论文部分内容阅读
[摘要]传统的医疗系统职务犯罪基本上已被日益严格的规章制度限制，但由于医疗系统经济地位的独立，医疗系统出现了几种新型的职务犯罪，已引起专家学者的重视，文章以医疗系统防治腐败的制度漏洞作为切入点，分析了几种新型医疗系统职务犯罪的成因及特点，并针对这类职务犯罪的特点，提出利用制度改进解决问题的方案。
[关键词]医疗系统；职务犯罪；招投标；联系单；药品准入
传统的医疗系统职务犯罪，集中表现为药品回扣，大型医疗设备采购等方面，近年来由于医疗改革的不断深入，医疗系统的建设得到地方政府资金、土地、政策、人事等各个方面的大力扶持，有利的政策以及充裕的资金，使得医疗系统在基建、药品、医疗器械等方面投入颇多，但因为医疗系统管理制度陈旧及监督机制的缺乏，医疗系统内部官僚化、机关化的情况日趋严重，几种新型的职务犯罪方式浮出水面。本文针对几种新型的医疗系统职务犯罪的特点，提出预防对策。
一、新型医疗系统职务犯罪的特点
（一）基建招投标
医疗系统的基建项目通常耗资巨大，同时给工程施工承包单位带来了可观的利润。政府为减少在诸多建设单位的竞争中发生腐败的机会，设立了招投标制度，参与招投标的建设单位要经过报名、摇号、评标、开标等程序来最后确定承包施工的单位。虽然该制度从一定程度上减少了腐败发生的机会，但仍然存在一些漏洞，以至被建设单位发现利用制度漏洞。例如采用围标、串标等方式。如：约定数家建设单位报名，在标书的制作上，明显的突出一家建设单位的质量及价格优势，使之中标。一个项目经理同时挂靠数家建设单位，哪家建设单位中标则作为该建设单位的施工队伍参与施工。与发标方主管该工程的领导串通，使得利用推荐名额成功进入招投标，再通过主管该工程的领导在评标过程中与其他参与评标的专家沟通，取得他们的支持，使得该单位成功中标。
（二）基建工程联系单
基建工程联系单，是在项目施工进行过程中，出现需要对建设工程合同中未规定的项目进行施工的，由施工单位向发标方提出，经过发标方同意而进行的新增建设项目补充协议。性质上属于对建设工程合同的补充。在工程进行过程中，往往因合同规定的条款不够详细而产生一些合同虽未规定，但又需要施工的项目，经过发标方的同意进行施工。工程联系单虽属于施工的补充协议，但对该补充协议的监督并不像招投标程序般严格，只要发标方主管领导签字即可增加工程项目。
（三）药品准入
医疗系统里的药品价格比药店里的药品价格高数倍。药品要进入医疗系统销售，必须经过医疗系统的药事委员会，药事委员会每隔两年开一次，由医疗系统各医疗科室负责人及医疗系统领导组成。在药事委员会中，虽然各医疗科室负责人往往在主管科室中的医疗实践及学术水平上占优，但因医疗系统医疗业务及管理权集中于院长，各医疗科室负责人在行政、組织、人事方面受其管辖，院长具有绝对的发言权，可以决定药品的准入及维持。（药品准入非技术因素，在现实中，因相应鉴定技术的缺乏，药品的疗效无法量化，药品的疗效评判往往是患者评价及临床经验，且药品产供销环节不透明，价格水分大，巨额利润滋生腐败）有的医药代表，为谋求取得医疗系统院长的支持，使得其代理销售的药品能顺利进入医疗系统销售，不可避免地要向院长等领导行贿。而两年开一次的药事委员会，可以决定已经进入医疗系统销售的药品是否能继续在医疗系统销售，使得此类行贿具有长期性、周期性的特点。
二、启示及预防对策
（一）制度预防
1.引入监督制约机制
医疗系统是一个财政、人事基本独立的机构，其资金来源的主要构成为财政拨款及业务收益，对资金的使用目的、使用过程有绝对的决定权，但却不需要对使用后的收益负责，同时也缺乏相应的监管，笔者认为，针对资金的使用目的、过程等一系列环节，作为资方的地方政府，应以派遣纪检工作人员等形式作为资方代表，加强对资金使用情况及决策层廉政、纪律等方面的监督。
2.领导层分权
医疗系统的医疗业务、人事、行政等所有事项的决定权集中于院长，因缺乏适当的分权、制衡，使得医疗系统“一言堂”的现象严重。针对药品、医疗器械采购、基建工程、人事调配、组织建设等方面，对上述权力进行合理分解，并制订出相互制衡的考核制度，决策层得以相互制衡。
（二）招投标环节的预防
1.投标报名时，招投标主管机关应审查参与的建设单位是否有足够的资金、资质承包该工程。如不符合该要求应将该投标单位除名。同时鼓励若干家施工质量好，资金充足，信誉好的施工单位参加投标，该类公司实力雄厚，且相互为竞争对手关系，降低发生串标、围标等不正当竞争行为的可能性。标书中明确责任人——承接该工程的项目经理及项目主要负责人，并附上责任人的简历、施工经历、历史施工事故及资质等。防止一人挂靠多家公司的同时，也使得招标方充分了解工程责任人，为正确合理选择施工单位提供依据。
2.在评标环节中。为避免评标人员打招呼、让人情等不合理现象。评标人员应随机产生，产生后保密，评标场所不宜固定，避免评标人员在评标时间内相互交流，并将评标结果公开。
（三）工程进行中的预防
工程联系单是工程进行中最容易滋生腐败的环节。通常由于工程时间紧，在工程进行中，如遇合同中未规定的增加预算项目，再次依照招投标的严格程序确定增加项目的施工方，会拖慢工程进度、降低工程效率。针对此类情况，工程联系单的方式被广泛采用，由施工方向发标方提出增加预算，发标方主管领导签字同意即可实施。此类模式虽可以节约审批时间，提高工程效率。但工程联系单的审批过程极其简单，往往是项目主管领导一人签字即可，且工程联系单中的标的金额未做限制，所以工程联系单是项目施工过程中审批、监督最疏忽的一个环节。为了钻此制度上的漏洞，一些施工方故意减少在正式施工合同中规定的具体工程项目，而改为在施工过程中以工程联系单的方式增加预算，避开招投标相对严格的审批、监督程序，利用工程联系单促成权钱交易，谋取不正当利益。
（三）预防对策
1.成立工程项目领导小组取代工程主管领导。以集体决策代替个人决策，工程联系单的审批由领导小组集体决定，增加权钱交易的犯罪成本，同时也可避免因个人原因而造成的决策失误。
2.将工程联系单纳入审计、纪检部门的监控中，相关监管部门派员进驻工程领导小组，对工程的财务方面、廉政方面把好关。
3.签订施工合同时，设定工程联系单的次数限制、额度限制及工程联系单所涉项目金额在工程总标的额中的最高比重，防止在工程中滥发联系单以谋取不正当利益。
4.工程后将工程联系单与合同中规定的施工项目一并进行审计。对工程联系单的必要性做科学论证，工程完工后，公布工程联系单及其他所有工程资料（机密资料除外），召开听证会，对工程中涉及的重大项目进行听证，接受公众意见，积累经验。
（四）药品进院的预防
1.医疗系统的药事委员会代表了该院对药品选择的最高水平，但上文已分析到，医疗系统的院长及其他领导对药品选择具有绝对的权威，要预防该领域的职务犯罪，院长不参加药事委员会，或药事委员会采取不记名投票的表决方式，是行之有效的办法之一。
2.医疗系统应采取行之有效的办法使药品使用情况透明化，对药品使用的效果、价格等，通过评价反馈、回访等一系列措施，由负责具体医疗工作的一线医护人员及患者做出评价，并同时加强药品渠道的监管，减少药品从厂家进院的中间环节，对价格、疗效、口碑等指标予以公示。对于价格合理、疗效显著、口碑好的，应设立“绿色通道”，减少该药品进院的中间审批环节，提高效率并降低药品进院审批的腐败风险。对价格偏高、疗效不好、医护人员及患者评价较差的药品，即使该药品尚处于准入期限之内，应及时启动“药品准入复审程序”，由专家、一线医护人员代表、患者代表对该药品进行评价，对不适合进院的药品坚决撤销进院准入，如在复审中发现在药品准入时有腐败现象的，应对相关人员进行处理。
[关键词]医疗系统；职务犯罪；招投标；联系单；药品准入
传统的医疗系统职务犯罪，集中表现为药品回扣，大型医疗设备采购等方面，近年来由于医疗改革的不断深入，医疗系统的建设得到地方政府资金、土地、政策、人事等各个方面的大力扶持，有利的政策以及充裕的资金，使得医疗系统在基建、药品、医疗器械等方面投入颇多，但因为医疗系统管理制度陈旧及监督机制的缺乏，医疗系统内部官僚化、机关化的情况日趋严重，几种新型的职务犯罪方式浮出水面。本文针对几种新型的医疗系统职务犯罪的特点，提出预防对策。
一、新型医疗系统职务犯罪的特点
（一）基建招投标
医疗系统的基建项目通常耗资巨大，同时给工程施工承包单位带来了可观的利润。政府为减少在诸多建设单位的竞争中发生腐败的机会，设立了招投标制度，参与招投标的建设单位要经过报名、摇号、评标、开标等程序来最后确定承包施工的单位。虽然该制度从一定程度上减少了腐败发生的机会，但仍然存在一些漏洞，以至被建设单位发现利用制度漏洞。例如采用围标、串标等方式。如：约定数家建设单位报名，在标书的制作上，明显的突出一家建设单位的质量及价格优势，使之中标。一个项目经理同时挂靠数家建设单位，哪家建设单位中标则作为该建设单位的施工队伍参与施工。与发标方主管该工程的领导串通，使得利用推荐名额成功进入招投标，再通过主管该工程的领导在评标过程中与其他参与评标的专家沟通，取得他们的支持，使得该单位成功中标。
（二）基建工程联系单
基建工程联系单，是在项目施工进行过程中，出现需要对建设工程合同中未规定的项目进行施工的，由施工单位向发标方提出，经过发标方同意而进行的新增建设项目补充协议。性质上属于对建设工程合同的补充。在工程进行过程中，往往因合同规定的条款不够详细而产生一些合同虽未规定，但又需要施工的项目，经过发标方的同意进行施工。工程联系单虽属于施工的补充协议，但对该补充协议的监督并不像招投标程序般严格，只要发标方主管领导签字即可增加工程项目。
（三）药品准入
医疗系统里的药品价格比药店里的药品价格高数倍。药品要进入医疗系统销售，必须经过医疗系统的药事委员会，药事委员会每隔两年开一次，由医疗系统各医疗科室负责人及医疗系统领导组成。在药事委员会中，虽然各医疗科室负责人往往在主管科室中的医疗实践及学术水平上占优，但因医疗系统医疗业务及管理权集中于院长，各医疗科室负责人在行政、組织、人事方面受其管辖，院长具有绝对的发言权，可以决定药品的准入及维持。（药品准入非技术因素，在现实中，因相应鉴定技术的缺乏，药品的疗效无法量化，药品的疗效评判往往是患者评价及临床经验，且药品产供销环节不透明，价格水分大，巨额利润滋生腐败）有的医药代表，为谋求取得医疗系统院长的支持，使得其代理销售的药品能顺利进入医疗系统销售，不可避免地要向院长等领导行贿。而两年开一次的药事委员会，可以决定已经进入医疗系统销售的药品是否能继续在医疗系统销售，使得此类行贿具有长期性、周期性的特点。
二、启示及预防对策
（一）制度预防
1.引入监督制约机制
医疗系统是一个财政、人事基本独立的机构，其资金来源的主要构成为财政拨款及业务收益，对资金的使用目的、使用过程有绝对的决定权，但却不需要对使用后的收益负责，同时也缺乏相应的监管，笔者认为，针对资金的使用目的、过程等一系列环节，作为资方的地方政府，应以派遣纪检工作人员等形式作为资方代表，加强对资金使用情况及决策层廉政、纪律等方面的监督。
2.领导层分权
医疗系统的医疗业务、人事、行政等所有事项的决定权集中于院长，因缺乏适当的分权、制衡，使得医疗系统“一言堂”的现象严重。针对药品、医疗器械采购、基建工程、人事调配、组织建设等方面，对上述权力进行合理分解，并制订出相互制衡的考核制度，决策层得以相互制衡。
（二）招投标环节的预防
1.投标报名时，招投标主管机关应审查参与的建设单位是否有足够的资金、资质承包该工程。如不符合该要求应将该投标单位除名。同时鼓励若干家施工质量好，资金充足，信誉好的施工单位参加投标，该类公司实力雄厚，且相互为竞争对手关系，降低发生串标、围标等不正当竞争行为的可能性。标书中明确责任人——承接该工程的项目经理及项目主要负责人，并附上责任人的简历、施工经历、历史施工事故及资质等。防止一人挂靠多家公司的同时，也使得招标方充分了解工程责任人，为正确合理选择施工单位提供依据。
2.在评标环节中。为避免评标人员打招呼、让人情等不合理现象。评标人员应随机产生，产生后保密，评标场所不宜固定，避免评标人员在评标时间内相互交流，并将评标结果公开。
（三）工程进行中的预防
工程联系单是工程进行中最容易滋生腐败的环节。通常由于工程时间紧，在工程进行中，如遇合同中未规定的增加预算项目，再次依照招投标的严格程序确定增加项目的施工方，会拖慢工程进度、降低工程效率。针对此类情况，工程联系单的方式被广泛采用，由施工方向发标方提出增加预算，发标方主管领导签字同意即可实施。此类模式虽可以节约审批时间，提高工程效率。但工程联系单的审批过程极其简单，往往是项目主管领导一人签字即可，且工程联系单中的标的金额未做限制，所以工程联系单是项目施工过程中审批、监督最疏忽的一个环节。为了钻此制度上的漏洞，一些施工方故意减少在正式施工合同中规定的具体工程项目，而改为在施工过程中以工程联系单的方式增加预算，避开招投标相对严格的审批、监督程序，利用工程联系单促成权钱交易，谋取不正当利益。
（三）预防对策
1.成立工程项目领导小组取代工程主管领导。以集体决策代替个人决策，工程联系单的审批由领导小组集体决定，增加权钱交易的犯罪成本，同时也可避免因个人原因而造成的决策失误。
2.将工程联系单纳入审计、纪检部门的监控中，相关监管部门派员进驻工程领导小组，对工程的财务方面、廉政方面把好关。
3.签订施工合同时，设定工程联系单的次数限制、额度限制及工程联系单所涉项目金额在工程总标的额中的最高比重，防止在工程中滥发联系单以谋取不正当利益。
4.工程后将工程联系单与合同中规定的施工项目一并进行审计。对工程联系单的必要性做科学论证，工程完工后，公布工程联系单及其他所有工程资料（机密资料除外），召开听证会，对工程中涉及的重大项目进行听证，接受公众意见，积累经验。
（四）药品进院的预防
1.医疗系统的药事委员会代表了该院对药品选择的最高水平，但上文已分析到，医疗系统的院长及其他领导对药品选择具有绝对的权威，要预防该领域的职务犯罪，院长不参加药事委员会，或药事委员会采取不记名投票的表决方式，是行之有效的办法之一。
2.医疗系统应采取行之有效的办法使药品使用情况透明化，对药品使用的效果、价格等，通过评价反馈、回访等一系列措施，由负责具体医疗工作的一线医护人员及患者做出评价，并同时加强药品渠道的监管，减少药品从厂家进院的中间环节，对价格、疗效、口碑等指标予以公示。对于价格合理、疗效显著、口碑好的，应设立“绿色通道”，减少该药品进院的中间审批环节，提高效率并降低药品进院审批的腐败风险。对价格偏高、疗效不好、医护人员及患者评价较差的药品，即使该药品尚处于准入期限之内，应及时启动“药品准入复审程序”，由专家、一线医护人员代表、患者代表对该药品进行评价，对不适合进院的药品坚决撤销进院准入，如在复审中发现在药品准入时有腐败现象的，应对相关人员进行处理。