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【摘要】目前我国进城农民工中的绝大多数仍然处于一种“半城市化”或“不完全城市化”状态，农民工市民化的总体程度较低。其具体表现为：就业非正规化、居住边缘化、生活孤岛化、社会名声污名化、发展能力弱化、社会认同内卷化等，因此我国的新型城镇化道路仅仅走了第一步，即从农民到农民工这一步，随后更为关键的一步——从农民工到市民——还依然任重道远。
【关键词】社会治理 农民工 市民化
党的十八大提出要走新型城镇化道路，从中国的国情出发，解决城镇化高速发展中的问题。李克强总理指出：新型城镇化是以人为核心的城镇化。农民从农村来到城市，虽然职业发生了变化，从原来的农业人口变成了从事非农产业的劳动人口。但是他们的户籍身份并没有改变，依然是户口登记地在农村的农民。学界将这一人群称为“农民工”。由于我国特有的户籍制度，以及依附于此制度之上的就业制度、教育制度、医疗制度等社会保障制度，农民工之一群体虽然居住在城市、工作在城市，却并没有融入进城市，没有转变为城市的市民。因此我国的新型城镇化道路仅仅走了第一步，即从农民到农民工这一步，随后更为关键的一步——从农民工到市民——还依然任重道远。农民工市民化是我国新型城镇化过程中的重点和难点。
一、“农民工市民化”的涵义
农民工这一概念与我国特有的户籍管理制度相联系，主要是指户籍在农村，但主要在城镇从事非农产业的劳动人口。国家统计局调查结果显示，2010年全国农民工总数为2.42亿，其中外出就业1.53亿人。农民工在第二产业从业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%，在加工制造业从业人员中占68%，在建筑业从业人员中占80%。可以说农民工已经是我国产业工人的重要组成部分，已经成为支撑我国工业化发展的重要力量。而且按人口城镇化率每年增加1个百分点来测算，到2020年前还将从农村转移出3亿左右的人口。
目前学术界关于农民工市民化的概念与内涵研究主要可以分为两大类：一类是从一般意义上对农民工市民化进行概念界定，另一类则是从广义和狭义两个角度对其进行内涵梳理。一般意义上对农民工市民化的概念界定，主要以人口迁移、职业转换、身份转变和人力资本提升等为切入点。一般意义上的农民工市民化至少包括两层含义：一是内在素质的市民化，二是外在资格的市民化。内在素质市民化是指有关市民生活意识、权利意识的发育以及生活行为方式的变化等，是农民工市民化的转化过程;而外在资格市民化更多的是指职业和身份的非农化，包括户口及其附带的福利保障等，是农民工市民化的结果。还有一部分学者主张从广义和狭义两个角度来认识和梳理农民工市民化的概念与内涵。如狭义的“市民化”是指农民、外来移民等获得作为城市居民的身份和权利，即取得市民权（citizenship）的过程，包括居留权、选举权、受教育权、社会福利保障权等，在中国首先涉及城市户籍。而广义的“市民化”还应包含市民意识的普及以及居民成为城市权利主体的过程。因此，广义的农民工市民化是指，借助于工业化和城市化的推动，使传统农民在身份、地位、价值观念、社会权利以及生产生活方式等各个方面向城市市民全面转化，以实现城市文明的社会变迁过程。它包括农民生产方式和职业身份的转变（非农化），居住生活空间的转移（城镇化），文化素质以及生活方式、行为方式等社会文化属性的变化（市民化），以及各种社会关系的重构（结构化）与城市社会生活再适应的过程（再社会化）[1]。
二、农民工市民化的现状和障碍
（一）“农民工市民化”现状
国家统计局2012年公布的数据显示，中国内地2011年城镇人口达到69079万人，城镇人口首度超过农村人口，达到了51.27%，但这些数据中包含了在城镇居住6个月以上，但仍未获得城镇户口的以农民工为主的人群。这一人群数量达到2.4亿多。如果不算农民工，我国的城镇化率只有34%。
大量研究表明，目前我国进城农民工中的绝大多数仍然处于一种“半城市化”或“不完全城市化”状态，农民工市民化的总体程度较低。有学者认为，当前农民工与城市的关系还仅限于经济上的交换关系，即农民工付出劳动并获得相应报酬，而在其他方面仍然被城市社会拒于大门之外，城市对于农民工而言是“经济吸纳，社会拒入”。也有学者认为，至今为止多数农民工都集中在城市的边缘性领域和空间，得不到应有的市民地位，对城市社会缺乏认同感和归属感，在事实上处于城市的“边缘化”地位，很难真正融入到城市社会。其具体表现为：就业非正规化、居住边缘化、生活孤岛化、社会名声污名化、发展能力弱化、社会认同内卷化等等。[1]
（二）农民工市民化过程中的障碍
1.首先是户籍制度上的障碍。据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查，改革开放以来因外出就业累计实现迁移定居的农民工，只相当于目前外出就业农民工的1.7%。若按照这个比例计算，全国1.6亿进城农民工中只有272万左右的农民工，通过买房、结婚等方式获得了城镇户口。
户籍制度本来是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记（包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更更正登记等）并进行相关管理的一项国家行政管理制度，目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。然而，我国在1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》基础上，以一些辅助性制度为补充逐步建立起来的传统户籍制度，却具有独特的中国特色。其超越了住户登记和统计的人口管理制度本身，人为地将户籍与居民社会身份、社会地位和经济利益相联系。在这种制度下，全国居民被分为拥有城镇户籍的城镇居民和农村户籍的农村居民两大类，农村居民进入城市受到严格限制;同时，也无法享有城市居民在就业、教育、社会保障等方面的福利待遇。户籍制度背后是利益，有研究者指出户籍背后附着47种权利。
在我国，户籍制度是影响农村劳动力转移最主要的中间障碍因素，它是一种集体性排他的普遍性的限制城乡劳动力转移的“社会屏蔽”制度。虽然目前我国已有多个省份建立城乡统一的户籍登记管理制度，逐步取消农业户口、非农业户口，但是城乡身份区别在短期内难以完全消除。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区（往往是本县或最多是地级市）的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。即使在户籍基本放开的城市，农民工落户的前提条件还很多，往往要求“具有合法固定住所和稳定生活来源”，具有合法固定住所是指拥有合法房屋产权，不包括租房以及雇主或单位提供住房。由于房价较高和工作的不稳定性，使得大多数农民工无法满足这样的条件，难以真正在城镇落户。因此，户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。 2.就业及收入障碍。农民来到城市后，面临的第一个生存问题就是找工作，一份相对稳定的工作、一份能够满足基本生活需求的工资收入，是农民工在城市定居、随后融入城市社会的首要条件。从目前情况来看，农民工就业及收入方面还存在诸多的障碍。
首先，农民工在城市找工作将面临制度上的就业歧视。一些城市依然沿用计划经济体制下劳动用工管理的办法，对企业使用农民工实行总量指标控制，硬性规定企业使用本地工和农民工的比例。还有一些大中城市为了保证城市居民就业，规定了限制或禁止农民进入的职业和工种。允许农民工进入的绝大部分都属于本地居民不愿去做，但又有大量需求的行业和工种，如建筑业、交通运输业、商业服务业、装修业、初级加工业、环卫行业等，这些职业的共同特点就是脏、累、苦、险、毒以及报酬少。此外，当城市就业形势严峻，或者要解决城市下岗工人就业问题的时候，外来民工往往会被成批地清退。因此，农民工在城市的就业空间非常狭窄，就业机会很少。据中国政策研究会的一项调查显示，异地流动的农民进城后，只有50%左右的人能找到长期较固定的工作，30%的人能找到短期流动性工作，20%的人完全找不到工作。
其次，农民工就业还受到自身劳动力素质的制约。农民工总体文化程度不高、职业技能缺乏，这造成职业选择和就业空间狭小，大多只能在劳动密集型企业中从事技能要求不高的生产性劳动。2006年国家统计局的结果显示：农民工中文盲、小学、初中、高中和大专及其以上文化程度的比例，分别为2.57%、2.74%、52.04%、26.67%和5.98%。而对企业的调查显示，87.7%的新增岗位要求具有初中以上的文化程度，其中23.8%的岗位要求达到高中以上文化程度。目前我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%。[2]
农民工工资长期以来处于偏低的水平。国务院发展研究中心的调查表明，2004年之前的12年中，珠江三角洲外来农民工月平均工资仅增加68元，与当地年均20%以上的GDP增长速度相比，工资水平几乎原地踏步。近年来，农民工收入出现了较快增长。2009年与2005年相比，外出农民工月平均收入由872元提高到1417元。农民工不但工资低，而且劳动强度大。平均每月工作26天，每周工作58.4小时。相当于每月比国家规定多工作84小时，折合为10.5个工作日。按此推算，农民工真实月工资水平为960元左右，农民工的实际工资水平大体和各地的城市最低工资标准相当，只能维持基本生活需要。
3.居住问题阻碍农民工留城。农民工进城后总要有个落脚之地，之后才谈得上逐渐地融入进城市社会。目前农民工在城市居住主要靠三种渠道解决：雇主或单位提供住宿、租房和购房。据国家统计局调查，由雇主或单位提供宿舍（包括在生产经营场所和工地居住）的占51.8%（后者占17.9%），租房的占47.4%（其9.3%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住），仅有0.8%的农民工在务工地自购房。
虽然用工单位提供住宿是免费的，但也有局限性。用工单位通常提供的是集体宿舍，需与工友同住，因此这种方式只适用于年轻的、单身外出的农民工，如果举家外出的则不合适。购房和租房这两种方式都需要农民工自己承担居住费用。农民工在务工地购房的比例非常低，因为绝大多数农民工没有足够的经济实力购房。据统计，2010年96%的农民工能够承受的购房单价在5000元/平方米以内，同时对购房总价也有一定要求，46.5%的农民工能承受的购房总价在20万元以内，48.3%能承受20万-50万元，很少能承受50万元以上的[1]。而2010年中国大部分城市的房价已超过了5000元/平方米，在农民工集中的东部地区房价更高，如深圳市平均房价16978元/平方米，农民工不吃不喝其一年的工资也只能买1.3平方米。买不起房子只能租房，而租房，对于收入低下的农民工来说也是一个较大的经济负担。国家统计局的调查表明，2010年雇主或单位不提供免费住宿的农民工每人月均居住支出245元，相当于2009年农民工月均收入的17.3%。调查也表明，大约82.4%的农民工目前能承受的月租金在500元以下，远低于城市现实房租水平。受收入水平的制约，农民工较少单独租房，与人合租住房的比例相对较高。他们往往群体居住在较偏远的城中村或郊区农民自行搭建的房子中，住房条件非常简陋。比如房屋破旧，空间狭小，没有卫生间或自来水，周边市政基础设施缺乏，环境恶劣，往往污水横流、垃圾遍地、空气污浊，存在安全隐患。
成都市2005年调查数据显示，有超过1/4的务工人员人均居住面积在5平方米以下，1/3的务工人员人均居住面积为5～10平方米，远远低于成都市划定的人均16平方米的居住困难户标准。上海市2005年底城镇人均居住面积达15.5平方米，而人均居住面积在10平方米以下农民工占到被调查农民工的74.9%。人均居住面积7平米以下的农民工占五个城市被调查农民工的66%。
4.极低的社会保障水平影响了农民工在城市的生活，阻碍了市民化进程。农民工在城市就业和生活时，面临着养老、工伤、医疗、失业等各种风险，参加社会保险是农民工预防和化解诸多社会风险的重要举措。但是农民工的参保率非常低。
农民工参加各种社会保险通常在与雇主签订的劳动合同中约定。但是一直以来农民工签订劳动合同的比例都比较低。2004年一项全国性调查显示，农民工的劳动合同签订率仅有12.5%。2008年1月1日生效的《中华人民共和国劳动合同法》从法律层面上强化了对劳动者权益的保护。之后，农民工签订劳动合同比率有所上升。国家统计局发布的“2011年农民工监测调查报告”显示，当年以受雇形式从业的外出农民工中，与雇主签订劳动合同的占43.8%。报告还显示，享有养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。[2]。这就意味着进城务工的农民工如果因工致残，身患疾病、失业、生育期间只能依靠自己打工积累的微薄收入生活，甚至部分农民工受生活所迫选择返乡，极低的参保率不能对其起到保障作用。 农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本、地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工方面的问题。比如，我国现行的社会保险制度“便携性”较差，农民工跨省流动时社会保险转移接续困难。目前，我国城镇社会保障体系的主要统筹单位是省和市（县），各省市（县）往往依据各地的实际情况制定农民工社会保障政策，因此各地在管理制度、缴费标准、待遇水平上存在一定的差异。而且由于农民工的流动性较大，流动的农民工总量庞大，流入城市资金缺口较大，财政压力增大，因此出于地方利益的考虑，流入地政府不愿意接收，致使各地区之间社会保险关系转续困难。因此，每到年末，珠三角和长三角等农民工聚集区，都会迎来农民工的退保高峰，使原本较低的参保率变得更低。
5.子女教育不能得到很好地解决也成为农民工融入城市的一大障碍。全国第六次人口普查结果显示：随父母进城的农民工子女近2000万。规模庞大的随迁子女，在“地方负责，分级管理”的教育体制下，往往被排斥在当地正规教育体系之外，入学机会、受教育条件以及受教育过程，都与拥有城市户籍的儿童不平等。
在义务教育阶段，我国一些地方已将农民工子女教育纳入当地教育发展规划，遵循“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的原则，保障农民工子女接受义务教育。如上海在2008年启动了进城务工人员随迁子女义务教育三年行动计划，2010年共有义务教育阶段农民工子女42万人，其中30万人在公办学校就读，占70%。但是由于新生代农民工数量迅速增加，随迁子女数量增长快，流入地义务教育资源不能满足农民工子女日益增长的教育需求，只有48.2%的农民工子女能留在进城父母身边接受教育[1]。而且很多地方的公立学校往往采取向农民工子女收取借读费的方式来抬高入学的门槛，比如小学每学期收取600-800元，初中每学期收取借读费1000元左右。在不到一半的留在进城父母身边上学的孩子中，还有相当一部分进不了公办学校，只能在农民工子弟学校或民办学校接受教育。多数民办农民工子弟学校得不到政府的扶持，其义务教育经费没有列入财政预算，只是靠向农民工收费维持运转，影响教育质量，加重农民工负担。而且这些农民工子弟学校发展往往滞后，存在办学条件差，教师素质偏低、教学效果不好等问题。此外，还有一部分流动儿童失学。据统计，流动儿童失学率高达9.3%，一直未上学的占6.85%，失学的占2.45%。
还有农民工子女高中阶段就学问题突出。我国高中教育还没有纳入免费义务教育范围，农民工家庭高中阶段教育负担较重。根据对53个国家公立普通高中学费情况的分析，只有7个国家收费，我国年均学费1139元，是7个国家中收费最高的。由于负担重，农民工子女初中毕业后弃读高中的现象比较普遍。此外，义务教育和高中教育的衔接也成为农民工子女能否在城市顺利就业的关键，非本省籍农民工子女的中高考问题日益突出。
三、推进农民工市民化进程的对策：公共服务均等化
综上所述，农民工市民化过程中所面临的障碍主要体现在五个方面，即户籍、就业和收入、居住、社会保障和子女教育。究其原因，都可以归结为制度性障碍。制度供给的主体是政府，因此要打破这些制度障碍，推进农民工市民化的进程，政府应该主动承担起主要责任，提供公共服务产品，帮助农民工更快地融入到城市社会中，成为一名真正的城市居民。
（一）改革户籍制度，将户籍与福利脱钩。
户籍改革的最终目标是取消现有户籍制度对人口流动的限制，赋予公民以自由迁徙权。户籍制度改革的核心就是要改变现行福利供给制度。要通过户籍制度改革，逐步使户籍制度与劳动者住房、就业、子女教育、医疗卫生、社会保障等福利制度脱钩，使户籍成为仅用于统计人口分布状况的登记制度，为人口的流动创造条件。
总的来看，迄今为止我国的户籍制度改革可以分为两种类型，一是居民户口登记制度改革，二是居住证制度改革。居民户口登记制度改革为县以下特别是小城镇放开户籍树立了一个基本模式，居住证制度改革为分类分批渐次解决进城务工特别是跨区域进入大中城市的农民工放开户籍提供了一个参考模式。目前全国已有20多个省份宣布实现城乡统一登记的居民户口制度，但是附着在户籍制度上的公共服务和福利制度并没有发生实质改变，原城乡人口在最低生活保障、经济适用房（廉租房）住房保障、社会保险、征兵、退伍兵安置、优抚对象的抚恤优待甚至交通事故赔偿上的待遇差别问题，尚未得到根本解决。
因此，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，才是户籍制度改革的根本方向所在。具体可行的制度设计是，加快落实以稳定居住为依据的城市户籍准入制度。各地可以根据实际情况，制定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所（包括租房）和一定居住年限为基本条件的农民工户口迁入标准，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。在户籍制度尚未完成改革之际，参照发达城市经验，尽快实施农民工“居住证制度”，将“暂住证”改为“居住证”，降低办证门槛，提高“居住证”的含金量，使“居住证”与农民工的就业、社会保险、社会救助、子女入学、购房买车等福利挂钩，实现“以证管人”，以证落实社会保障。
（二）构建平等的就业制度，加强职业培训，建立农民工工资合理增长机制。
构建平等的就业制度是农民工市民化的前提。构建平等的就业制度，一是在就业市场准入上要实现劳动者平等获得就业机会的权利。二是在劳动关系上要实现农民工平等获得劳动报酬的权利，包括加强劳动者与企业谈判的平等地位、改善工资待遇和劳动条件、实现同工同酬等。据研究，农民工和城镇职工的收入差距，有60%是人力资本差异造成的，40%才是体制差异造成的。所以加强对农民工的职业技能培训，是提高农民工就业，促进工资增长的有效途径。一方面，政府要加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度，将农民工职业教育和技能培训纳入国民教育体系。另一方面，要设立各种激励机制鼓励社会和企业的积极参与，应实行国家投资、地方扶植、企业资助、个人承担相结合的形式，建立多元筹资机制。 在培训内容上，可根据公共就业服务机构收集的就业信息，有针对性地对农民工进行就业培训，使得培训内容和就业岗位衔接，可依据我国产业结构调整、战略性新兴产业发展的现状，对农民工进行相应的技术培训，并针对市场需求变化及时调整培训内容。培训和教育能拓展农民工创业和就业空间，如哈尔滨市松北区对农民工开展的美容、美发、汽车修理、计算机知识、理财知识的培训，为他们创业就业提供了有力的支撑。
第三，政府要引导企业建立合理的农民工工资增长机制。各级政府要继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平随经济社会发展同步改善。大力发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，推进企业建立规范合理的工资共决机制、支付保障机制和正常增长机制，确保包括农民工在内的职工收入与企业效益联动。
（三）建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，切实解决农民工的安居问题。
让农民工在城市扎根落户，必须要使其居有定所，而以目前的房价让农民工进城购房是很困难的，因此建立保障性住房体系是切实可行的制度建设目标。目前城市住房保障体系不包括农民工，因此城市政府要建立适用于农民工的保障性住房体系，主要由公租房、廉租房、经济适用房和限价房组成。由于农民工的收入水平整体还比较低，他们中的绝大多数人要靠公租房和廉租房来解决住房问题。政府应出台有关农民工租赁公租房、廉租房的细则，给农民工租赁公租房、廉租房给予一定的政策倾斜，放宽准入限制，改善稳定就业农民工的居住条件，让农民转户进城后住有所居。
还有其他一些方法可以改善农民工的安居问题。其一，鼓励有条件的企业建设职工宿舍。用工量较大的劳动密集型业，要将职工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划，鼓励使用农民工的企业为农民工提供满足基本住房需求、符合安全卫生标准的工作宿舍。其二，不要急于取消“城中村”。在城市扩容过程中留下的“城中村”是适合进城农民工经济承受能力的首选居住地，政府要在对“城中村”的管理和服务上多下工夫，适度增加财政投入，解决农民工集中居住区的环境卫生和社会治安等问题。其三，将在城市长期生活、具有稳定工作并最终选择在城市定居的农民工纳入城市经济适用房政策范围，有条件的用工企业聘用农民工时可以为其缴存住房公积金，用于农民工购买经济适用房或租赁住房。
（四）建立覆盖农民工子女的义务教育体系，衔接高中阶段教育，加强职业教育。
农民工子女能实现随迁入学，是农民工家庭融入城市的关键环节。要依然坚持“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的原则，保障农民工子女接受义务教育。不过要解决好接受农民工子女入学的公办学校的后顾之忧，政府就要加大投资力度。如完善转移支付制度，扩大中央财政对外来人口子女教育补助金的规模，提高中央财政在义务教育投资中的比重，加大对流入地接收农民工子女学校的支持力度，按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数足额拨付教育经费。对接收农民工子女较多、现有教育资源不足的地区，地方政府更要加大教育资源的统筹和规划力度，采取切实有效措施，改善这些学校的办学条件。同时政府要扶持民办学校的发展，逐步把民办学校纳入义务教育体系，对接受政府委托承担义务教育的民办学校，加强管理，提高质量，按在校学生数量对学校公用经费给予财政补贴，就读学生参照公办义务教育标准免除学杂费，享受补助（如人均400元）。省对市的补助数额参照国家的办法确定。
农民工子女融入学校是农民融入城市的基础，不仅要在义务教育阶段努力体现公平，而且要着力衔接农民工子女高中阶段教育，加强农民工子女职业教育。建立健全覆盖农民工子女的普通高中教育资助体系，做好义务教育和职业教育的衔接工作，甚至实现免费的中等职业教育。一些地方不仅将农民工子女纳入学籍管理，安排教育经费，享受和本地学生同等待遇，可以异地参加中（全体学生）、高考（省籍学生），还大力推进“融合教育”，通过一系列干预手段，促进农民工子女融入城市学校。还有不少地方积极推进义务教育和职业教育间的衔接，如武汉市中等职业教育实行开放入学，农村学生凭义务教育完成证书，即可注册入学，并可转为武汉市户籍。
（五）建立农民工城镇职工并轨的社会保障体系，让农民工安享城市生活。
在取消城乡二元户籍结构的基础上，实行以居住为标准的、农民工与当地城镇职工无差异的社会保障体系。要让转户农民工在城市安享生活就必须构建覆盖农民工的社会保障体系，探索促进农民工从传统土地保障到现代社会保障过渡的方式，真正改变传统的以土地为保障的状况，这将有效促进农民工市民化。
其一，现今的城市最低生活保障制度将没有城市户口的农民工排除在外，这是典型的户籍歧视，政府应该破除这种歧视，以居住为标准，让最低生活保障覆盖到农民工群体。其二，针对农民工工作不稳定的特点，政府应该加强对用人企业的监管力度，敦促企业与农民工签订劳动合同，缴纳失业保险。其三，探索建立以行业分类的工伤保险制度。可针对行业特点，制定建筑施工、餐饮服务、加工制造等行业参加工伤保险的办法。比如对建筑施工企业实行按施工项目参保，按工程总造价的一定比例缴费等办法。其四，关于医疗保险，应逐步将城镇居民基本医疗保险制度建设与新农村合作医疗制度融为一体，建立“城乡居民合作医疗保险制度。”农民工转户后均可按规定参加城镇职工医疗保险或城乡居民合作医疗保险，按规定享受城镇居民参保补助。其五，针对目前农民工和城市居民养老保险缴费比例不一致、养老金发放不平等的状况，应调整农民工养老保险缴费标准，实行基本养老金加个人账户养老金的计发办法，与城镇企业职工基本养老保险并轨，并对此前参加农民工养老保险的缴费年限和基金进行并轨处理。
【关键词】社会治理 农民工 市民化
党的十八大提出要走新型城镇化道路，从中国的国情出发，解决城镇化高速发展中的问题。李克强总理指出：新型城镇化是以人为核心的城镇化。农民从农村来到城市，虽然职业发生了变化，从原来的农业人口变成了从事非农产业的劳动人口。但是他们的户籍身份并没有改变，依然是户口登记地在农村的农民。学界将这一人群称为“农民工”。由于我国特有的户籍制度，以及依附于此制度之上的就业制度、教育制度、医疗制度等社会保障制度，农民工之一群体虽然居住在城市、工作在城市，却并没有融入进城市，没有转变为城市的市民。因此我国的新型城镇化道路仅仅走了第一步，即从农民到农民工这一步，随后更为关键的一步——从农民工到市民——还依然任重道远。农民工市民化是我国新型城镇化过程中的重点和难点。
一、“农民工市民化”的涵义
农民工这一概念与我国特有的户籍管理制度相联系，主要是指户籍在农村，但主要在城镇从事非农产业的劳动人口。国家统计局调查结果显示，2010年全国农民工总数为2.42亿，其中外出就业1.53亿人。农民工在第二产业从业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%，在加工制造业从业人员中占68%，在建筑业从业人员中占80%。可以说农民工已经是我国产业工人的重要组成部分，已经成为支撑我国工业化发展的重要力量。而且按人口城镇化率每年增加1个百分点来测算，到2020年前还将从农村转移出3亿左右的人口。
目前学术界关于农民工市民化的概念与内涵研究主要可以分为两大类：一类是从一般意义上对农民工市民化进行概念界定，另一类则是从广义和狭义两个角度对其进行内涵梳理。一般意义上对农民工市民化的概念界定，主要以人口迁移、职业转换、身份转变和人力资本提升等为切入点。一般意义上的农民工市民化至少包括两层含义：一是内在素质的市民化，二是外在资格的市民化。内在素质市民化是指有关市民生活意识、权利意识的发育以及生活行为方式的变化等，是农民工市民化的转化过程;而外在资格市民化更多的是指职业和身份的非农化，包括户口及其附带的福利保障等，是农民工市民化的结果。还有一部分学者主张从广义和狭义两个角度来认识和梳理农民工市民化的概念与内涵。如狭义的“市民化”是指农民、外来移民等获得作为城市居民的身份和权利，即取得市民权（citizenship）的过程，包括居留权、选举权、受教育权、社会福利保障权等，在中国首先涉及城市户籍。而广义的“市民化”还应包含市民意识的普及以及居民成为城市权利主体的过程。因此，广义的农民工市民化是指，借助于工业化和城市化的推动，使传统农民在身份、地位、价值观念、社会权利以及生产生活方式等各个方面向城市市民全面转化，以实现城市文明的社会变迁过程。它包括农民生产方式和职业身份的转变（非农化），居住生活空间的转移（城镇化），文化素质以及生活方式、行为方式等社会文化属性的变化（市民化），以及各种社会关系的重构（结构化）与城市社会生活再适应的过程（再社会化）[1]。
二、农民工市民化的现状和障碍
（一）“农民工市民化”现状
国家统计局2012年公布的数据显示，中国内地2011年城镇人口达到69079万人，城镇人口首度超过农村人口，达到了51.27%，但这些数据中包含了在城镇居住6个月以上，但仍未获得城镇户口的以农民工为主的人群。这一人群数量达到2.4亿多。如果不算农民工，我国的城镇化率只有34%。
大量研究表明，目前我国进城农民工中的绝大多数仍然处于一种“半城市化”或“不完全城市化”状态，农民工市民化的总体程度较低。有学者认为，当前农民工与城市的关系还仅限于经济上的交换关系，即农民工付出劳动并获得相应报酬，而在其他方面仍然被城市社会拒于大门之外，城市对于农民工而言是“经济吸纳，社会拒入”。也有学者认为，至今为止多数农民工都集中在城市的边缘性领域和空间，得不到应有的市民地位，对城市社会缺乏认同感和归属感，在事实上处于城市的“边缘化”地位，很难真正融入到城市社会。其具体表现为：就业非正规化、居住边缘化、生活孤岛化、社会名声污名化、发展能力弱化、社会认同内卷化等等。[1]
（二）农民工市民化过程中的障碍
1.首先是户籍制度上的障碍。据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查，改革开放以来因外出就业累计实现迁移定居的农民工，只相当于目前外出就业农民工的1.7%。若按照这个比例计算，全国1.6亿进城农民工中只有272万左右的农民工，通过买房、结婚等方式获得了城镇户口。
户籍制度本来是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记（包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更更正登记等）并进行相关管理的一项国家行政管理制度，目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。然而，我国在1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》基础上，以一些辅助性制度为补充逐步建立起来的传统户籍制度，却具有独特的中国特色。其超越了住户登记和统计的人口管理制度本身，人为地将户籍与居民社会身份、社会地位和经济利益相联系。在这种制度下，全国居民被分为拥有城镇户籍的城镇居民和农村户籍的农村居民两大类，农村居民进入城市受到严格限制;同时，也无法享有城市居民在就业、教育、社会保障等方面的福利待遇。户籍制度背后是利益，有研究者指出户籍背后附着47种权利。
在我国，户籍制度是影响农村劳动力转移最主要的中间障碍因素，它是一种集体性排他的普遍性的限制城乡劳动力转移的“社会屏蔽”制度。虽然目前我国已有多个省份建立城乡统一的户籍登记管理制度，逐步取消农业户口、非农业户口，但是城乡身份区别在短期内难以完全消除。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区（往往是本县或最多是地级市）的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。即使在户籍基本放开的城市，农民工落户的前提条件还很多，往往要求“具有合法固定住所和稳定生活来源”，具有合法固定住所是指拥有合法房屋产权，不包括租房以及雇主或单位提供住房。由于房价较高和工作的不稳定性，使得大多数农民工无法满足这样的条件，难以真正在城镇落户。因此，户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。 2.就业及收入障碍。农民来到城市后，面临的第一个生存问题就是找工作，一份相对稳定的工作、一份能够满足基本生活需求的工资收入，是农民工在城市定居、随后融入城市社会的首要条件。从目前情况来看，农民工就业及收入方面还存在诸多的障碍。
首先，农民工在城市找工作将面临制度上的就业歧视。一些城市依然沿用计划经济体制下劳动用工管理的办法，对企业使用农民工实行总量指标控制，硬性规定企业使用本地工和农民工的比例。还有一些大中城市为了保证城市居民就业，规定了限制或禁止农民进入的职业和工种。允许农民工进入的绝大部分都属于本地居民不愿去做，但又有大量需求的行业和工种，如建筑业、交通运输业、商业服务业、装修业、初级加工业、环卫行业等，这些职业的共同特点就是脏、累、苦、险、毒以及报酬少。此外，当城市就业形势严峻，或者要解决城市下岗工人就业问题的时候，外来民工往往会被成批地清退。因此，农民工在城市的就业空间非常狭窄，就业机会很少。据中国政策研究会的一项调查显示，异地流动的农民进城后，只有50%左右的人能找到长期较固定的工作，30%的人能找到短期流动性工作，20%的人完全找不到工作。
其次，农民工就业还受到自身劳动力素质的制约。农民工总体文化程度不高、职业技能缺乏，这造成职业选择和就业空间狭小，大多只能在劳动密集型企业中从事技能要求不高的生产性劳动。2006年国家统计局的结果显示：农民工中文盲、小学、初中、高中和大专及其以上文化程度的比例，分别为2.57%、2.74%、52.04%、26.67%和5.98%。而对企业的调查显示，87.7%的新增岗位要求具有初中以上的文化程度，其中23.8%的岗位要求达到高中以上文化程度。目前我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%。[2]
农民工工资长期以来处于偏低的水平。国务院发展研究中心的调查表明，2004年之前的12年中，珠江三角洲外来农民工月平均工资仅增加68元，与当地年均20%以上的GDP增长速度相比，工资水平几乎原地踏步。近年来，农民工收入出现了较快增长。2009年与2005年相比，外出农民工月平均收入由872元提高到1417元。农民工不但工资低，而且劳动强度大。平均每月工作26天，每周工作58.4小时。相当于每月比国家规定多工作84小时，折合为10.5个工作日。按此推算，农民工真实月工资水平为960元左右，农民工的实际工资水平大体和各地的城市最低工资标准相当，只能维持基本生活需要。
3.居住问题阻碍农民工留城。农民工进城后总要有个落脚之地，之后才谈得上逐渐地融入进城市社会。目前农民工在城市居住主要靠三种渠道解决：雇主或单位提供住宿、租房和购房。据国家统计局调查，由雇主或单位提供宿舍（包括在生产经营场所和工地居住）的占51.8%（后者占17.9%），租房的占47.4%（其9.3%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住），仅有0.8%的农民工在务工地自购房。
虽然用工单位提供住宿是免费的，但也有局限性。用工单位通常提供的是集体宿舍，需与工友同住，因此这种方式只适用于年轻的、单身外出的农民工，如果举家外出的则不合适。购房和租房这两种方式都需要农民工自己承担居住费用。农民工在务工地购房的比例非常低，因为绝大多数农民工没有足够的经济实力购房。据统计，2010年96%的农民工能够承受的购房单价在5000元/平方米以内，同时对购房总价也有一定要求，46.5%的农民工能承受的购房总价在20万元以内，48.3%能承受20万-50万元，很少能承受50万元以上的[1]。而2010年中国大部分城市的房价已超过了5000元/平方米，在农民工集中的东部地区房价更高，如深圳市平均房价16978元/平方米，农民工不吃不喝其一年的工资也只能买1.3平方米。买不起房子只能租房，而租房，对于收入低下的农民工来说也是一个较大的经济负担。国家统计局的调查表明，2010年雇主或单位不提供免费住宿的农民工每人月均居住支出245元，相当于2009年农民工月均收入的17.3%。调查也表明，大约82.4%的农民工目前能承受的月租金在500元以下，远低于城市现实房租水平。受收入水平的制约，农民工较少单独租房，与人合租住房的比例相对较高。他们往往群体居住在较偏远的城中村或郊区农民自行搭建的房子中，住房条件非常简陋。比如房屋破旧，空间狭小，没有卫生间或自来水，周边市政基础设施缺乏，环境恶劣，往往污水横流、垃圾遍地、空气污浊，存在安全隐患。
成都市2005年调查数据显示，有超过1/4的务工人员人均居住面积在5平方米以下，1/3的务工人员人均居住面积为5～10平方米，远远低于成都市划定的人均16平方米的居住困难户标准。上海市2005年底城镇人均居住面积达15.5平方米，而人均居住面积在10平方米以下农民工占到被调查农民工的74.9%。人均居住面积7平米以下的农民工占五个城市被调查农民工的66%。
4.极低的社会保障水平影响了农民工在城市的生活，阻碍了市民化进程。农民工在城市就业和生活时，面临着养老、工伤、医疗、失业等各种风险，参加社会保险是农民工预防和化解诸多社会风险的重要举措。但是农民工的参保率非常低。
农民工参加各种社会保险通常在与雇主签订的劳动合同中约定。但是一直以来农民工签订劳动合同的比例都比较低。2004年一项全国性调查显示，农民工的劳动合同签订率仅有12.5%。2008年1月1日生效的《中华人民共和国劳动合同法》从法律层面上强化了对劳动者权益的保护。之后，农民工签订劳动合同比率有所上升。国家统计局发布的“2011年农民工监测调查报告”显示，当年以受雇形式从业的外出农民工中，与雇主签订劳动合同的占43.8%。报告还显示，享有养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。[2]。这就意味着进城务工的农民工如果因工致残，身患疾病、失业、生育期间只能依靠自己打工积累的微薄收入生活，甚至部分农民工受生活所迫选择返乡，极低的参保率不能对其起到保障作用。 农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本、地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工方面的问题。比如，我国现行的社会保险制度“便携性”较差，农民工跨省流动时社会保险转移接续困难。目前，我国城镇社会保障体系的主要统筹单位是省和市（县），各省市（县）往往依据各地的实际情况制定农民工社会保障政策，因此各地在管理制度、缴费标准、待遇水平上存在一定的差异。而且由于农民工的流动性较大，流动的农民工总量庞大，流入城市资金缺口较大，财政压力增大，因此出于地方利益的考虑，流入地政府不愿意接收，致使各地区之间社会保险关系转续困难。因此，每到年末，珠三角和长三角等农民工聚集区，都会迎来农民工的退保高峰，使原本较低的参保率变得更低。
5.子女教育不能得到很好地解决也成为农民工融入城市的一大障碍。全国第六次人口普查结果显示：随父母进城的农民工子女近2000万。规模庞大的随迁子女，在“地方负责，分级管理”的教育体制下，往往被排斥在当地正规教育体系之外，入学机会、受教育条件以及受教育过程，都与拥有城市户籍的儿童不平等。
在义务教育阶段，我国一些地方已将农民工子女教育纳入当地教育发展规划，遵循“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的原则，保障农民工子女接受义务教育。如上海在2008年启动了进城务工人员随迁子女义务教育三年行动计划，2010年共有义务教育阶段农民工子女42万人，其中30万人在公办学校就读，占70%。但是由于新生代农民工数量迅速增加，随迁子女数量增长快，流入地义务教育资源不能满足农民工子女日益增长的教育需求，只有48.2%的农民工子女能留在进城父母身边接受教育[1]。而且很多地方的公立学校往往采取向农民工子女收取借读费的方式来抬高入学的门槛，比如小学每学期收取600-800元，初中每学期收取借读费1000元左右。在不到一半的留在进城父母身边上学的孩子中，还有相当一部分进不了公办学校，只能在农民工子弟学校或民办学校接受教育。多数民办农民工子弟学校得不到政府的扶持，其义务教育经费没有列入财政预算，只是靠向农民工收费维持运转，影响教育质量，加重农民工负担。而且这些农民工子弟学校发展往往滞后，存在办学条件差，教师素质偏低、教学效果不好等问题。此外，还有一部分流动儿童失学。据统计，流动儿童失学率高达9.3%，一直未上学的占6.85%，失学的占2.45%。
还有农民工子女高中阶段就学问题突出。我国高中教育还没有纳入免费义务教育范围，农民工家庭高中阶段教育负担较重。根据对53个国家公立普通高中学费情况的分析，只有7个国家收费，我国年均学费1139元，是7个国家中收费最高的。由于负担重，农民工子女初中毕业后弃读高中的现象比较普遍。此外，义务教育和高中教育的衔接也成为农民工子女能否在城市顺利就业的关键，非本省籍农民工子女的中高考问题日益突出。
三、推进农民工市民化进程的对策：公共服务均等化
综上所述，农民工市民化过程中所面临的障碍主要体现在五个方面，即户籍、就业和收入、居住、社会保障和子女教育。究其原因，都可以归结为制度性障碍。制度供给的主体是政府，因此要打破这些制度障碍，推进农民工市民化的进程，政府应该主动承担起主要责任，提供公共服务产品，帮助农民工更快地融入到城市社会中，成为一名真正的城市居民。
（一）改革户籍制度，将户籍与福利脱钩。
户籍改革的最终目标是取消现有户籍制度对人口流动的限制，赋予公民以自由迁徙权。户籍制度改革的核心就是要改变现行福利供给制度。要通过户籍制度改革，逐步使户籍制度与劳动者住房、就业、子女教育、医疗卫生、社会保障等福利制度脱钩，使户籍成为仅用于统计人口分布状况的登记制度，为人口的流动创造条件。
总的来看，迄今为止我国的户籍制度改革可以分为两种类型，一是居民户口登记制度改革，二是居住证制度改革。居民户口登记制度改革为县以下特别是小城镇放开户籍树立了一个基本模式，居住证制度改革为分类分批渐次解决进城务工特别是跨区域进入大中城市的农民工放开户籍提供了一个参考模式。目前全国已有20多个省份宣布实现城乡统一登记的居民户口制度，但是附着在户籍制度上的公共服务和福利制度并没有发生实质改变，原城乡人口在最低生活保障、经济适用房（廉租房）住房保障、社会保险、征兵、退伍兵安置、优抚对象的抚恤优待甚至交通事故赔偿上的待遇差别问题，尚未得到根本解决。
因此，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，才是户籍制度改革的根本方向所在。具体可行的制度设计是，加快落实以稳定居住为依据的城市户籍准入制度。各地可以根据实际情况，制定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所（包括租房）和一定居住年限为基本条件的农民工户口迁入标准，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。在户籍制度尚未完成改革之际，参照发达城市经验，尽快实施农民工“居住证制度”，将“暂住证”改为“居住证”，降低办证门槛，提高“居住证”的含金量，使“居住证”与农民工的就业、社会保险、社会救助、子女入学、购房买车等福利挂钩，实现“以证管人”，以证落实社会保障。
（二）构建平等的就业制度，加强职业培训，建立农民工工资合理增长机制。
构建平等的就业制度是农民工市民化的前提。构建平等的就业制度，一是在就业市场准入上要实现劳动者平等获得就业机会的权利。二是在劳动关系上要实现农民工平等获得劳动报酬的权利，包括加强劳动者与企业谈判的平等地位、改善工资待遇和劳动条件、实现同工同酬等。据研究，农民工和城镇职工的收入差距，有60%是人力资本差异造成的，40%才是体制差异造成的。所以加强对农民工的职业技能培训，是提高农民工就业，促进工资增长的有效途径。一方面，政府要加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度，将农民工职业教育和技能培训纳入国民教育体系。另一方面，要设立各种激励机制鼓励社会和企业的积极参与，应实行国家投资、地方扶植、企业资助、个人承担相结合的形式，建立多元筹资机制。 在培训内容上，可根据公共就业服务机构收集的就业信息，有针对性地对农民工进行就业培训，使得培训内容和就业岗位衔接，可依据我国产业结构调整、战略性新兴产业发展的现状，对农民工进行相应的技术培训，并针对市场需求变化及时调整培训内容。培训和教育能拓展农民工创业和就业空间，如哈尔滨市松北区对农民工开展的美容、美发、汽车修理、计算机知识、理财知识的培训，为他们创业就业提供了有力的支撑。
第三，政府要引导企业建立合理的农民工工资增长机制。各级政府要继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平随经济社会发展同步改善。大力发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，推进企业建立规范合理的工资共决机制、支付保障机制和正常增长机制，确保包括农民工在内的职工收入与企业效益联动。
（三）建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，切实解决农民工的安居问题。
让农民工在城市扎根落户，必须要使其居有定所，而以目前的房价让农民工进城购房是很困难的，因此建立保障性住房体系是切实可行的制度建设目标。目前城市住房保障体系不包括农民工，因此城市政府要建立适用于农民工的保障性住房体系，主要由公租房、廉租房、经济适用房和限价房组成。由于农民工的收入水平整体还比较低，他们中的绝大多数人要靠公租房和廉租房来解决住房问题。政府应出台有关农民工租赁公租房、廉租房的细则，给农民工租赁公租房、廉租房给予一定的政策倾斜，放宽准入限制，改善稳定就业农民工的居住条件，让农民转户进城后住有所居。
还有其他一些方法可以改善农民工的安居问题。其一，鼓励有条件的企业建设职工宿舍。用工量较大的劳动密集型业，要将职工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划，鼓励使用农民工的企业为农民工提供满足基本住房需求、符合安全卫生标准的工作宿舍。其二，不要急于取消“城中村”。在城市扩容过程中留下的“城中村”是适合进城农民工经济承受能力的首选居住地，政府要在对“城中村”的管理和服务上多下工夫，适度增加财政投入，解决农民工集中居住区的环境卫生和社会治安等问题。其三，将在城市长期生活、具有稳定工作并最终选择在城市定居的农民工纳入城市经济适用房政策范围，有条件的用工企业聘用农民工时可以为其缴存住房公积金，用于农民工购买经济适用房或租赁住房。
（四）建立覆盖农民工子女的义务教育体系，衔接高中阶段教育，加强职业教育。
农民工子女能实现随迁入学，是农民工家庭融入城市的关键环节。要依然坚持“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的原则，保障农民工子女接受义务教育。不过要解决好接受农民工子女入学的公办学校的后顾之忧，政府就要加大投资力度。如完善转移支付制度，扩大中央财政对外来人口子女教育补助金的规模，提高中央财政在义务教育投资中的比重，加大对流入地接收农民工子女学校的支持力度，按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数足额拨付教育经费。对接收农民工子女较多、现有教育资源不足的地区，地方政府更要加大教育资源的统筹和规划力度，采取切实有效措施，改善这些学校的办学条件。同时政府要扶持民办学校的发展，逐步把民办学校纳入义务教育体系，对接受政府委托承担义务教育的民办学校，加强管理，提高质量，按在校学生数量对学校公用经费给予财政补贴，就读学生参照公办义务教育标准免除学杂费，享受补助（如人均400元）。省对市的补助数额参照国家的办法确定。
农民工子女融入学校是农民融入城市的基础，不仅要在义务教育阶段努力体现公平，而且要着力衔接农民工子女高中阶段教育，加强农民工子女职业教育。建立健全覆盖农民工子女的普通高中教育资助体系，做好义务教育和职业教育的衔接工作，甚至实现免费的中等职业教育。一些地方不仅将农民工子女纳入学籍管理，安排教育经费，享受和本地学生同等待遇，可以异地参加中（全体学生）、高考（省籍学生），还大力推进“融合教育”，通过一系列干预手段，促进农民工子女融入城市学校。还有不少地方积极推进义务教育和职业教育间的衔接，如武汉市中等职业教育实行开放入学，农村学生凭义务教育完成证书，即可注册入学，并可转为武汉市户籍。
（五）建立农民工城镇职工并轨的社会保障体系，让农民工安享城市生活。
在取消城乡二元户籍结构的基础上，实行以居住为标准的、农民工与当地城镇职工无差异的社会保障体系。要让转户农民工在城市安享生活就必须构建覆盖农民工的社会保障体系，探索促进农民工从传统土地保障到现代社会保障过渡的方式，真正改变传统的以土地为保障的状况，这将有效促进农民工市民化。
其一，现今的城市最低生活保障制度将没有城市户口的农民工排除在外，这是典型的户籍歧视，政府应该破除这种歧视，以居住为标准，让最低生活保障覆盖到农民工群体。其二，针对农民工工作不稳定的特点，政府应该加强对用人企业的监管力度，敦促企业与农民工签订劳动合同，缴纳失业保险。其三，探索建立以行业分类的工伤保险制度。可针对行业特点，制定建筑施工、餐饮服务、加工制造等行业参加工伤保险的办法。比如对建筑施工企业实行按施工项目参保，按工程总造价的一定比例缴费等办法。其四，关于医疗保险，应逐步将城镇居民基本医疗保险制度建设与新农村合作医疗制度融为一体，建立“城乡居民合作医疗保险制度。”农民工转户后均可按规定参加城镇职工医疗保险或城乡居民合作医疗保险，按规定享受城镇居民参保补助。其五，针对目前农民工和城市居民养老保险缴费比例不一致、养老金发放不平等的状况，应调整农民工养老保险缴费标准，实行基本养老金加个人账户养老金的计发办法，与城镇企业职工基本养老保险并轨，并对此前参加农民工养老保险的缴费年限和基金进行并轨处理。