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摘 要 目前，我国经济发展进入新常态，“认识新常态、适应新常态、引领新常态”，已成为当前和今后一个时期我国经济与社会发展的“大逻辑”。在此背景下，习近平总书记提出：“实现经济发展目标，关键要保持稳增长和调结构平衡，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的总体思路。”这为新常态下社会政策的发展指明了方向，提出了要求。在新常态下，不仅需要社会政策发挥托底作用，更需要用发展型社会政策助推经济社会发展。
关键词 新常态 发展 社会政策
作者简介：孟庆莲，中共长沙市委党校公共管理教研部讲师，研究方向：社会政策。
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.078
社会政策，以促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目标。社会政策与每个人的切身利益直接相关，其对应社会大福利范畴，社会保障政策是其核心的组成部分，还包括教育政策、住房政策、医疗卫生政策、就业政策等。因此，社会政策的发展直接决定着社会福利的状况和社会成员对未来的可预期性。改革开放初期，国家将大量的人力、物力、财力投入于经济领域，社会领域发展相对滞后，社会政策一直是经济政策的附庸，解决经济政策带来的社会问题。直到二十世纪初，社会政策才逐渐被党和政府重视起来，十六届六中会后，中国才开始进入社会政策时代，社会政策密集出台，社会保障体系更加健全，民生事业更加繁荣，中国开始进入社会政策大发展的时代。
在实践中，社会政策很难与经济政策分开，无论从发展目标还是实际的操作中，两者是密不可分的。因此，发展型社会政策最显著的特点是将社会政策作为大经济战略中的一个重要支撑，强调经济政策与社会政策的整合性，经济发展与社会发展的协调性，社会政策对经济发展的促進和保障作用。在2015年，针对经济新常态，习近平总书记提出了五大政策，即宏观政策要稳、微观政策要活、产业政策要准、改革政策要实、社会政策要托底，其实质就是将社会政策放到国家经济发展战略中，将其作为经济改革和转型发展的重要支柱，与经济政策相整合，为当前经济转型保驾护航，促进经济社会的发展。欧洲实践证明，发展型社会政策能够带动社会事业的大发展，而社会事业全面发展可以持续二十年以上的繁荣，这也正是中国目前经济发展最需要的新动力。因此，无论是从国际经验还是从当前中国面临的实际情况来看，发展型社会政策是中国社会政策的发展方向。
目前，中国经济增长进入“换挡期”，在拉动经济增长的三架马车中，投资和出口的作用力逐渐减弱，而消费对经济的增长的贡献力量需要进一步释放，从而保证经济的稳定可持续发展，这就需要发挥发展型社会政策的作用。通过建立发展型社会政策体系带动社会事业发展，推动经济转型，实现创新发展，这不仅是当前中国经济面临的首要任务，也是我们必须认真思考的重要课题。
发展型社会政策特别注重对消费拉动的作用、对人力资本的投入和对社会资本运用。因此，发力构建发展型社会政策，不仅改善民生的需要，更是释放经济发展新动力的需要。通过全面构建城乡一体化的社会保障体系，兜住民生底线，解决在养老、医疗等方面的后顾之忧，增强人民群众对未来生活的预期和安全感，进一步释放消费潜力，促进经济结构的转型升级；通过对人力资本的持续投入，提供更高质量的教育和职业培训，提高劳动者的素质，适应转型创新发展对人力资本的结构需求；加大对社会资本的运用，激发多方活力，扩大社会参与，提高社会资本在养老、教育、医疗等领域的服务能力，进一步提高服务水平与服务效率。具体可以从以下几个重点入手：
一、全面构建城乡一体化的社会保障体系，兜住民生底线
社会保障是社会政策最为核心的组成部分，是经济社会发展的“安全网”和“稳定器”。因此，要建立发展型社会政策体系，首先要全面建成城乡一体化的社会保障体系，充分发挥其补短板和兜底线的作用，满足老百姓的安全预期，实现共享发展。
（一）以增进福祉为核心推动社保水平阶梯式发展
刚性增长是民生福祉的特殊性，由于人民群众对于民生福祉的预期不断增加，民生福祉只能增不能减。因此，要适应经济社会发展水平不断提高的趋势，通过加大政府投入、优化制度设计、提高管理效率，积极推动社保水平的阶梯式发。所谓阶梯式发展就是整体上要保证社保水平“前进式”上升，既保证民生福祉的不断增加，又不能跨越当前的发展阶段，如同爬楼梯似的，分阶段地、一个台阶一个台阶地、阶梯式地向前推进，逐步提高人民群众的满意度和幸福感。
（二）以满足需求为导向推动社保体系多层次发展
群众的需求是党和政府工作的动力和方向。随着生活水平的提高，群众对于社会保障的需求日益多元化和个性化。因此，在不断扩展社会保障覆盖面，推进社会保障公平可持续发展的基础上，要力构建同经济发展水平及收入水平相适应、多层次的社会保障体系，满足群众的多元化需求。多层次的社会保障体系，强调合理划分不同主体的责任，动员更多的社会资源和市场资源，不断壮大社会保障的物质基础，即形成以基本保障为重点、家庭保障为中心， 鼓励补充保险，带动并扶持商业保险发展， 大力倡导慈善行为的多层次社会保障体系。以医疗保险为例，不仅要建立以职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险、大病医疗保险、医疗救助为主的第一层医疗保险体系，逐步实现城乡医疗保险制度的一体化，解决城乡居民普遍性的疾病医疗问题；还要建立补充保险和商业性的健康保险为主的第二层医疗保险体系，让民众获得更便捷和高效的医疗服务，满足高收入者的需求。这种保险的特点是它既不损害第一层参保人的权益，同时满足有需要和有条件人群的更高要求。
（三）以促进公平为目标推动社保制度一体化发展
十八届五中全会提出要“建立更加公平可持续的社会保障制度”。因此，要推动城乡社会保障制度的一体化发展，将城乡和区域间社会保障的差距控制在社会可承受的范围内，使全体社会成员公平地享受公共服务，是社会公平正义的体现，也是社会和谐稳定的保障。在实现社保制度全覆盖的同时，推动社会保障制度的一体化发展，实现最低生活保障制度、养老保险和医疗保险的城乡并轨，加速整合规范城乡居民保险经办管理体系，加大社保公共资源向农村和社会弱势群体的倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实加强基层社会保障公共服务机构设施和能力建设，促进资源共建共享。 （四）以提高统筹为原则推动社保能力可持续发展
当前我国社会保障制度的重要是缺陷统筹层次较低，碎片化程度较高，各行政区之间各自为政，无法灵活的横向调节，这不仅造成社保制度不公平，也挑战着社保基金和社保能力发展的可持续性。提高统筹层次是解决当前社保基金压力大，实现社保能力可持续发展的根本原则和途径。因此，要扎实推进社会保险的统筹工作，逐步打破社会保险关系在跨地转移接续上的种种制约，着力改变保险基金收支与结余不均衡的状况，切实发挥社会保险互助共济的功能，增强社会保险的公平性，适应流动性，促进社会保险的可持续发展。
二、加大人力资本投入，满足转型时期市场对人力资本的结构需求
中国劳动力无限供给的时代已经结束，劳动适龄人口的绝对数量在2010年供给达到峰值后开始逐年下降，因此，在面对经济转型的压力下，实现转型发展的关键依靠创新，创新发展依靠人才。因此，提高劳动者的素质，不仅是解决当前劳动力逐年减少的必然选择，也是满足经济转型期间市场对人力资本的结构需求的需要；更是解决产能过剩领域分流转岗人员出路的需要。
（一）优先发展教育，为区域转型创新发展提供智力支持和人才保障
教育具有先导性、基础性和全局性。十八大报告提出，“要努力办好人民满意的教育”。因此，应该将教育放在优先的战略位置上，促进教育创新，扩充优质教育资源，改善偏遠山区的办学条件，加大优质教师资源的配置，力促教育公平均衡发展，鼓励民间教育机构的发展，实现教育供给侧的优质多元化，着力构建和完善现代教育体系，为区域转型创新发展提供智力支持和人才保障。
（二）大力推进职业教育和就业培训，满足市场需求
就业是最大的民生，在经济新常态的背景下，社会政策要以就业为中心，因此，职业教育和就业培训要以满足市场需求为导向，扩大就业。通过扶持职业教育，推动“中国制造”走向“中国智造”、“中国创造”，满足转型创新发展的需要；解决好压缩过剩产能过程中，一部分人员的转岗分流和再就业问题，加强对分流人员和再失业人员进行就业培训；同时政府要做好就业创业服务工作，积极搭建大学生和农村就业困难人员等群体就业平台，通过创新机制、完善政策、提升服务、优化环境，优化就业结构，扩大就业规模持续。
三、加大对社会组织和社会资本的运用，激发社会活力
改革开放后，我国社会组织的数量激增，已成为政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者；社会资本释放着在养老、教育、医疗等领域的服务的潜力。在转型期间，亟需培育出新的消费热点，按未来的发展趋势来看，这些消费热点主要集中在养老、文化产业、旅游等领域，这些领域的发展仅仅靠政府的投入是不够的，需要社会资本和社会组织的参与。因此，要进一步给社会力量“松绑”。通过创新社会政策，扩大社会力量参与，释放社会组织和社会资本的活力，让他们投入到社会事业的建设中去，提高社会组织和社会资本在提供养老、教育、医疗等公共服务的能力，激发多方活力。
（一）以培育扶持为主，促进社会组织发展
十八届三中全会《决定》中强调“创新社会治理体制”，“要加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用”，可见，党和政府越来越重视社会力量在现代国家治理体系中作用。社会组织是社会工作者和民间资本的重要载体，因此，社会组织的发展质量，往往决定着一个区域社会活力的释放程度。因此，作为政府要加强对社会组织的培育和扶持力度，充分发挥枢纽型社会组织培育孵化、联系服务、资源支持、沟通反映和人才集聚的功能，为社会组织提供“生产性服务”。枢纽型社会组织由于与政府的关系密切，容易获得政府的支持，因此，枢纽型社会组织应积极为其他类型的社会组织争取有利的政策资源和公共财政保障，并采取推动政府购买服务、建立发展专项资金、落实税收优惠等多种方式，将补给源源不断的输送给其他社会组织，为其他社会组织的发展提供资金、技术、人才等方面的“生产性服务”。这不仅转移了一部分政府的职能，减轻了政府的负担，另一方面培养了一大批社会组织，激发了社会活力。
（二）完善政策法规体系，为社会组织和社会资本提供有利的外部环境
随着政府职能转移改革的进一步深化，社会组织和社会资本在助推经济社会中发挥越来越重要的作用，但现有的政策及管理体不能与之相适应，因此，政府应根据实际情况和现实的需要制定制度和法规，在充分释放社会组织和社会资本能量的同时，科学规范社会组织和社会资本行为，为其发展提供宽松、公正的宏观政策环境。
参考文献：
[1]李文.深刻认识我国经济发展新常态.人民日报.2015-06-02.
[2]张勤.发展社会中介组织与转变政府职能.甘肃会科学.2001（1）.
[3]余文凯、蔡志强、李俭.发展和完善社会中介组织.上海：党政论坛.2001（12）.
关键词 新常态 发展 社会政策
作者简介：孟庆莲，中共长沙市委党校公共管理教研部讲师，研究方向：社会政策。
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.078
社会政策，以促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目标。社会政策与每个人的切身利益直接相关，其对应社会大福利范畴，社会保障政策是其核心的组成部分，还包括教育政策、住房政策、医疗卫生政策、就业政策等。因此，社会政策的发展直接决定着社会福利的状况和社会成员对未来的可预期性。改革开放初期，国家将大量的人力、物力、财力投入于经济领域，社会领域发展相对滞后，社会政策一直是经济政策的附庸，解决经济政策带来的社会问题。直到二十世纪初，社会政策才逐渐被党和政府重视起来，十六届六中会后，中国才开始进入社会政策时代，社会政策密集出台，社会保障体系更加健全，民生事业更加繁荣，中国开始进入社会政策大发展的时代。
在实践中，社会政策很难与经济政策分开，无论从发展目标还是实际的操作中，两者是密不可分的。因此，发展型社会政策最显著的特点是将社会政策作为大经济战略中的一个重要支撑，强调经济政策与社会政策的整合性，经济发展与社会发展的协调性，社会政策对经济发展的促進和保障作用。在2015年，针对经济新常态，习近平总书记提出了五大政策，即宏观政策要稳、微观政策要活、产业政策要准、改革政策要实、社会政策要托底，其实质就是将社会政策放到国家经济发展战略中，将其作为经济改革和转型发展的重要支柱，与经济政策相整合，为当前经济转型保驾护航，促进经济社会的发展。欧洲实践证明，发展型社会政策能够带动社会事业的大发展，而社会事业全面发展可以持续二十年以上的繁荣，这也正是中国目前经济发展最需要的新动力。因此，无论是从国际经验还是从当前中国面临的实际情况来看，发展型社会政策是中国社会政策的发展方向。
目前，中国经济增长进入“换挡期”，在拉动经济增长的三架马车中，投资和出口的作用力逐渐减弱，而消费对经济的增长的贡献力量需要进一步释放，从而保证经济的稳定可持续发展，这就需要发挥发展型社会政策的作用。通过建立发展型社会政策体系带动社会事业发展，推动经济转型，实现创新发展，这不仅是当前中国经济面临的首要任务，也是我们必须认真思考的重要课题。
发展型社会政策特别注重对消费拉动的作用、对人力资本的投入和对社会资本运用。因此，发力构建发展型社会政策，不仅改善民生的需要，更是释放经济发展新动力的需要。通过全面构建城乡一体化的社会保障体系，兜住民生底线，解决在养老、医疗等方面的后顾之忧，增强人民群众对未来生活的预期和安全感，进一步释放消费潜力，促进经济结构的转型升级；通过对人力资本的持续投入，提供更高质量的教育和职业培训，提高劳动者的素质，适应转型创新发展对人力资本的结构需求；加大对社会资本的运用，激发多方活力，扩大社会参与，提高社会资本在养老、教育、医疗等领域的服务能力，进一步提高服务水平与服务效率。具体可以从以下几个重点入手：
一、全面构建城乡一体化的社会保障体系，兜住民生底线
社会保障是社会政策最为核心的组成部分，是经济社会发展的“安全网”和“稳定器”。因此，要建立发展型社会政策体系，首先要全面建成城乡一体化的社会保障体系，充分发挥其补短板和兜底线的作用，满足老百姓的安全预期，实现共享发展。
（一）以增进福祉为核心推动社保水平阶梯式发展
刚性增长是民生福祉的特殊性，由于人民群众对于民生福祉的预期不断增加，民生福祉只能增不能减。因此，要适应经济社会发展水平不断提高的趋势，通过加大政府投入、优化制度设计、提高管理效率，积极推动社保水平的阶梯式发。所谓阶梯式发展就是整体上要保证社保水平“前进式”上升，既保证民生福祉的不断增加，又不能跨越当前的发展阶段，如同爬楼梯似的，分阶段地、一个台阶一个台阶地、阶梯式地向前推进，逐步提高人民群众的满意度和幸福感。
（二）以满足需求为导向推动社保体系多层次发展
群众的需求是党和政府工作的动力和方向。随着生活水平的提高，群众对于社会保障的需求日益多元化和个性化。因此，在不断扩展社会保障覆盖面，推进社会保障公平可持续发展的基础上，要力构建同经济发展水平及收入水平相适应、多层次的社会保障体系，满足群众的多元化需求。多层次的社会保障体系，强调合理划分不同主体的责任，动员更多的社会资源和市场资源，不断壮大社会保障的物质基础，即形成以基本保障为重点、家庭保障为中心， 鼓励补充保险，带动并扶持商业保险发展， 大力倡导慈善行为的多层次社会保障体系。以医疗保险为例，不仅要建立以职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险、大病医疗保险、医疗救助为主的第一层医疗保险体系，逐步实现城乡医疗保险制度的一体化，解决城乡居民普遍性的疾病医疗问题；还要建立补充保险和商业性的健康保险为主的第二层医疗保险体系，让民众获得更便捷和高效的医疗服务，满足高收入者的需求。这种保险的特点是它既不损害第一层参保人的权益，同时满足有需要和有条件人群的更高要求。
（三）以促进公平为目标推动社保制度一体化发展
十八届五中全会提出要“建立更加公平可持续的社会保障制度”。因此，要推动城乡社会保障制度的一体化发展，将城乡和区域间社会保障的差距控制在社会可承受的范围内，使全体社会成员公平地享受公共服务，是社会公平正义的体现，也是社会和谐稳定的保障。在实现社保制度全覆盖的同时，推动社会保障制度的一体化发展，实现最低生活保障制度、养老保险和医疗保险的城乡并轨，加速整合规范城乡居民保险经办管理体系，加大社保公共资源向农村和社会弱势群体的倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实加强基层社会保障公共服务机构设施和能力建设，促进资源共建共享。 （四）以提高统筹为原则推动社保能力可持续发展
当前我国社会保障制度的重要是缺陷统筹层次较低，碎片化程度较高，各行政区之间各自为政，无法灵活的横向调节，这不仅造成社保制度不公平，也挑战着社保基金和社保能力发展的可持续性。提高统筹层次是解决当前社保基金压力大，实现社保能力可持续发展的根本原则和途径。因此，要扎实推进社会保险的统筹工作，逐步打破社会保险关系在跨地转移接续上的种种制约，着力改变保险基金收支与结余不均衡的状况，切实发挥社会保险互助共济的功能，增强社会保险的公平性，适应流动性，促进社会保险的可持续发展。
二、加大人力资本投入，满足转型时期市场对人力资本的结构需求
中国劳动力无限供给的时代已经结束，劳动适龄人口的绝对数量在2010年供给达到峰值后开始逐年下降，因此，在面对经济转型的压力下，实现转型发展的关键依靠创新，创新发展依靠人才。因此，提高劳动者的素质，不仅是解决当前劳动力逐年减少的必然选择，也是满足经济转型期间市场对人力资本的结构需求的需要；更是解决产能过剩领域分流转岗人员出路的需要。
（一）优先发展教育，为区域转型创新发展提供智力支持和人才保障
教育具有先导性、基础性和全局性。十八大报告提出，“要努力办好人民满意的教育”。因此，应该将教育放在优先的战略位置上，促进教育创新，扩充优质教育资源，改善偏遠山区的办学条件，加大优质教师资源的配置，力促教育公平均衡发展，鼓励民间教育机构的发展，实现教育供给侧的优质多元化，着力构建和完善现代教育体系，为区域转型创新发展提供智力支持和人才保障。
（二）大力推进职业教育和就业培训，满足市场需求
就业是最大的民生，在经济新常态的背景下，社会政策要以就业为中心，因此，职业教育和就业培训要以满足市场需求为导向，扩大就业。通过扶持职业教育，推动“中国制造”走向“中国智造”、“中国创造”，满足转型创新发展的需要；解决好压缩过剩产能过程中，一部分人员的转岗分流和再就业问题，加强对分流人员和再失业人员进行就业培训；同时政府要做好就业创业服务工作，积极搭建大学生和农村就业困难人员等群体就业平台，通过创新机制、完善政策、提升服务、优化环境，优化就业结构，扩大就业规模持续。
三、加大对社会组织和社会资本的运用，激发社会活力
改革开放后，我国社会组织的数量激增，已成为政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者；社会资本释放着在养老、教育、医疗等领域的服务的潜力。在转型期间，亟需培育出新的消费热点，按未来的发展趋势来看，这些消费热点主要集中在养老、文化产业、旅游等领域，这些领域的发展仅仅靠政府的投入是不够的，需要社会资本和社会组织的参与。因此，要进一步给社会力量“松绑”。通过创新社会政策，扩大社会力量参与，释放社会组织和社会资本的活力，让他们投入到社会事业的建设中去，提高社会组织和社会资本在提供养老、教育、医疗等公共服务的能力，激发多方活力。
（一）以培育扶持为主，促进社会组织发展
十八届三中全会《决定》中强调“创新社会治理体制”，“要加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用”，可见，党和政府越来越重视社会力量在现代国家治理体系中作用。社会组织是社会工作者和民间资本的重要载体，因此，社会组织的发展质量，往往决定着一个区域社会活力的释放程度。因此，作为政府要加强对社会组织的培育和扶持力度，充分发挥枢纽型社会组织培育孵化、联系服务、资源支持、沟通反映和人才集聚的功能，为社会组织提供“生产性服务”。枢纽型社会组织由于与政府的关系密切，容易获得政府的支持，因此，枢纽型社会组织应积极为其他类型的社会组织争取有利的政策资源和公共财政保障，并采取推动政府购买服务、建立发展专项资金、落实税收优惠等多种方式，将补给源源不断的输送给其他社会组织，为其他社会组织的发展提供资金、技术、人才等方面的“生产性服务”。这不仅转移了一部分政府的职能，减轻了政府的负担，另一方面培养了一大批社会组织，激发了社会活力。
（二）完善政策法规体系，为社会组织和社会资本提供有利的外部环境
随着政府职能转移改革的进一步深化，社会组织和社会资本在助推经济社会中发挥越来越重要的作用，但现有的政策及管理体不能与之相适应，因此，政府应根据实际情况和现实的需要制定制度和法规，在充分释放社会组织和社会资本能量的同时，科学规范社会组织和社会资本行为，为其发展提供宽松、公正的宏观政策环境。
参考文献：
[1]李文.深刻认识我国经济发展新常态.人民日报.2015-06-02.
[2]张勤.发展社会中介组织与转变政府职能.甘肃会科学.2001（1）.
[3]余文凯、蔡志强、李俭.发展和完善社会中介组织.上海：党政论坛.2001（12）.