责（比如择校生和择校费）。相反，私立学校主要面向农民工的孩子入学，又履行了公立学校应该履行的职责。
在医疗领域，公立医院的医疗条件要远远好于私立医院，并且医疗资源供给与需求严重不对称，在利益的驱动下，条件越好的公立医院越倾向于为那些“高端客户”服务，无法肩负“看得起和看的好”的双重使命。而目前的私立医院，由于医疗条件赶不上公立医院，服务对象只能是那些底层贫困人员，这一现象在市县级尤为突出。
在养老领域，计划经济的影响相对较小。但是，目前我国有些省市的养老机制却恰恰相反。公立养老院由于享受了很多的优惠政策，成本压力小，提供的服务要比私立养老院好得多，他们不是面向“养得起”的人群，而更多面向“养得好”的人群，这就等于拿穷人的钱补贴富人。由于公立养老院的错位，目前大部分私立养老院更多地面向农村地区、面向本该由政府托底的“养得起”人群。他们付不起“市场化”的养老费用，私立养老院提供的服务也就很差，甚至出现各种违法现象。说到底，这都是公立养老院和私立养老院完全错位导致的。
五、结论与建议
市场天生有“嫌贫爱富”的特点，对穷人的需求，市场是不会给予太多关注的。而政府的职责就是弥补市场失灵，负责托底，保障底层百姓的基本需求。同时，政府也存在失灵，其无法满足社会不同群体多样化的需求。面临着公立机构和私立机构的错位，以及私立机构不发达的现实，这三个领域的改革从如下两个维度入手，或许可以构建起协调目标冲突群体的公共治理机制。
一是在私立机构短期内难以发达的情况下，一些条件一般的公立机构如社区医院等定位于提供基本服务，解决好底层百姓“上的起、看得起、养得起”的需求。
一些条件非常好的公立机构，不再承担托底职能，而是解决富裕阶层“上得好、看的好、养得好”的需求。借鉴新加坡淡马锡的经验，对公立机构不是实行私有化改革，而是实行市场化改革，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。同时，好医院获取的利润部分上交财政，用于补贴那些提供基本服务的公立机构。
二是长远看，私立机构必须得到良好发展，才能使得公立机构和私立机构能够各归其位。面对私立机构服务群体等于变相承担“政府职能”的现状，政府要加大对私立机构的支持，使其尽快具备与公立机构竞争的能力，倒逼更多的公立机构回归其位。■
（刘军国，新疆生产建设兵团发改委副主任，经济学博士）