论文部分内容阅读
“依法治国，建设社会主义法治国家”作为中国共产党领导人民治理国家的基本方略，正式载入了中华人民共和国宪法，标志着我国由“人治”到“法治”的历史转变。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出：“全面推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障。”“……逐步实现素质教育制度化、法制化。”市场经济的发展使我国的经济和社会结构发生了深刻的变化，学校与社会形成了各种复杂的法律关系，学校在实施教育教学管理过程中出现的许多新情况、新问题，越来越多地需要运用法律手段予以调整和解决。因此，进一步改革和完善教育管理体制，建立起开放、民主、能协调各种社会关系、与社会主义市场经济体制相适应的现代学校制度，真正实现教育现代化，已经成为社会发展的必然要求。
一、关于现代学校制度的内涵
“学校制度”又称“学校教育制度”，有狭义和广义之分。狭义的“学校制度”指的是一个国家的各级各类学校体系方面的规则，简称“学制”。它规定了各级各类学校的性质、任务，入学条件，学习年限以及它们之间的相互关系。广义的“学校制度”是指为了指导和约束学校以及与学校有关的组织、机构、人员等的行为而制定的教育法律、法规、规章等成文的规则体系，以及学校、学校所在的社区、组织、人员认可的与学校有关的风俗习惯、道德标准等未成文的规则体系。广义的“学校制度”包含了狭义的“学校制度”。
现代学校制度特指在知识社会和全面建设小康社会的大的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度和新型的政、校关系为基础，在学校依法自主管理的前提下，指导和规范学校发展的一套完整的制度体系。建立现代学校制度的关键是确立学校的主体地位，即学校必须在取得法人资格基础上建立学校法人制度，使学校拥有法人财产，在民事活动中依法享有民事权利、承担民事责任，实现民事权利能力和行为能力的统一，使学校真正成为自主办学、自主管理、自我发展和自我约束的法人实体。
二、关于现代学校制度的基本构成和特征
根据专家研究，现代学校制度主要由以下几个方面构成：（1）现代学校行政制度；（2）现代学校资产管理制度；（3）现代学校人事制度；（4）现代学校财务制度；（5）现代学校教学管理制度；（6）现代学校教研和科研管理制度；（7）现代学校学生管理制度；（8）社区中的各种组织、家长与学校的关系方面的制度等。
相对于传统学校制度，现代学校制度具有以下几方面的特征：
第一，学校是真正意义的独立法人。我国《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”学校成为独立的法人，就相应地成了权利与义务的统一体，通过逐步地健全和完善法人治理结构，将有助于权利高效运作和相互制衡，有助于增加教育供给的多样化和选择性，有助于在学生培养、教师教育、研究开发和内部管理等方面确立校本机制，引导学校走内涵发展的办学之路，为学生个性的多元发展提供制度上的保证。
第二，构成新型的政、校关系，即政府与学校职责分开、政府由直接指令性行政管理转变为宏观指导性调控管理。政府作为学校的举办者，只行使举办者的职权，而不去干预学校的具体管理工作，决策权回归到学校董事会手中，董事会将学校日常的教育教学与办学管理工作交给校长去决定与组织实施，实现学校管理的专业化。政府与学校董事会或校长建立协议承办的关系，尊重学校利益主体和发展主体地位，学校可以积极主动地对自身的发展作出规划，而不受来自其他方面的干预与制约。
新型的政、校关系绝不是把政府部门与学校简单地分开，也不是要减轻政府对基础教育应承担的责任，特别是经费方面的责任，而是要改变政府对学校的管理程度、方式和内容，要把政府对学校的直接指令性行政管理逐步地、有序地转变为宏观指导性管理。在现代学校制度的框架内，政府主要通过三个方面对学校进行管理：一是通过制定、实施法律、法规，对学校进行宏观管理；二是通过下拨经费，对学校的建设施加影响；三是通过督导机构以及社会中介机构进行督察和评估，实施监督。简言之就是：法律规范、经济支撑和督导评估。
第三，学校产权明晰。学校的产权是学校所有制的核心和主要内容。产权明晰应包含下列含义：即，产权的多少、产权的构成、产权的登记手续和归属、产权的流转程序以及产权的增值等。教育产权的明晰，分清了国有、共有和私有的资产归属。教育行政部门根据国家的法律法规及规章制度对各级各类学校实行监督、管理；校长受委托，在坚持国家教育方针的前提下做学校的掌舵者，而不是在政府包揽办学时仅仅是划桨者。无论是投资人还是学校法人，作为产权主体，依法具有各自的权利、义务和责任。这样有利于维护学校公有财产权，巩固公办学校在基础教育中的主体地位；有利于保护学校中的私有财产权，促进民办教育的发展；有利于各类资本的流动和重组，推动股份制学校的发展；有利于增强学校的创新能力，形成良好的信用基础和教育秩序。
第四，学校依法自主管理，形成校本管理机制。所谓校本管理机制，就是教育行政机关把学校的日常管理权下放给学校，让学校进行自主管理。学校依据本身具备的现实条件、历史文化特点、以及所在社区的实际需要，突出本校特色，在学校管理机制的形成和运行、学校决策的制定、校本课程的设置与开发、教学组织形式和教学方法的采用、教师的培训、教职员工的管理、学校文化的塑造等方面，逐渐建立起具有本校浓厚文化特质的现代学校制度体系。
第五，权责明确。即明确举办者、监管者、办学者和教职工各自应享有的权益与承担的责任，其中特别要明确举办者与办学者的权利与责任。举办者不得在学校章程规定的权限之外干预教育机构的内部管理和教育教学活动。作为举办者，不仅享有出资额的资产权益，而且享有重大决策和选聘办学者等权利；同时，学校因法定理由解散或停办时，举办者要以投入学校的出资额对学校债务承担有限责任。
第六，实行民主治校。现代学校制度能够促使更多的教育管理行家走上学校领导岗位，并为行家治校提供制度保障，同时使教职工依法、有效地参与学校的民主管理。作为现代学校的校长，他们应比普通学校校长具备更高的条件，即：强烈的现代意识，对于教育界、科技界的前沿动态具有高度的敏感性；强烈的人文意识、文化精神和民主思想，有能力把学校建设成学习型学校、发展型学校；强烈的使命感和责任感，把学校真正建设成为培养合格公民、引导人才发展方向的阵地。
第七，全面关注教育教学质量，促进学生全面和可持续发展。现代学校制度应当是引导校长、教师和学生，始终把主要精力放在教学管理、课堂教学和学习环节上。引导校长、教师和学生关注教育教学，尊重科学，认真研究教和学，促进提高校长的管理水平、教师的教学能力和学生的学习兴趣。现代化的学校，要特别注重研究“学生的学”，尊重学生的学习权利，促进学生的全面成长和可持续发展。要分清学校和企业的界限，企业以追求经济效益最大化为宗旨，而学校是国家公益性事业单位，以追求社会效益最大化为目标。因此，现代学校制度必须引导学校和学校校长把主要精力放在教育教学环节上，放在激励教师和学生来共同提高教育教学质量上，放在提高民族素质和现代化人才的培养上。
第八，逐步实现家长、学生按其自愿自主择校。目前，我国绝大部分地区在基础教育阶段还不能完全允许家长、学生自主选择学校读书。但在经济发达地区，在逐渐建立现代学校制度以后，同一学习段的教育服务可以提供多所学校，教育服务的供给远远大于教育服务的需求，这样就可以逐步、有序地允许家长、学生自主择校，从而解决长期以来困扰人们的“择校热”问题。这是由教育事业的本质所致，由基础教育的发展趋势所决定，也是把竞争机制引入基础教育领域的需要所决定。
第九，社区中的各种组织及家长有效地参与学校管理。现代中小学教育是国民终身教育体系中的重要阶段，而不是孤立于国民终身教育体系之外的高墙深院中的“文化孤岛”。现代学校制度鼓励学校与所在的社区中的各种组织和自然人“双向互动”、相互支援。在社区教育和中小学教育的过程中，社区或中小学校利用自己的教育资源给予对方必要的支持、援助，或根据对方的合理建议对自己所实施的教育资源进行必要的调整。传统的“社区与中小学互动”主要是在人、财、物方面的相互支援；现代意义的“社区与中小学互动”则由人、财、物方面的互相支援发展到影响对方的制度层面的建设，通过外因导致对方的内因起作用，引起对方制度层面的变化。比如家庭对学校教育的知情权、选择权和参与权的实现，必将促使学校不断地调整自己的发展思路和规划。
第十，能够有力地推进现代学校文化的形成，有利于学习型学校、发展型学校的建设和发展。
三、建立现代学校制度的重要措施
一是建立健全学校管理的领导体制。按照教育法的规定，国家举办的学校实行党委（党支部）领导下的校长负责制，即要在办学方向、人事任命、长远发展等重大问题上坚持党的统一领导，积极支持校长独立负责地行使职权，保证学校按照国家教育方针，履行好培养德、智、体、美全面发展的社会主义事业建设者和接班人的神圣使命。依法健全学校的领导体制，明确学校校长及行政组织、党的组织、其他群众组织的职责权限，建立学校重大事项的决策机制。切实保障教职工参与学校民主管理的权利，进一步完善教职工代表大会制度，健全学校的决策机构与程序，保证学校的重大事项和涉及教职工切身利益的重大决定，能够通过各种方式，让教职工充分了解和参与。
二是建立健全按照学校章程自主管理的运行机制。学校章程是在法律法规的规范下制定的，是学校一切管理工作的基本规范。制定学校章程不仅是教育法的规定，也是学校取得法人资格、落实法人地位、实施依法治校，建立现代学校制度的必备条件。依法制定的学校章程对学校的办学性质、发展目标、学校的组织机构与决策程序、管理体制等重大问题做出了规定，是学校依法开展教育教学活动的基本依据。学校要依照法律法规要求，根据教育改革发展的新形势不断完善学校章程；同时，要根据学校章程，不断完善各项管理制度建设，及时修改、废止不符合法制统一要求的学校管理制度，提高依法管理的能力和效率。特别要依法建立和完善相应的学校教育教学管理规范，保障国家教育方针和素质教育要求的贯彻落实；依法加强对教师队伍的管理，建立公平、公正和公开的教师职务评审、聘任制度及相应的工作程序，严格按照法律的要求招聘、录用和管理教师；严格执行国家的有关规定，规范学校内部财务制度，健全监督机制，依法管理好学校的法人财产，提高资金的使用效益；建立健全符合法治要求的学生管理制度，尊重学生的人格尊严，维护学生的合法权益。
三是不断完善学校安全管理制度，落实各项安全防范措施，维护校园的安全与秩序，保护师生的人身和财产安全。学校章程和各项管理制度，不得超越法律、法规和规章的规定，限制或剥夺师生受法律保护的基本自由与权利。
四是深入推进校务公开，推进学校内部民主管理建设，不断提高广大教职工参与民主管理的积极性。学校改革与发展的重大决策、学校的财务收支情况、福利待遇的政策以及涉及教职工权益的其他事项，都要及时向教职工公开；学校的招生政策、收费的项目与标准等事项，要向学生、家长和社会公开，增加透明度，接受群众的监督。建立学校家长委员会，明确家长委员会的权限和议事程序，在涉及学生教育与发展的重要问题上，充分听取家长的意见，促进家长对学校工作的监督，支持学校教育教学活动的开展，同时学校与所在社区要积极主动地加强各方面的联系。
五是建立学校重大决策的法律审查机制，保证学校做出的重大发展规划、签订的民事合同等符合法律的规定。要依法维护自身的合法权益和正常的教育教学秩序，尊重教师和学生的合法权利，充分发挥申诉渠道的作用，保证广大教师和学生维护自身合法权益的要求实现。严格学籍管理，规范学生处分的程序，切实保护中小学生的合法权利。
六是进行教育制度创新，通过深化改革不断健全和完善与现代化建设要求相适应的教育体制和运行机制，扫除制约教育发展的体制性障碍，优化教育结构，扩大教育资源，努力提高教育资源的使用效益。在政府转变管理职能的基础上，学校要进一步增强依法自主办学的能力，推动学校教育、社会教育和家庭教育的紧密结合，相互促进，共同提高。
七是全面推进依法治教、依法治校，增强教育法制观念，提高法律素质，真正做到政府依法行政，学校依法办学，校长依法管理，教师依法执教，学生依法就学，社会各方面依法维护学校、教师和学生的合法权益，教育成为和谐社会的重要催化剂。
一、关于现代学校制度的内涵
“学校制度”又称“学校教育制度”，有狭义和广义之分。狭义的“学校制度”指的是一个国家的各级各类学校体系方面的规则，简称“学制”。它规定了各级各类学校的性质、任务，入学条件，学习年限以及它们之间的相互关系。广义的“学校制度”是指为了指导和约束学校以及与学校有关的组织、机构、人员等的行为而制定的教育法律、法规、规章等成文的规则体系，以及学校、学校所在的社区、组织、人员认可的与学校有关的风俗习惯、道德标准等未成文的规则体系。广义的“学校制度”包含了狭义的“学校制度”。
现代学校制度特指在知识社会和全面建设小康社会的大的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度和新型的政、校关系为基础，在学校依法自主管理的前提下，指导和规范学校发展的一套完整的制度体系。建立现代学校制度的关键是确立学校的主体地位，即学校必须在取得法人资格基础上建立学校法人制度，使学校拥有法人财产，在民事活动中依法享有民事权利、承担民事责任，实现民事权利能力和行为能力的统一，使学校真正成为自主办学、自主管理、自我发展和自我约束的法人实体。
二、关于现代学校制度的基本构成和特征
根据专家研究，现代学校制度主要由以下几个方面构成：（1）现代学校行政制度；（2）现代学校资产管理制度；（3）现代学校人事制度；（4）现代学校财务制度；（5）现代学校教学管理制度；（6）现代学校教研和科研管理制度；（7）现代学校学生管理制度；（8）社区中的各种组织、家长与学校的关系方面的制度等。
相对于传统学校制度，现代学校制度具有以下几方面的特征：
第一，学校是真正意义的独立法人。我国《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”学校成为独立的法人，就相应地成了权利与义务的统一体，通过逐步地健全和完善法人治理结构，将有助于权利高效运作和相互制衡，有助于增加教育供给的多样化和选择性，有助于在学生培养、教师教育、研究开发和内部管理等方面确立校本机制，引导学校走内涵发展的办学之路，为学生个性的多元发展提供制度上的保证。
第二，构成新型的政、校关系，即政府与学校职责分开、政府由直接指令性行政管理转变为宏观指导性调控管理。政府作为学校的举办者，只行使举办者的职权，而不去干预学校的具体管理工作，决策权回归到学校董事会手中，董事会将学校日常的教育教学与办学管理工作交给校长去决定与组织实施，实现学校管理的专业化。政府与学校董事会或校长建立协议承办的关系，尊重学校利益主体和发展主体地位，学校可以积极主动地对自身的发展作出规划，而不受来自其他方面的干预与制约。
新型的政、校关系绝不是把政府部门与学校简单地分开，也不是要减轻政府对基础教育应承担的责任，特别是经费方面的责任，而是要改变政府对学校的管理程度、方式和内容，要把政府对学校的直接指令性行政管理逐步地、有序地转变为宏观指导性管理。在现代学校制度的框架内，政府主要通过三个方面对学校进行管理：一是通过制定、实施法律、法规，对学校进行宏观管理；二是通过下拨经费，对学校的建设施加影响；三是通过督导机构以及社会中介机构进行督察和评估，实施监督。简言之就是：法律规范、经济支撑和督导评估。
第三，学校产权明晰。学校的产权是学校所有制的核心和主要内容。产权明晰应包含下列含义：即，产权的多少、产权的构成、产权的登记手续和归属、产权的流转程序以及产权的增值等。教育产权的明晰，分清了国有、共有和私有的资产归属。教育行政部门根据国家的法律法规及规章制度对各级各类学校实行监督、管理；校长受委托，在坚持国家教育方针的前提下做学校的掌舵者，而不是在政府包揽办学时仅仅是划桨者。无论是投资人还是学校法人，作为产权主体，依法具有各自的权利、义务和责任。这样有利于维护学校公有财产权，巩固公办学校在基础教育中的主体地位；有利于保护学校中的私有财产权，促进民办教育的发展；有利于各类资本的流动和重组，推动股份制学校的发展；有利于增强学校的创新能力，形成良好的信用基础和教育秩序。
第四，学校依法自主管理，形成校本管理机制。所谓校本管理机制，就是教育行政机关把学校的日常管理权下放给学校，让学校进行自主管理。学校依据本身具备的现实条件、历史文化特点、以及所在社区的实际需要，突出本校特色，在学校管理机制的形成和运行、学校决策的制定、校本课程的设置与开发、教学组织形式和教学方法的采用、教师的培训、教职员工的管理、学校文化的塑造等方面，逐渐建立起具有本校浓厚文化特质的现代学校制度体系。
第五，权责明确。即明确举办者、监管者、办学者和教职工各自应享有的权益与承担的责任，其中特别要明确举办者与办学者的权利与责任。举办者不得在学校章程规定的权限之外干预教育机构的内部管理和教育教学活动。作为举办者，不仅享有出资额的资产权益，而且享有重大决策和选聘办学者等权利；同时，学校因法定理由解散或停办时，举办者要以投入学校的出资额对学校债务承担有限责任。
第六，实行民主治校。现代学校制度能够促使更多的教育管理行家走上学校领导岗位，并为行家治校提供制度保障，同时使教职工依法、有效地参与学校的民主管理。作为现代学校的校长，他们应比普通学校校长具备更高的条件，即：强烈的现代意识，对于教育界、科技界的前沿动态具有高度的敏感性；强烈的人文意识、文化精神和民主思想，有能力把学校建设成学习型学校、发展型学校；强烈的使命感和责任感，把学校真正建设成为培养合格公民、引导人才发展方向的阵地。
第七，全面关注教育教学质量，促进学生全面和可持续发展。现代学校制度应当是引导校长、教师和学生，始终把主要精力放在教学管理、课堂教学和学习环节上。引导校长、教师和学生关注教育教学，尊重科学，认真研究教和学，促进提高校长的管理水平、教师的教学能力和学生的学习兴趣。现代化的学校，要特别注重研究“学生的学”，尊重学生的学习权利，促进学生的全面成长和可持续发展。要分清学校和企业的界限，企业以追求经济效益最大化为宗旨，而学校是国家公益性事业单位，以追求社会效益最大化为目标。因此，现代学校制度必须引导学校和学校校长把主要精力放在教育教学环节上，放在激励教师和学生来共同提高教育教学质量上，放在提高民族素质和现代化人才的培养上。
第八，逐步实现家长、学生按其自愿自主择校。目前，我国绝大部分地区在基础教育阶段还不能完全允许家长、学生自主选择学校读书。但在经济发达地区，在逐渐建立现代学校制度以后，同一学习段的教育服务可以提供多所学校，教育服务的供给远远大于教育服务的需求，这样就可以逐步、有序地允许家长、学生自主择校，从而解决长期以来困扰人们的“择校热”问题。这是由教育事业的本质所致，由基础教育的发展趋势所决定，也是把竞争机制引入基础教育领域的需要所决定。
第九，社区中的各种组织及家长有效地参与学校管理。现代中小学教育是国民终身教育体系中的重要阶段，而不是孤立于国民终身教育体系之外的高墙深院中的“文化孤岛”。现代学校制度鼓励学校与所在的社区中的各种组织和自然人“双向互动”、相互支援。在社区教育和中小学教育的过程中，社区或中小学校利用自己的教育资源给予对方必要的支持、援助，或根据对方的合理建议对自己所实施的教育资源进行必要的调整。传统的“社区与中小学互动”主要是在人、财、物方面的相互支援；现代意义的“社区与中小学互动”则由人、财、物方面的互相支援发展到影响对方的制度层面的建设，通过外因导致对方的内因起作用，引起对方制度层面的变化。比如家庭对学校教育的知情权、选择权和参与权的实现，必将促使学校不断地调整自己的发展思路和规划。
第十，能够有力地推进现代学校文化的形成，有利于学习型学校、发展型学校的建设和发展。
三、建立现代学校制度的重要措施
一是建立健全学校管理的领导体制。按照教育法的规定，国家举办的学校实行党委（党支部）领导下的校长负责制，即要在办学方向、人事任命、长远发展等重大问题上坚持党的统一领导，积极支持校长独立负责地行使职权，保证学校按照国家教育方针，履行好培养德、智、体、美全面发展的社会主义事业建设者和接班人的神圣使命。依法健全学校的领导体制，明确学校校长及行政组织、党的组织、其他群众组织的职责权限，建立学校重大事项的决策机制。切实保障教职工参与学校民主管理的权利，进一步完善教职工代表大会制度，健全学校的决策机构与程序，保证学校的重大事项和涉及教职工切身利益的重大决定，能够通过各种方式，让教职工充分了解和参与。
二是建立健全按照学校章程自主管理的运行机制。学校章程是在法律法规的规范下制定的，是学校一切管理工作的基本规范。制定学校章程不仅是教育法的规定，也是学校取得法人资格、落实法人地位、实施依法治校，建立现代学校制度的必备条件。依法制定的学校章程对学校的办学性质、发展目标、学校的组织机构与决策程序、管理体制等重大问题做出了规定，是学校依法开展教育教学活动的基本依据。学校要依照法律法规要求，根据教育改革发展的新形势不断完善学校章程；同时，要根据学校章程，不断完善各项管理制度建设，及时修改、废止不符合法制统一要求的学校管理制度，提高依法管理的能力和效率。特别要依法建立和完善相应的学校教育教学管理规范，保障国家教育方针和素质教育要求的贯彻落实；依法加强对教师队伍的管理，建立公平、公正和公开的教师职务评审、聘任制度及相应的工作程序，严格按照法律的要求招聘、录用和管理教师；严格执行国家的有关规定，规范学校内部财务制度，健全监督机制，依法管理好学校的法人财产，提高资金的使用效益；建立健全符合法治要求的学生管理制度，尊重学生的人格尊严，维护学生的合法权益。
三是不断完善学校安全管理制度，落实各项安全防范措施，维护校园的安全与秩序，保护师生的人身和财产安全。学校章程和各项管理制度，不得超越法律、法规和规章的规定，限制或剥夺师生受法律保护的基本自由与权利。
四是深入推进校务公开，推进学校内部民主管理建设，不断提高广大教职工参与民主管理的积极性。学校改革与发展的重大决策、学校的财务收支情况、福利待遇的政策以及涉及教职工权益的其他事项，都要及时向教职工公开；学校的招生政策、收费的项目与标准等事项，要向学生、家长和社会公开，增加透明度，接受群众的监督。建立学校家长委员会，明确家长委员会的权限和议事程序，在涉及学生教育与发展的重要问题上，充分听取家长的意见，促进家长对学校工作的监督，支持学校教育教学活动的开展，同时学校与所在社区要积极主动地加强各方面的联系。
五是建立学校重大决策的法律审查机制，保证学校做出的重大发展规划、签订的民事合同等符合法律的规定。要依法维护自身的合法权益和正常的教育教学秩序，尊重教师和学生的合法权利，充分发挥申诉渠道的作用，保证广大教师和学生维护自身合法权益的要求实现。严格学籍管理，规范学生处分的程序，切实保护中小学生的合法权利。
六是进行教育制度创新，通过深化改革不断健全和完善与现代化建设要求相适应的教育体制和运行机制，扫除制约教育发展的体制性障碍，优化教育结构，扩大教育资源，努力提高教育资源的使用效益。在政府转变管理职能的基础上，学校要进一步增强依法自主办学的能力，推动学校教育、社会教育和家庭教育的紧密结合，相互促进，共同提高。
七是全面推进依法治教、依法治校，增强教育法制观念，提高法律素质，真正做到政府依法行政，学校依法办学，校长依法管理，教师依法执教，学生依法就学，社会各方面依法维护学校、教师和学生的合法权益，教育成为和谐社会的重要催化剂。