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摘要财政转移支付是一个国家为了消除地区间财政不均衡实现公共服务均等化而实施的一项公共财政资源的分配制度。当前,我国民族地区财政转移支付制度不够完善,在具体执行过程中存在诸多问题。本文立足于民族地区财政转移支付制度的现状,结合西南民族地区当前出现的严重旱灾等热点问题,以专项转移支付为视角,对民族地区财政转移支付法律制度进行了思考,从而为完善民族地区的财政转移支付制度提出了相应的建议。
关键词民族地区 财政转移 资源配置
中图分类号:D633 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-157-02
一、财政转移支付制度基本问题探析
财政转移支付制度,是为了缩小地方政府间的收入差距克服由于政府活动的辖区间外溢导致的效率损失,减少或避免由于政府间财政利益的巨大差异所造成的资源配置的区位低效率,弥补财政纵向和横向失衡,提高地方政府提供基本公共服务的能力和水平,实现经济稳定和社会协调发展的目标。
我国现行中央对地方的财政转移支付主要可分为两类:一是财力性转移支付,主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化;二是专项转移支付,旨在实现中央的特定政策目标。专项转移支付是指中央或上级政府为了控制地方实现其政策目标,以及对委托下级政府代理的一些事务进行成本补偿,而设立的专项补助资金,资金接受者需按规定用途使用资金。目前按照用途划分,专项拨款资金主要用于基础设施建设、天然林保护工程、公共卫生体系建设、公共文化等经济、社会事业发展项目实施。这一制度设计可以保证财政转移支付制度在解决地方最急需、最紧迫的建设和公共服务项目中的资金问题。
我国自实行分税制财政体制改革以来,财政转移支付制度在促进民族地区政府有效地提供公共服务、加强社会公共事业建设和稳定民族地区社会经济的发展等方面发挥着重要作用。
二、我国民族地区财政转移支付法律制度存在的问题
虽然财政转移支付制度对于民族地区经济和社会发展起到了不可替代的作用,但也存在一些不合理问的题。例如专项支付机制不完善;资金安排随意性大;地方政府占用、挪用专项资金层出不穷等等。而其原因主要体现在以下几方面:
(一)我国的财政转移支付法律制度立法滞后
我国的财政转移支付制度从建国初确立民族区域自治制度以来就开始实行了,但是这一政策在具体的实施过程中却是一直问题不断,究其原因是多方面的,其中法律制度的缺陷是很重要的原因。主要体现在以下几个层面:
1.全国性的高层次立法几乎是空白。目前,全国人大或其常委会没有对财政转移支付政策进行立法,而对于专项财政转移支付制度的立法更是少之又少。当前针对财政转移支付的法律法规只有财政部1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》,除此之外没有更高层次的法律。立法层级低导致了以下后果:首先,除财政部和地方上的财政部门体系外,其他政府和工作部门的财政权力、财政程序和财政责任就均处于法律真空状态,基于行政权力天然的扩张性派生的权力滥用的随意性,财政资金的在政府之间的支出流向不再拥有能使人预先明知的确定性;其次,从对民族地区转移支付的角度讲,转移支付资金最终的归属地不再是有实际真实需要的地区,而是其主要领导具备“政治社会活动能力”的地区。这样严重的立法滞后毫无疑问会影响财政转移支付政策的制定和执行效果。
2.民族地区自身相关配套法规不健全。目前我国民族地区面临投资环境差,交通、通讯、供电、供水等基础设施落后等不利条件。而要改善民族地区的投资环境,既要加强基础设施等硬件建设,更重要的是要加强市场观念、法律制度等软件建设。因此制定相应法规,将一些有益的制度创新固定下来,长期利用就显得尤为重要。而目前西部民族地区显然缺乏这一系列的配套法律法规。
(二)专项财政转移支付制度尚未真正建立
所谓专项财政转移支付制度,就是指在一般性转移支付资金中预留一定比例的资金设立针对特定事项、特定用途的专项资金。例如针对旱灾等自然灾害、公共突发性事件、民族地区教育等的专项支付。但现实中这样的专项转移支付机制还没有建立起来。
例如,自2009年9月以来,中国西南地区的云南、贵州、广西、重庆、四川等省(区、市)都遭遇大范围持续干旱,部分地区降水比往年偏少七至九成,主要河流来水之少创历史之最。据统计,贵州省全省的水利工程99%都是小型水库,这样的情形不难想象其水利工程的防旱能力是多么地低下。另外,部分水利部门部门利益倾向化严重,眼光只盯着那些能发电的项目,能赚钱的项目,而对农民的“保命水”却不闻不问;还有目前片面的只重视大江大河的治理,忽视对农民关系最密切的沟塘渠堰的投入与建设。面对如此严重的自然灾害,以及在抗灾减灾过程中出现的一些问题,地方政府负有抗旱救灾不可推卸的责任,但这些受灾地区大多处于民族地区,当地经济、社会发展水平落后,财政实力偏弱,单靠这些地区自己解决资金问题存在巨大的困难。基于此,建立专门針对西南民族地区旱灾的专项财政转移支付制度就显得十分必要。笔者认为关键是中央在财政转移支付上应该加大对西南民族地区的倾斜力度,在现有的基础上安排专项资金进行专门针对民族地区政府处理诸如旱灾等情况的专项支付。
(三)财政转移支付执行过程中资金使用不规范,监督不到位
第一,多年来,国家针对民族地区的财政转移支付的力度在不断加大,资金的具体使用却存在一些问题。例如在中央财政将转移支付资金下拨到地方财政以后,对资金专项账户管理存在缺陷。没有严格按照分级管理,统筹规划,集中使用的要求执行。在具体的使用过程中也存在资金开支的随意性,脱离了国家预算法的框架。
第二,阳光行政是建设法治政府的应有之义,民族地区政府在使用财政转移支付资金的时候应该接受民众的监督。要使对转移支付资金的监督发挥作用,就必须在建立内部约束机制的基础上引入外部监督力量。只有这样双管齐下,才能使政府的行为在阳光下进行。但是目前的状况是监督机制在整个财政转移支付制度的运行过程中严重缺位。一方面政府依法行政的意识不强,不愿意主动根据《政府信息公开条例》的相关规定公布资金的使用情况及效率;另一方面,公众的参政议政能力和意识都有待提高。
三、完善民族地区财政转移支付制度中行政机关依法行政的建议
国家审计署审计长李金华曾经在《中央预算执行审计报告》中提到:“中央转移支付,就像一道水渠,很长很长,从中央到地方再到村子,这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。”目前我国的财政转移支付的确存在这种“渗水现象”,民族地区的情况更是不容乐观,其中原因是多方面的,笔者结合当前财政转移的总体情况和民族地区的现实特点,为完善民族地区财政转移支付制度主要提以下几个方面的建议。
(一)根据事权与财权相统一的原则保障地方政府财权
事权是指各级政府所享有的提供公共物品,管理公共事务的权力;财权是指各级政府组织财政收入,安排财政支出的权力。事权和财权应该统一,统一的依据是各级政府的地位和职能。但是我国目前一些政府的现状不是事权和财权混淆不清就是相互背离,政府间在财政转移制度上的职责存在“越位”与“缺位”的现象导致各级政府的事权范围模糊不清,影响我国财政转移支付制度的建立与实施。针对此,必须明确各级政府职责范围,以法律形式合理界定中央政府和地方政府的事权范围。其中地方政府的事权主要是履行地方政府职能和发展地区教育、文化事业、社会保障事业发展以及其他不属于中央政府管理体制的事权。应该根据这种明晰的事权划分来相应地调整财权划分。具体操作过程中,要兼顾效率和公平原则,从税收的征收入手,不断增强地方政府的财政实力,特别是经济落后,社会发展缓慢的民族地方。
(二)加快立法进程,使对民族地区的财政转移支付有法可循
建立专项财政转移支付制度涉及到国家、地方的财政使用问题,必须要有法律保障。目前,针对财政转移支付制度的立法显得相对滞后,财政部1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》是唯一的一个部门规章。随着现实情况的变化,这部部门规章已不能适应新的形势了,最为明显的缺陷是对财政转移支付的立项、资金监督乏力,缺乏应有的刚性约束,无法保证民族地区专项财政转移支付走上法制化轨道。
因此,民族地区的财政转移支付机制的建立需要有更高层次的立法。应积极组织制定出台如《中华人民共和国财政转移支付法》这样一些全国性法律,将专项财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、法律责任等,以人大立法的形式明确下来,使得针对民族地区的专项转移支付制度有法可依。与此同时,还应该加快民族地区立法,如制定《民族地区专项财政转移支付实施条例》等一批民族自治地区配套法规,以保障对民族地区的财政转移支付得到有效落实。
(三)健全民族地区财政转移支付监督制度约束民族地区行政机关依法行政
我国现行专项转移支付制度中也有关于监督的相关规定,但由于法律制度的不健全,逐步形成了监督结构不尽合理,监督力度不能到位的被动局面。从现有的法律法规来看,目前对转移支付的监督主要有来自财政部门的监督,审计部门的审计,以及人大对预决算的监督。但是从长远的完善的角度来说,还应该加强立法监督和社会监督。
1.对于财政部门的监督,属于行政機关对自身的监督,这样的监督不能说没有监督效果,但是从“任何人都不能做自己的法官”的角度来看行政机关是很难真正监督自己的,即使是上级财政机关对下级的监督,由于其具有先入性,监督效果也是会打折扣的。
2.在审计监督方面,可以说比财政部门的监督要更有效一些。但是由于审计部门确少相应的法律依据在现实中监督也是不全面的。因此立法应强化审计部门的职责,规定其应深入项目单位,检查资金使用和项目实施情况,资金是否按时、及时落实到项目单位,有无层层滞留和挤占挪用;项目资金的使用是否实现预期效益,有无损失浪费、贪污挪用等违法违纪情况。
3.要加强立法监督和社会监督。立法监督主要是用立法形式来规范和强化监督财政转移支付的内容条款,当前一些地方政府及其财政部门自觉接受人大监督的意识不强,因此有必要通过立法来赋予人大及其常委会在财政转移支付监督上的权力,做到监督的有效性。社会监督又包括媒体监督及民众监督,媒体监督是一种非常有效的监督方式,它具有及时性、公开性、灵活性等特点,在财政转移上如果能够加强媒体的监督无疑是一个很好的选择。民众监督主要是指公民、社会团体等的监督。建议我们现在的法律,如行政诉讼法的修改就应该保证各种监督权利的行使,例如纳税人需要对抽象行政行为也可以提起诉讼的权利。只有赋予了纳税人监督权,才能保证转移支付的透明,才能更好地监督行政机关在财政转移支付上做到依法行政。
四、结语
由于历史和自然的原因,造成了长期以来少数民族地区社会经济发展的落后局面。新世纪以来,党和国家对民族地区发展问题的重视达到了一个新的高度,而财政转移支付即是实现民族发展的重要手段之一。我们有理由相信,随着我国法律制度的进一步完善,行政机关逐步做到依法行政,财政转移支付制度必将在缩小民族地区与发达地区的差距以及实现全民族共同繁荣上发挥着更大的作用。
注释:
马海涛.财政转移支付制度.北京:中国财政经济出版社.2004.47.
李维新,戴勇.完善我国专项转移支付制度的思考.经济研究导刊.2009(35).第119页,第120页.
杨花英.论西南少数民族地区财政转移支付制度的优化.时代人物·经济研究.2008(6).第96页.
http://news.qq.com/a/20100318/001196.htm.访问日期:2010年3月29日.
http://www.kfzx.gov.cn/wenzhang_xx.asp?TypeNumber=00010040
关键词民族地区 财政转移 资源配置
中图分类号:D633 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-157-02
一、财政转移支付制度基本问题探析
财政转移支付制度,是为了缩小地方政府间的收入差距克服由于政府活动的辖区间外溢导致的效率损失,减少或避免由于政府间财政利益的巨大差异所造成的资源配置的区位低效率,弥补财政纵向和横向失衡,提高地方政府提供基本公共服务的能力和水平,实现经济稳定和社会协调发展的目标。
我国现行中央对地方的财政转移支付主要可分为两类:一是财力性转移支付,主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化;二是专项转移支付,旨在实现中央的特定政策目标。专项转移支付是指中央或上级政府为了控制地方实现其政策目标,以及对委托下级政府代理的一些事务进行成本补偿,而设立的专项补助资金,资金接受者需按规定用途使用资金。目前按照用途划分,专项拨款资金主要用于基础设施建设、天然林保护工程、公共卫生体系建设、公共文化等经济、社会事业发展项目实施。这一制度设计可以保证财政转移支付制度在解决地方最急需、最紧迫的建设和公共服务项目中的资金问题。
我国自实行分税制财政体制改革以来,财政转移支付制度在促进民族地区政府有效地提供公共服务、加强社会公共事业建设和稳定民族地区社会经济的发展等方面发挥着重要作用。
二、我国民族地区财政转移支付法律制度存在的问题
虽然财政转移支付制度对于民族地区经济和社会发展起到了不可替代的作用,但也存在一些不合理问的题。例如专项支付机制不完善;资金安排随意性大;地方政府占用、挪用专项资金层出不穷等等。而其原因主要体现在以下几方面:
(一)我国的财政转移支付法律制度立法滞后
我国的财政转移支付制度从建国初确立民族区域自治制度以来就开始实行了,但是这一政策在具体的实施过程中却是一直问题不断,究其原因是多方面的,其中法律制度的缺陷是很重要的原因。主要体现在以下几个层面:
1.全国性的高层次立法几乎是空白。目前,全国人大或其常委会没有对财政转移支付政策进行立法,而对于专项财政转移支付制度的立法更是少之又少。当前针对财政转移支付的法律法规只有财政部1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》,除此之外没有更高层次的法律。立法层级低导致了以下后果:首先,除财政部和地方上的财政部门体系外,其他政府和工作部门的财政权力、财政程序和财政责任就均处于法律真空状态,基于行政权力天然的扩张性派生的权力滥用的随意性,财政资金的在政府之间的支出流向不再拥有能使人预先明知的确定性;其次,从对民族地区转移支付的角度讲,转移支付资金最终的归属地不再是有实际真实需要的地区,而是其主要领导具备“政治社会活动能力”的地区。这样严重的立法滞后毫无疑问会影响财政转移支付政策的制定和执行效果。
2.民族地区自身相关配套法规不健全。目前我国民族地区面临投资环境差,交通、通讯、供电、供水等基础设施落后等不利条件。而要改善民族地区的投资环境,既要加强基础设施等硬件建设,更重要的是要加强市场观念、法律制度等软件建设。因此制定相应法规,将一些有益的制度创新固定下来,长期利用就显得尤为重要。而目前西部民族地区显然缺乏这一系列的配套法律法规。
(二)专项财政转移支付制度尚未真正建立
所谓专项财政转移支付制度,就是指在一般性转移支付资金中预留一定比例的资金设立针对特定事项、特定用途的专项资金。例如针对旱灾等自然灾害、公共突发性事件、民族地区教育等的专项支付。但现实中这样的专项转移支付机制还没有建立起来。
例如,自2009年9月以来,中国西南地区的云南、贵州、广西、重庆、四川等省(区、市)都遭遇大范围持续干旱,部分地区降水比往年偏少七至九成,主要河流来水之少创历史之最。据统计,贵州省全省的水利工程99%都是小型水库,这样的情形不难想象其水利工程的防旱能力是多么地低下。另外,部分水利部门部门利益倾向化严重,眼光只盯着那些能发电的项目,能赚钱的项目,而对农民的“保命水”却不闻不问;还有目前片面的只重视大江大河的治理,忽视对农民关系最密切的沟塘渠堰的投入与建设。面对如此严重的自然灾害,以及在抗灾减灾过程中出现的一些问题,地方政府负有抗旱救灾不可推卸的责任,但这些受灾地区大多处于民族地区,当地经济、社会发展水平落后,财政实力偏弱,单靠这些地区自己解决资金问题存在巨大的困难。基于此,建立专门針对西南民族地区旱灾的专项财政转移支付制度就显得十分必要。笔者认为关键是中央在财政转移支付上应该加大对西南民族地区的倾斜力度,在现有的基础上安排专项资金进行专门针对民族地区政府处理诸如旱灾等情况的专项支付。
(三)财政转移支付执行过程中资金使用不规范,监督不到位
第一,多年来,国家针对民族地区的财政转移支付的力度在不断加大,资金的具体使用却存在一些问题。例如在中央财政将转移支付资金下拨到地方财政以后,对资金专项账户管理存在缺陷。没有严格按照分级管理,统筹规划,集中使用的要求执行。在具体的使用过程中也存在资金开支的随意性,脱离了国家预算法的框架。
第二,阳光行政是建设法治政府的应有之义,民族地区政府在使用财政转移支付资金的时候应该接受民众的监督。要使对转移支付资金的监督发挥作用,就必须在建立内部约束机制的基础上引入外部监督力量。只有这样双管齐下,才能使政府的行为在阳光下进行。但是目前的状况是监督机制在整个财政转移支付制度的运行过程中严重缺位。一方面政府依法行政的意识不强,不愿意主动根据《政府信息公开条例》的相关规定公布资金的使用情况及效率;另一方面,公众的参政议政能力和意识都有待提高。
三、完善民族地区财政转移支付制度中行政机关依法行政的建议
国家审计署审计长李金华曾经在《中央预算执行审计报告》中提到:“中央转移支付,就像一道水渠,很长很长,从中央到地方再到村子,这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。”目前我国的财政转移支付的确存在这种“渗水现象”,民族地区的情况更是不容乐观,其中原因是多方面的,笔者结合当前财政转移的总体情况和民族地区的现实特点,为完善民族地区财政转移支付制度主要提以下几个方面的建议。
(一)根据事权与财权相统一的原则保障地方政府财权
事权是指各级政府所享有的提供公共物品,管理公共事务的权力;财权是指各级政府组织财政收入,安排财政支出的权力。事权和财权应该统一,统一的依据是各级政府的地位和职能。但是我国目前一些政府的现状不是事权和财权混淆不清就是相互背离,政府间在财政转移制度上的职责存在“越位”与“缺位”的现象导致各级政府的事权范围模糊不清,影响我国财政转移支付制度的建立与实施。针对此,必须明确各级政府职责范围,以法律形式合理界定中央政府和地方政府的事权范围。其中地方政府的事权主要是履行地方政府职能和发展地区教育、文化事业、社会保障事业发展以及其他不属于中央政府管理体制的事权。应该根据这种明晰的事权划分来相应地调整财权划分。具体操作过程中,要兼顾效率和公平原则,从税收的征收入手,不断增强地方政府的财政实力,特别是经济落后,社会发展缓慢的民族地方。
(二)加快立法进程,使对民族地区的财政转移支付有法可循
建立专项财政转移支付制度涉及到国家、地方的财政使用问题,必须要有法律保障。目前,针对财政转移支付制度的立法显得相对滞后,财政部1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》是唯一的一个部门规章。随着现实情况的变化,这部部门规章已不能适应新的形势了,最为明显的缺陷是对财政转移支付的立项、资金监督乏力,缺乏应有的刚性约束,无法保证民族地区专项财政转移支付走上法制化轨道。
因此,民族地区的财政转移支付机制的建立需要有更高层次的立法。应积极组织制定出台如《中华人民共和国财政转移支付法》这样一些全国性法律,将专项财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、法律责任等,以人大立法的形式明确下来,使得针对民族地区的专项转移支付制度有法可依。与此同时,还应该加快民族地区立法,如制定《民族地区专项财政转移支付实施条例》等一批民族自治地区配套法规,以保障对民族地区的财政转移支付得到有效落实。
(三)健全民族地区财政转移支付监督制度约束民族地区行政机关依法行政
我国现行专项转移支付制度中也有关于监督的相关规定,但由于法律制度的不健全,逐步形成了监督结构不尽合理,监督力度不能到位的被动局面。从现有的法律法规来看,目前对转移支付的监督主要有来自财政部门的监督,审计部门的审计,以及人大对预决算的监督。但是从长远的完善的角度来说,还应该加强立法监督和社会监督。
1.对于财政部门的监督,属于行政機关对自身的监督,这样的监督不能说没有监督效果,但是从“任何人都不能做自己的法官”的角度来看行政机关是很难真正监督自己的,即使是上级财政机关对下级的监督,由于其具有先入性,监督效果也是会打折扣的。
2.在审计监督方面,可以说比财政部门的监督要更有效一些。但是由于审计部门确少相应的法律依据在现实中监督也是不全面的。因此立法应强化审计部门的职责,规定其应深入项目单位,检查资金使用和项目实施情况,资金是否按时、及时落实到项目单位,有无层层滞留和挤占挪用;项目资金的使用是否实现预期效益,有无损失浪费、贪污挪用等违法违纪情况。
3.要加强立法监督和社会监督。立法监督主要是用立法形式来规范和强化监督财政转移支付的内容条款,当前一些地方政府及其财政部门自觉接受人大监督的意识不强,因此有必要通过立法来赋予人大及其常委会在财政转移支付监督上的权力,做到监督的有效性。社会监督又包括媒体监督及民众监督,媒体监督是一种非常有效的监督方式,它具有及时性、公开性、灵活性等特点,在财政转移上如果能够加强媒体的监督无疑是一个很好的选择。民众监督主要是指公民、社会团体等的监督。建议我们现在的法律,如行政诉讼法的修改就应该保证各种监督权利的行使,例如纳税人需要对抽象行政行为也可以提起诉讼的权利。只有赋予了纳税人监督权,才能保证转移支付的透明,才能更好地监督行政机关在财政转移支付上做到依法行政。
四、结语
由于历史和自然的原因,造成了长期以来少数民族地区社会经济发展的落后局面。新世纪以来,党和国家对民族地区发展问题的重视达到了一个新的高度,而财政转移支付即是实现民族发展的重要手段之一。我们有理由相信,随着我国法律制度的进一步完善,行政机关逐步做到依法行政,财政转移支付制度必将在缩小民族地区与发达地区的差距以及实现全民族共同繁荣上发挥着更大的作用。
注释:
马海涛.财政转移支付制度.北京:中国财政经济出版社.2004.47.
李维新,戴勇.完善我国专项转移支付制度的思考.经济研究导刊.2009(35).第119页,第120页.
杨花英.论西南少数民族地区财政转移支付制度的优化.时代人物·经济研究.2008(6).第96页.
http://news.qq.com/a/20100318/001196.htm.访问日期:2010年3月29日.
http://www.kfzx.gov.cn/wenzhang_xx.asp?TypeNumber=00010040