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一、案情及问题介绍
2009年湖南耒阳尘肺农民工病人集体维权引发媒体的关注，根据南方日报等媒体的报道，这批农民工于上个世纪90年代，在同村老乡的带领下，以当地双喜村为代表的农村青壮年远赴深圳成为风钻工。由于井下风钻作业粉尘特别大，老板又没有提供相应的防护措施，长期从事这一工作让他们患有不同程度的尘肺病。但受害人在工作时出于对老板和老乡的信任以及法律意识的淡薄，并没有签订劳动合同，这就导致这些尘肺病受害者在进行职业病鉴定时由于无法提供职业史，而无法进行职业病鉴定，自身的权益得不到保护。虽然在耒阳尘肺农民工维权事件中，深圳市政府提出“特事特办”，对于无法确认劳动关系的60多名工人，尘肺Ⅰ期和死亡人员给予7万元，Ⅱ期给予10万元，Ⅲ期给予13万元的“人文关怀”费用。但这些“关怀”既不能满足尘肺病人的治疗费用，也不是对这些受害人合法权益的合理补偿。
根据前任卫生部部长陈竺在2011年全国职业病防治工作座谈会上透露，全国30多个行业不同程度遭受职业病危害，估计有2亿劳动者在从事劳动过程中不同程度地遭受职业病危害。新中国成立至2009年底，全国已累计报告职业病病例72万多例，其中尘肺病65万多例。[1]在耒阳尘肺事件中，已有146人（双喜村有65人）查出尘肺病，24人病故，而更多的尘肺病人也随之疾病的发展而走向死亡。
本案以及该类案件在解决时的主要问题在于劳动者未与雇佣方签订劳动合同，继而因无法证明劳动关系存在而得不到应有的赔偿。对于此类案劳动者能否以劳动行政机关未履行行政机关法定职责而构成行政不作为进而请求行政赔偿以更好的保护这些劳动者的权益。因为《劳动法》第八十五条规定“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正”。而在1994年的《劳动法》第十六条中规定“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。建立劳动关系应当订立劳动合同”。这些法律规定是劳动行政部门依法履行监督劳动合同签订情况的法律依据。
对于此类案件中的受害人能否以当地劳动行政机关未依法履行监督权而构成行政不作为，进而导致自身权利无法得到保护来请求行政机关赔偿是本文讨论的主要问题。
二、理论界对行政不作为的认识
行政不作为，在姜明安老师主编的行政法教材中的解释将行政不作为是指行政主体维持现有法律状态，或不改变现有法律状态的具体行政行为[2]。这一标准是按具体行政行为是否改变现有法律状态来划分行政作为与行政不作为的。但这一定义无法得出必然的行政机关赔偿义务。而在其他的文献中对行政不作为的定义为行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定職责的状态。违法的行政不作为是指行政主体有积极实施法定行政行为的义务，并且能够履行而未履行的状态。一般认为，行政不作为以行政主体具有法定义务为前提。该义务是法律上的行政义务，应来源于法律的明确规定。并且以行政主体没有履行法定行政作为义务为必要条件。这一定义就可以成为行政机关负担法律责任的依据。
目前理论界有四种对行政不作为的学说。一是程序说。该学说主张行政不作为应从行政程序方面区分行政作为和不作为。只要行政主体作出了一系列的实质性程序行为，即表现出积极的作为状态，无论该行为在实质内容上反映的是作为或不作为，都应该是行政作为，反之就是不作为。因此，行政不作为是行政主体负有作为的法定义务，并有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。二是实质说。该学说主张行政不作为是行政主体消极地不做出一定的动作，但要分方式的不为和内容的不为。方式有作为，但反映的内容是不作为的，则是形式上有“为”而实质上“不为”，也应认定行政不作为。三是违法说。该学说认为在行政违法理论中，没有合法的不作为。行政不作为就是行政不作为违法，是指行政机关、其他行政公务组织或公务人员负有法定的作为义务却违反该规定而不履行作为义务的行为。四是评价说，该学说认为讨论行政不作为以及对其提起诉讼的前提是不作为存在着违法的可能性，而非现实性，行政不作为违法只能是审查后的结果，而非提起审查前的结论。
三、对本案的分析
在本案中深圳当地的劳动行政部门负有监督当地的用工企业签订劳动合同以及履行劳动法中劳动保护的法定义务，但当地的劳动行政部门并未及时依法履行监督义务，导致这批尘肺患者并未得到及时的劳动保护和签订劳动合同，最终导致罹患尘肺病并无法得到依法救治。属于违反法定义务，并产生了损害后果，而且损害后果与行政机关的不作为之间存在因果联系。但理论界还存在着行政不作为的成立是否需要由相对方的请求为条件的争议，也就是说，是否只有在相对方请求，而行政主体不履行法定义务时，才构成行政不作为。从理论上说，行政主体的职责既然是法定的，行政主体就应严格依法履行，而不应以相对方是否申请为条件；然而在实践中，行政主体职责的履行往往指向特定相对方权益的保护，存在着相对方未请求行政主体也知悉的可能，此时，相对方是否提出申请，不影响行政主体对相对方法定义务的履行。如当某公民遭受歹徒抢劫时被治安民警看见，此时，即使该公民未向该民警申请保护，该民警也应当履行保护职责。本案中劳动行政部门即使没有劳动者的申请也有监督企业签订劳动合同以及履行劳动保护的法定职责，因此不能认为没有劳动者的申请就不属于行政不作为。
但此类案件所涉及的赔偿数额巨大，仅仅让行政机关以行政不作为来承担法律责任，还是希望一方面可以更好的维护劳动者的合法权益，另一方面督促劳动行政机关切实履行行政监督职责。而行政机关可以通过追究相关企业的行政责任和法律责任来救济自身的权利。
参考文献
[1]赵洪杰.《尘肺病鉴定马拉松》[N].南方日报
[2]姜明安.《行政法与行政诉讼法》[M].北京：北京大学出版社
作者简介：段鹏超（1985—），河南卫辉人，助教，研究生学历，主要研究方向为卫生法学
2009年湖南耒阳尘肺农民工病人集体维权引发媒体的关注，根据南方日报等媒体的报道，这批农民工于上个世纪90年代，在同村老乡的带领下，以当地双喜村为代表的农村青壮年远赴深圳成为风钻工。由于井下风钻作业粉尘特别大，老板又没有提供相应的防护措施，长期从事这一工作让他们患有不同程度的尘肺病。但受害人在工作时出于对老板和老乡的信任以及法律意识的淡薄，并没有签订劳动合同，这就导致这些尘肺病受害者在进行职业病鉴定时由于无法提供职业史，而无法进行职业病鉴定，自身的权益得不到保护。虽然在耒阳尘肺农民工维权事件中，深圳市政府提出“特事特办”，对于无法确认劳动关系的60多名工人，尘肺Ⅰ期和死亡人员给予7万元，Ⅱ期给予10万元，Ⅲ期给予13万元的“人文关怀”费用。但这些“关怀”既不能满足尘肺病人的治疗费用，也不是对这些受害人合法权益的合理补偿。
根据前任卫生部部长陈竺在2011年全国职业病防治工作座谈会上透露，全国30多个行业不同程度遭受职业病危害，估计有2亿劳动者在从事劳动过程中不同程度地遭受职业病危害。新中国成立至2009年底，全国已累计报告职业病病例72万多例，其中尘肺病65万多例。[1]在耒阳尘肺事件中，已有146人（双喜村有65人）查出尘肺病，24人病故，而更多的尘肺病人也随之疾病的发展而走向死亡。
本案以及该类案件在解决时的主要问题在于劳动者未与雇佣方签订劳动合同，继而因无法证明劳动关系存在而得不到应有的赔偿。对于此类案劳动者能否以劳动行政机关未履行行政机关法定职责而构成行政不作为进而请求行政赔偿以更好的保护这些劳动者的权益。因为《劳动法》第八十五条规定“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正”。而在1994年的《劳动法》第十六条中规定“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。建立劳动关系应当订立劳动合同”。这些法律规定是劳动行政部门依法履行监督劳动合同签订情况的法律依据。
对于此类案件中的受害人能否以当地劳动行政机关未依法履行监督权而构成行政不作为，进而导致自身权利无法得到保护来请求行政机关赔偿是本文讨论的主要问题。
二、理论界对行政不作为的认识
行政不作为，在姜明安老师主编的行政法教材中的解释将行政不作为是指行政主体维持现有法律状态，或不改变现有法律状态的具体行政行为[2]。这一标准是按具体行政行为是否改变现有法律状态来划分行政作为与行政不作为的。但这一定义无法得出必然的行政机关赔偿义务。而在其他的文献中对行政不作为的定义为行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定職责的状态。违法的行政不作为是指行政主体有积极实施法定行政行为的义务，并且能够履行而未履行的状态。一般认为，行政不作为以行政主体具有法定义务为前提。该义务是法律上的行政义务，应来源于法律的明确规定。并且以行政主体没有履行法定行政作为义务为必要条件。这一定义就可以成为行政机关负担法律责任的依据。
目前理论界有四种对行政不作为的学说。一是程序说。该学说主张行政不作为应从行政程序方面区分行政作为和不作为。只要行政主体作出了一系列的实质性程序行为，即表现出积极的作为状态，无论该行为在实质内容上反映的是作为或不作为，都应该是行政作为，反之就是不作为。因此，行政不作为是行政主体负有作为的法定义务，并有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。二是实质说。该学说主张行政不作为是行政主体消极地不做出一定的动作，但要分方式的不为和内容的不为。方式有作为，但反映的内容是不作为的，则是形式上有“为”而实质上“不为”，也应认定行政不作为。三是违法说。该学说认为在行政违法理论中，没有合法的不作为。行政不作为就是行政不作为违法，是指行政机关、其他行政公务组织或公务人员负有法定的作为义务却违反该规定而不履行作为义务的行为。四是评价说，该学说认为讨论行政不作为以及对其提起诉讼的前提是不作为存在着违法的可能性，而非现实性，行政不作为违法只能是审查后的结果，而非提起审查前的结论。
三、对本案的分析
在本案中深圳当地的劳动行政部门负有监督当地的用工企业签订劳动合同以及履行劳动法中劳动保护的法定义务，但当地的劳动行政部门并未及时依法履行监督义务，导致这批尘肺患者并未得到及时的劳动保护和签订劳动合同，最终导致罹患尘肺病并无法得到依法救治。属于违反法定义务，并产生了损害后果，而且损害后果与行政机关的不作为之间存在因果联系。但理论界还存在着行政不作为的成立是否需要由相对方的请求为条件的争议，也就是说，是否只有在相对方请求，而行政主体不履行法定义务时，才构成行政不作为。从理论上说，行政主体的职责既然是法定的，行政主体就应严格依法履行，而不应以相对方是否申请为条件；然而在实践中，行政主体职责的履行往往指向特定相对方权益的保护，存在着相对方未请求行政主体也知悉的可能，此时，相对方是否提出申请，不影响行政主体对相对方法定义务的履行。如当某公民遭受歹徒抢劫时被治安民警看见，此时，即使该公民未向该民警申请保护，该民警也应当履行保护职责。本案中劳动行政部门即使没有劳动者的申请也有监督企业签订劳动合同以及履行劳动保护的法定职责，因此不能认为没有劳动者的申请就不属于行政不作为。
但此类案件所涉及的赔偿数额巨大，仅仅让行政机关以行政不作为来承担法律责任，还是希望一方面可以更好的维护劳动者的合法权益，另一方面督促劳动行政机关切实履行行政监督职责。而行政机关可以通过追究相关企业的行政责任和法律责任来救济自身的权利。
参考文献
[1]赵洪杰.《尘肺病鉴定马拉松》[N].南方日报
[2]姜明安.《行政法与行政诉讼法》[M].北京：北京大学出版社
作者简介：段鹏超（1985—），河南卫辉人，助教，研究生学历，主要研究方向为卫生法学