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从上世纪90年代开始，为了实现“两基”达标，在财政投入严重不足的情况下，各地举债投入义务教育阶段学校设施建设和教学装备建设。“两基”达标后，由于政策变动等各种原因，建设所用经费未能按原计划筹集和偿还，沉重的“两基”欠债已成为西部农村“两基”达标后的最大难题。
一
1997年，贵港市在广西率先实现了教育“两基”全面达标。2001年11月，又顺利通过了自治区的复查验收，荣获全区“两基”工作先进地(市)称号。为了实现“两基”达标，从上世纪90年代开始，各县市从上到下掀起了“人民教育人民办、办好教育为人民”的热潮。集资办学、借资建校，先建设后还债成为一时风尚。据统计，全市“两基”欠债高达3.7亿元。教育欠债主要是在普及九年义务教育的过程中形成的，主要原因在于：
(一)落后的地方经济与超前的教育发展不相适应。贵港市是1996年才建立的地级市，2005年人口达470万人，而财政收入只有17.05亿元，人均财政只有360元，根本无法满足贵港市教育发展巨大的资金需求。
(二)义务教育集资渠道变窄。在教育“两基”达标攻坚战中，各地政府和学校敢于举债投入，是因为当时义务教育集资的环境还比较宽松，渠道比较多，除了当地财政的逐年投入外，还有农村教育费附加和农村农民教育集资这两种重要的补充渠道。如贵港市覃塘区，1996年，农村教育费附加740万，农村农民教育集资为866万元，两项合计为1573万元，占了当年教育经费的50％左右。但从上世纪90年代末开始，国家推行农村税费改革，取消了农村教育费附加和农村教育集资。同时，随着国家治理教育乱收费力度加大，各种因择校产生的社会捐资助学资金也明显减少甚至完全消失。
(三)义务教育管理体制不够完善。当时的义务教育管理体制是县、乡、村三级办学，分级管理。由于多头管理，导致农村义务教育的投入机制不顺畅，义务教育经费负担主体不明确，来源渠道不规范，调节机制不健全，监督机制不到位等。如在教育费附加、农村教育集资的征收和使用管理上，乡镇、村、学校管理存在不规范现象，没有做到专款专用；在校舍建设方面，有些甚至没有设计图纸，没有经过招标等规范程序；在建设造价核定上，没有经过建设部门审批，有的学校超标准建设等，这些管理体制的不完善，增加了许多不合理的债务。
(四)“普九”标准的提高。“两基”达标后，每隔两年要复查验收一次，标准也提高了，使得旧的债务尚未还清，新的债务又在增长。
二
沉重的“两基”欠债，由于各种原因没能及时偿还，日积月累，积重难返，成为了农村义务教育最为突出的问题，其负面作用正在日益显现出来：
(一)“两基”欠债严重影响了学校的正常教学秩序。“两基”欠债主要是基建欠债，而在基建欠债中，大部分是欠建筑工头的债务。部分工头在多年讨债未果的情况下，采取了封学校、漫骂、威胁甚至殴打校长等过激行为。特别是在学校开学期间，学校正常的教学秩序都无法保证。
(二)“两基”欠债影响了“两基”工作成果的巩固和提高。首先，沉重债务严重影响了危房改造工作。贵港“普九”达标比较早，但质量并不高，大部分中小学校舍是在当年攻坚战中采取群众献工献料、投工投劳、自行设计、自行施工建造的，校舍质量较差。十年过去了，由于债务的压力，大多数学校由于缺乏资金不能及时维修，校舍变得十分残旧，有不少已变成了危房。其次，沉重债务影响了农村中小学教师安居工程的实施。为了应付“两基”达标后的债务，农村小学几乎没有资金安排教师住房建设，导致教师住房十分紧张，有的学校2-3名教师挤住在一间平房，有的学校外地教师无法安排在学校内住宿，只能到附近农房寄居。这种状况如果不及时改善，将严重影响到教师队伍的稳定，“两基”成果的巩固和提高也无从谈起。再次，沉重债务影响了农村中小学远程教育项目的实施。由于缺乏资金的投入，不少农村学校的电化教学器材还是老式的，使用率也不高。
(三)“两基”欠债影响了县域经济的发展。教育欠债所造成的负面影响，已不仅仅局限于教育界内部，还逐渐的成为了一个严重的社会问题。(1)“两基”欠债影响了社会的稳定。表现之一，不少工头除了经常到各级政府上访、闹事外，还准备采取一些过激行为。表现之二，部分债权人因债台高筑，无力支付民工的工资，便将责任全部推给政府，鼓励民工联合起来向政府发难，或鼓励民工哄抢学校的财物，造成巨大负面影响。(2)“两基”欠债影响了民营企业的发展和壮大。由于多年欠债，不少债权人因欠债过重而破产或陷入困境。十年前，在西部的农村，能够垫支几百万或几十万来支持学校建设的人，基本上都是非公经济的精英，如果他们不是陷入教育欠债的困境中，他们的事业还会有很大的发展，可以在县域经济的发展中发挥更大的作用。(3)“两基”欠债严重影响了政府的声誉和威信。从对外招商引资方面来说，外来客商会从中担心当地政府不讲信用而觉得投资环境太差不敢来投资；对本地私营企业主来说，同样也会因为政府的不讲信用而将资金投向外地，这些更是直接影响了县域经济的发展。
三
“两基”欠债问题是在“农民办教育”转向“政府办教育”过程中出现的，主要是因政策改变造成的，是政策性问题，也是全国农村义务教育存在的普遍问题，但这一问题在经济欠发达的西部地区的农村中小学校中较为严重。为此，从国务院到各级地方政府都十分重视。国家教育部2005年下发了《关于进一步做好教育项目拖欠工程款清欠工作的通知》。2006年，自治区人民政府下发了《广西壮族自治区人民政府办公厅转发国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》，将清理教育欠债和坚决制止新的教育债务作为各级人民政府的一项重要任务。清理“两基”欠债，已经不可避免的进入实质性操作阶段。
(一)全面核查，界定欠债的准确数额。这是积极、稳妥化解“两基”欠债的基础工作。由于“两基”欠债时间长，数额大，管理不规范，所以整个贵港“两基”的欠债数额还没有一个权威的数字。缺乏准确的数据，政府无法进行债务清偿工作。有些县区着手开展这项基础性的工作，多是从审计局、财政局、教育局抽调人员组成工作组进行清核。但效果并不佳。一是工作组的成员是临时从各单位抽调，工作时间很难确保；二是由于专业知识的局限，对部分工程项目大、欠债多、资料不全的债务难以审核；三是部分债权人对政府工作组的审核结果不认同，认为政府“既当运动员又当裁判员”，不公平，也不可信。而桂平市却做得比较好。他们除了从市纪检监察、审计、财政、教育等部门抽调20人，分为4个小组到乡镇进行审核外，还聘请了广西众益工 程造价咨询公司进行全面审计，效果比较好。在确定债务的准确数额后，由县市区人民政府发文确认，并作出具体还款方案以及相应的处置方案。
(二)统一规范“两基”债务的内容，挤去水分和剔除不合理的债务。农村中小学教育“两基”欠债应该主要是指在实施“两基”达标攻坚战中，各地投入义务教育阶段学校基础设施及教学装备所形成的债务。从这个定义出发，第一，与“两基”达标无关的债务，如历年拖欠教师的工资特别是各种补贴，不能算为“两基”欠债；第二，学校集资所建的教师宿舍楼的欠债也不应该算为“两基”欠债。如果将这部分债务剔除，全市将可以减少几千万元的债务。至于所欠教师的集资款，则另行解决。同时，应该参照解决“两会一部”欠债的做法，科学确定“两基”欠债的利息。由于“普九”212作中，各地、各校、各工程的投资协定不同，利息率的高低不一，有不少地方是按1分、2分、3分计算利息，借基金会的钱甚至更高。如果全市有一个统一约定，按当年银行同期的利率来计算，全市也可以减少几千万元的债务。
(三)建立配套的教育投入机制，拓宽教育资金来源渠道。从历史上看，“两基”欠债是由于政策性变化引起教育资金来源渠道变窄而形成的。因此，必须坚持“以县为主”的义务教育管理体制，在这一体制构架上实施有关保障农村义务教育投入的具体措施：
1．在经济发展的前提下，逐年加大财政对义务教育的投入力度。明确各县市区在财政预算中每年安排一定额度的资金用于偿还“两基”欠债。
2．确保教育专项经费能全部用于义务教育。在县市区，每年征收上的“三税”教育附加费和地方教育费附加都有几百万元，这笔专项经费如能用好，可偿还不少债务和化解不少的矛盾。
3．严格政策要求，确保税改转移支付资金用于农村义务教育经费的足额到位和专项使用。从目前西部农村的经济发展水平来看，这是偿还“两基”债务的主渠道。自治区人民政府明确规定，农村税费改革转移支付资金中，除已下达的农村中小学教师工资转移支付资金须按规定用于确保农村中小学教师工资发放外，其余资金用于农村中小学教育经费的比例应高于65％，而在这65％的总额中，30％用于偿还“两基”欠债。这是偿还“两基”欠债最稳定的资金来源。但农村税费改革后转移支付的资金到地方后还不能全部弥补原来资金支出的缺口，使得大部分资金都是用来发放农村中小学教师工资了，建议自治区相关部门进一步明确税改转移支付使用的具体规定。
4．加强思想政治工作，加大宣传解释力度。大多数的债权人对政府还是信任的，对政府暂时存在的困难也是理解和支持的。虽然不少债权人为“两基”欠债而陷入困境甚至破产，但采取过激措施的还是少数人。而少数人之所以采取过激行为，也因为当地政府、教育主管部门特别是学校领导没有及时与债权人沟通，没有做深入细致的思想工作，没有真诚为债务人解决一些实际困难而引起的。如果各地能及时开展“两基”欠债清理的实际工作，做出具体可行的还债计划，直接与债权人对话并对有特殊困难的债权人采取有效的措施，“两基”达标后留下沉重债务的这道难题，完全是可以破解的。
(责编 韦春艳)
一
1997年，贵港市在广西率先实现了教育“两基”全面达标。2001年11月，又顺利通过了自治区的复查验收，荣获全区“两基”工作先进地(市)称号。为了实现“两基”达标，从上世纪90年代开始，各县市从上到下掀起了“人民教育人民办、办好教育为人民”的热潮。集资办学、借资建校，先建设后还债成为一时风尚。据统计，全市“两基”欠债高达3.7亿元。教育欠债主要是在普及九年义务教育的过程中形成的，主要原因在于：
(一)落后的地方经济与超前的教育发展不相适应。贵港市是1996年才建立的地级市，2005年人口达470万人，而财政收入只有17.05亿元，人均财政只有360元，根本无法满足贵港市教育发展巨大的资金需求。
(二)义务教育集资渠道变窄。在教育“两基”达标攻坚战中，各地政府和学校敢于举债投入，是因为当时义务教育集资的环境还比较宽松，渠道比较多，除了当地财政的逐年投入外，还有农村教育费附加和农村农民教育集资这两种重要的补充渠道。如贵港市覃塘区，1996年，农村教育费附加740万，农村农民教育集资为866万元，两项合计为1573万元，占了当年教育经费的50％左右。但从上世纪90年代末开始，国家推行农村税费改革，取消了农村教育费附加和农村教育集资。同时，随着国家治理教育乱收费力度加大，各种因择校产生的社会捐资助学资金也明显减少甚至完全消失。
(三)义务教育管理体制不够完善。当时的义务教育管理体制是县、乡、村三级办学，分级管理。由于多头管理，导致农村义务教育的投入机制不顺畅，义务教育经费负担主体不明确，来源渠道不规范，调节机制不健全，监督机制不到位等。如在教育费附加、农村教育集资的征收和使用管理上，乡镇、村、学校管理存在不规范现象，没有做到专款专用；在校舍建设方面，有些甚至没有设计图纸，没有经过招标等规范程序；在建设造价核定上，没有经过建设部门审批，有的学校超标准建设等，这些管理体制的不完善，增加了许多不合理的债务。
(四)“普九”标准的提高。“两基”达标后，每隔两年要复查验收一次，标准也提高了，使得旧的债务尚未还清，新的债务又在增长。
二
沉重的“两基”欠债，由于各种原因没能及时偿还，日积月累，积重难返，成为了农村义务教育最为突出的问题，其负面作用正在日益显现出来：
(一)“两基”欠债严重影响了学校的正常教学秩序。“两基”欠债主要是基建欠债，而在基建欠债中，大部分是欠建筑工头的债务。部分工头在多年讨债未果的情况下，采取了封学校、漫骂、威胁甚至殴打校长等过激行为。特别是在学校开学期间，学校正常的教学秩序都无法保证。
(二)“两基”欠债影响了“两基”工作成果的巩固和提高。首先，沉重债务严重影响了危房改造工作。贵港“普九”达标比较早，但质量并不高，大部分中小学校舍是在当年攻坚战中采取群众献工献料、投工投劳、自行设计、自行施工建造的，校舍质量较差。十年过去了，由于债务的压力，大多数学校由于缺乏资金不能及时维修，校舍变得十分残旧，有不少已变成了危房。其次，沉重债务影响了农村中小学教师安居工程的实施。为了应付“两基”达标后的债务，农村小学几乎没有资金安排教师住房建设，导致教师住房十分紧张，有的学校2-3名教师挤住在一间平房，有的学校外地教师无法安排在学校内住宿，只能到附近农房寄居。这种状况如果不及时改善，将严重影响到教师队伍的稳定，“两基”成果的巩固和提高也无从谈起。再次，沉重债务影响了农村中小学远程教育项目的实施。由于缺乏资金的投入，不少农村学校的电化教学器材还是老式的，使用率也不高。
(三)“两基”欠债影响了县域经济的发展。教育欠债所造成的负面影响，已不仅仅局限于教育界内部，还逐渐的成为了一个严重的社会问题。(1)“两基”欠债影响了社会的稳定。表现之一，不少工头除了经常到各级政府上访、闹事外，还准备采取一些过激行为。表现之二，部分债权人因债台高筑，无力支付民工的工资，便将责任全部推给政府，鼓励民工联合起来向政府发难，或鼓励民工哄抢学校的财物，造成巨大负面影响。(2)“两基”欠债影响了民营企业的发展和壮大。由于多年欠债，不少债权人因欠债过重而破产或陷入困境。十年前，在西部的农村，能够垫支几百万或几十万来支持学校建设的人，基本上都是非公经济的精英，如果他们不是陷入教育欠债的困境中，他们的事业还会有很大的发展，可以在县域经济的发展中发挥更大的作用。(3)“两基”欠债严重影响了政府的声誉和威信。从对外招商引资方面来说，外来客商会从中担心当地政府不讲信用而觉得投资环境太差不敢来投资；对本地私营企业主来说，同样也会因为政府的不讲信用而将资金投向外地，这些更是直接影响了县域经济的发展。
三
“两基”欠债问题是在“农民办教育”转向“政府办教育”过程中出现的，主要是因政策改变造成的，是政策性问题，也是全国农村义务教育存在的普遍问题，但这一问题在经济欠发达的西部地区的农村中小学校中较为严重。为此，从国务院到各级地方政府都十分重视。国家教育部2005年下发了《关于进一步做好教育项目拖欠工程款清欠工作的通知》。2006年，自治区人民政府下发了《广西壮族自治区人民政府办公厅转发国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》，将清理教育欠债和坚决制止新的教育债务作为各级人民政府的一项重要任务。清理“两基”欠债，已经不可避免的进入实质性操作阶段。
(一)全面核查，界定欠债的准确数额。这是积极、稳妥化解“两基”欠债的基础工作。由于“两基”欠债时间长，数额大，管理不规范，所以整个贵港“两基”的欠债数额还没有一个权威的数字。缺乏准确的数据，政府无法进行债务清偿工作。有些县区着手开展这项基础性的工作，多是从审计局、财政局、教育局抽调人员组成工作组进行清核。但效果并不佳。一是工作组的成员是临时从各单位抽调，工作时间很难确保；二是由于专业知识的局限，对部分工程项目大、欠债多、资料不全的债务难以审核；三是部分债权人对政府工作组的审核结果不认同，认为政府“既当运动员又当裁判员”，不公平，也不可信。而桂平市却做得比较好。他们除了从市纪检监察、审计、财政、教育等部门抽调20人，分为4个小组到乡镇进行审核外，还聘请了广西众益工 程造价咨询公司进行全面审计，效果比较好。在确定债务的准确数额后，由县市区人民政府发文确认，并作出具体还款方案以及相应的处置方案。
(二)统一规范“两基”债务的内容，挤去水分和剔除不合理的债务。农村中小学教育“两基”欠债应该主要是指在实施“两基”达标攻坚战中，各地投入义务教育阶段学校基础设施及教学装备所形成的债务。从这个定义出发，第一，与“两基”达标无关的债务，如历年拖欠教师的工资特别是各种补贴，不能算为“两基”欠债；第二，学校集资所建的教师宿舍楼的欠债也不应该算为“两基”欠债。如果将这部分债务剔除，全市将可以减少几千万元的债务。至于所欠教师的集资款，则另行解决。同时，应该参照解决“两会一部”欠债的做法，科学确定“两基”欠债的利息。由于“普九”212作中，各地、各校、各工程的投资协定不同，利息率的高低不一，有不少地方是按1分、2分、3分计算利息，借基金会的钱甚至更高。如果全市有一个统一约定，按当年银行同期的利率来计算，全市也可以减少几千万元的债务。
(三)建立配套的教育投入机制，拓宽教育资金来源渠道。从历史上看，“两基”欠债是由于政策性变化引起教育资金来源渠道变窄而形成的。因此，必须坚持“以县为主”的义务教育管理体制，在这一体制构架上实施有关保障农村义务教育投入的具体措施：
1．在经济发展的前提下，逐年加大财政对义务教育的投入力度。明确各县市区在财政预算中每年安排一定额度的资金用于偿还“两基”欠债。
2．确保教育专项经费能全部用于义务教育。在县市区，每年征收上的“三税”教育附加费和地方教育费附加都有几百万元，这笔专项经费如能用好，可偿还不少债务和化解不少的矛盾。
3．严格政策要求，确保税改转移支付资金用于农村义务教育经费的足额到位和专项使用。从目前西部农村的经济发展水平来看，这是偿还“两基”债务的主渠道。自治区人民政府明确规定，农村税费改革转移支付资金中，除已下达的农村中小学教师工资转移支付资金须按规定用于确保农村中小学教师工资发放外，其余资金用于农村中小学教育经费的比例应高于65％，而在这65％的总额中，30％用于偿还“两基”欠债。这是偿还“两基”欠债最稳定的资金来源。但农村税费改革后转移支付的资金到地方后还不能全部弥补原来资金支出的缺口，使得大部分资金都是用来发放农村中小学教师工资了，建议自治区相关部门进一步明确税改转移支付使用的具体规定。
4．加强思想政治工作，加大宣传解释力度。大多数的债权人对政府还是信任的，对政府暂时存在的困难也是理解和支持的。虽然不少债权人为“两基”欠债而陷入困境甚至破产，但采取过激措施的还是少数人。而少数人之所以采取过激行为，也因为当地政府、教育主管部门特别是学校领导没有及时与债权人沟通，没有做深入细致的思想工作，没有真诚为债务人解决一些实际困难而引起的。如果各地能及时开展“两基”欠债清理的实际工作，做出具体可行的还债计划，直接与债权人对话并对有特殊困难的债权人采取有效的措施，“两基”达标后留下沉重债务的这道难题，完全是可以破解的。
(责编 韦春艳)