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一、对社会投资项目开展稽察监管的必要性
社会投资在全社会固定资产投资中占很大比重，其投资方向、结构及投资总额的变化，对我国经济社会的健康发展起着重要作用。因此，对社会投资项目实行有效监管，为投资宏观调控服务，也是稽察工作的一项重要任务。
国家和地方稽察机构成立以来，一直把政府投资项目作为稽察工作重点，对社会投资项目的稽察监管，我们一直采取比较慎重的态度，期望通过制订产业政策、行业发展规划、颁布鼓励和限制发展产品投资目录，引导社会投资按照国家的宏观调控方向发展。从这几年政策执行的实际情况看，效果并不理想。部分地方政府在加快发展地方经济的热情下，放松了对项目审批的把关力度，不审查项目是否符合国家产业政策、企业资金来源是否落实，只强调为企业服务，纵容违规行为，为企业出谋划策、大开绿灯，搞上有政策，下有对策，社会投资项目管理，特别是社会投资的新开工项目建设秩序比较混乱，2006年上半年国家发展改革委抽查了3779个亿元以上的社会投资新开工项目，有44.2%的项目没有土地批准文件，有43.9%的项目没有环评文件，22%的项目没有项目审核文件。2010年全国发展改革系统工程建设领域突出问题排查工作也表明，大部分地方的社会投资项目在核准时或多或少存在用地预审、规划选址意见、环境影响评价等项目审批前置要件缺失或要件不规范的问题；还有少数地方存在越权核准、备案投资项目；违规核准、备案不符合国家产业政策的投资项目等问题。
可见，光靠政策引导，难以有效地制止相关行业的盲目投资扩张，实现宏观调控的目标。从近几年的情况看，产能过剩行业违规建设项目问题依然没有得到有效遏制。2009年9月《国务院批转发展改革等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发[2009]38号）指出，“不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出，有的甚至还在加剧。一些地区违法、违规审批，未批先建、边批边建现象又有所抬头。……目前在建项目粗钢产能5800万吨，多数为违规建设”。
扩大企业的投资自主权，减少政府对投资的审批，必须以加强投资监管为前提。国家发改委一直重视对社会投资项目的稽察监管工作，早在2006年原国家发改委马凯主任就明确指出:“稽察工作除继续以政府投资项目为重点外，要加强对社会投资的监管，探索相应的监管方式，确保国家宏观调控政策的贯彻落实”。国家发改委穆虹副主任也指出，要通过稽察工作，使发改系统投资管理工作不断得到提高。因此，我们要在搞好政府投资项目稽察监管的同时，把对社会投资项目的稽察监管纳入视野，针对社会投资项目性质和特点，研究提出适应社会投资项目的稽察监管模式，维护良好的社会投资环境，促进社会经济平稳发展，确保国家宏观调控政策和投资政策的贯彻落实。
二、社会投资项目稽察监管的主要内容
《国务院关于投资体制改革的决定》指出：“加强和改进投资的监督管理，建立健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产和监管部门，要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的，有关部门要责令其及时改正，并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任”。这一规定明确指出了社会投资项目稽察监管的主要内容。
1、产业政策方面。主要检查项目是否符合国家产业政策，涉及生产力布局的，要检查是否符合批准的发展建设规划，是否符合国家颁布的能耗、水耗、资源综合利用质量、技术、规模等市场准入标准。
2、项目审核方面。主要检查项目审核程序中是否存在越权审批，是否存在以备案代替核准的问题，是否存在未通过用地预审和环评审批，但已审批或核准项目的问题，是否存在“分拆审核”的问题。
3、土地审批方面。检查土地是否存在“以预代征”、“以租代征”的问题，土地预审、农用地转用和土地征用制度执行情况，是否存在越权审批的问题。
4、环评审批方面。检查项目执行环评制度的情况，是否存在越权审批或未按《环境保护分类管理名录》进行审批，是否存在应备案项目未备案，但已通过环评审批的问题。
5、信贷政策方面。检查项目贷款是否符合项目审核、土地审批、环评审批等各项前置许可的情况，是否存在越权审批、违反资本金比例要求或违反打捆贷款相关规定的问题，是否存在将流动资金贷款用于固定资产投资等问题。
6、安全管理方面。对有安全设计要求的项目检查是否经过安全监管部门审查同意安全设施设计。
三、对开展社会投资项目稽察监管的建议
（一）依法依规，查宣结合开展稽察监管工作
社会投资项目涉及面广，牵涉多方面利益关系，处理结果产生的社会影响性大，因此，对社会投资项目的稽察监管更要强调依法稽察。对每一项具体的检查，都要做到有法可依、有据可查。现行的基本建设项目管理法律法规、部门规章和规范性文件是开展社会投资项目稽察监管工作的基本依据。实际工作时，要坚持原则，实事求是，客观公正，严格按照法律法规和有关政策规定开展稽察监管工作；并把项目稽察监管与宣传中央政策紧密结合起来，积极做好中央宏观调控政策的宣传工作，促使地方切实把思想统一到中央的决策和部署上来，确保中央宏观调控政策不折不扣地贯彻执行。
（二）健全部门联动机制，形成部门合力
违规项目往往涉及项目审批、土地、环保、信贷等多个方面，单由一个部门来查处效果往往不够理想，各职能部门之间要密切配合，协调联动，才能充分发挥产业政策和国土、环保、安全、信贷等政策的组合效应。长期以来，投资监管领域一直存在职能交叉重叠、职责不清、重复检查等问题，我们必须加强和改革社会投资项目稽察监管工作，充分发挥重大项目稽察机构作为投资管理领域各种监督力量协调者的作用，加强各项建设程序之间的协调、沟通，建立信息情报共享制度，减少工作交叉和重复。同时，建立移交制度，对稽察监管中发现的重大违纪和违法问题及时移交。
（三）积极探索稽察监管理念，完善稽察监管方式方法
加快转变经济发展方式是“十二五”规划的主线，是我国下一个五年发展的战略选择，积极搞好重点产业调整和振兴规划中关于坚决抑制产能过剩行业盲目重复建设，将是社会投资领域稽察监管的重点。我们要适应新形势的要求，不断创新稽察监管理念，完善稽察监管方式方法，合理确定稽察监管的目的和任务，努力提高稽察监管工作的科学性和有效性。如对重要行业、个别具有示范带动作用的重要项目，在项目核准前，可预先介入了解情况，及时反馈，为改进项目安排工作服务；要查实问题的同时，还要帮助项目单位解决一些自身难以解决的问题，促进项目顺利建设。
（四）落实投资项目责任追究制度
认真落实《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的通知》（中办发（2009）25号）的有关要求，对违反国家土地、环保法律法规和信贷政策、产业政策规定，工作严重失职或失误造成重大损失或恶劣影响的，严肃追究直接责任人和有关领导的责任。进一步规范行政问责程序，按照“谁决策谁负责”、“谁主管谁负责”、“谁建设谁负责”的原则，建立健全投资决策责任制和责任追究制度，实现决策权与决策责任的高度统一，把决策责任落实到个人，真正形成权利责任约束环境。
（五）建立健全常态监管的长效机制
一是积极推进相关改革，健全相关法规。继续深化行政审批、投融资等相关领域改革，加快工程建设市场体系建设，并抓紧制定实践中急需的法规制度。针对发现的问题，从主观认识、法规制度、权力制约、行政监管、市场环境等方面，分析产生的根源，查找存在的漏洞和薄弱环节，从政策和制度层面提出解决的措施和办法。二是全面推进政务公开。督促各地区各部门认真执行《政府信息公开条例》，把公开透明贯穿于项目建设全过程。注重发挥舆论监督、群众监督和社会监督的作用，及时了解、核实和处理媒体反映的问题，切实维护和规范投资市场秩序。三是要建立健全重大建设项目信息监测和预警系统。完善投资信息发布制度，引导企业加强对产能过剩行业潜在市场风险的认识，主动规避风险。同时，充分运用现代科技和网络技术，建立健全重大建设项目信息监测和预警系统，努力把现场稽察监管和日常监控结合起来，不断提高稽察监管成效。
期望通过制订产业政策、行业发展规划、颁布鼓励和限制发展产品投资目录，引导社会投资按照国家的宏观调控方向发展
社会投资在全社会固定资产投资中占很大比重，其投资方向、结构及投资总额的变化，对我国经济社会的健康发展起着重要作用。因此，对社会投资项目实行有效监管，为投资宏观调控服务，也是稽察工作的一项重要任务。
国家和地方稽察机构成立以来，一直把政府投资项目作为稽察工作重点，对社会投资项目的稽察监管，我们一直采取比较慎重的态度，期望通过制订产业政策、行业发展规划、颁布鼓励和限制发展产品投资目录，引导社会投资按照国家的宏观调控方向发展。从这几年政策执行的实际情况看，效果并不理想。部分地方政府在加快发展地方经济的热情下，放松了对项目审批的把关力度，不审查项目是否符合国家产业政策、企业资金来源是否落实，只强调为企业服务，纵容违规行为，为企业出谋划策、大开绿灯，搞上有政策，下有对策，社会投资项目管理，特别是社会投资的新开工项目建设秩序比较混乱，2006年上半年国家发展改革委抽查了3779个亿元以上的社会投资新开工项目，有44.2%的项目没有土地批准文件，有43.9%的项目没有环评文件，22%的项目没有项目审核文件。2010年全国发展改革系统工程建设领域突出问题排查工作也表明，大部分地方的社会投资项目在核准时或多或少存在用地预审、规划选址意见、环境影响评价等项目审批前置要件缺失或要件不规范的问题；还有少数地方存在越权核准、备案投资项目；违规核准、备案不符合国家产业政策的投资项目等问题。
可见，光靠政策引导，难以有效地制止相关行业的盲目投资扩张，实现宏观调控的目标。从近几年的情况看，产能过剩行业违规建设项目问题依然没有得到有效遏制。2009年9月《国务院批转发展改革等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发[2009]38号）指出，“不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出，有的甚至还在加剧。一些地区违法、违规审批，未批先建、边批边建现象又有所抬头。……目前在建项目粗钢产能5800万吨，多数为违规建设”。
扩大企业的投资自主权，减少政府对投资的审批，必须以加强投资监管为前提。国家发改委一直重视对社会投资项目的稽察监管工作，早在2006年原国家发改委马凯主任就明确指出:“稽察工作除继续以政府投资项目为重点外，要加强对社会投资的监管，探索相应的监管方式，确保国家宏观调控政策的贯彻落实”。国家发改委穆虹副主任也指出，要通过稽察工作，使发改系统投资管理工作不断得到提高。因此，我们要在搞好政府投资项目稽察监管的同时，把对社会投资项目的稽察监管纳入视野，针对社会投资项目性质和特点，研究提出适应社会投资项目的稽察监管模式，维护良好的社会投资环境，促进社会经济平稳发展，确保国家宏观调控政策和投资政策的贯彻落实。
二、社会投资项目稽察监管的主要内容
《国务院关于投资体制改革的决定》指出：“加强和改进投资的监督管理，建立健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产和监管部门，要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的，有关部门要责令其及时改正，并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任”。这一规定明确指出了社会投资项目稽察监管的主要内容。
1、产业政策方面。主要检查项目是否符合国家产业政策，涉及生产力布局的，要检查是否符合批准的发展建设规划，是否符合国家颁布的能耗、水耗、资源综合利用质量、技术、规模等市场准入标准。
2、项目审核方面。主要检查项目审核程序中是否存在越权审批，是否存在以备案代替核准的问题，是否存在未通过用地预审和环评审批，但已审批或核准项目的问题，是否存在“分拆审核”的问题。
3、土地审批方面。检查土地是否存在“以预代征”、“以租代征”的问题，土地预审、农用地转用和土地征用制度执行情况，是否存在越权审批的问题。
4、环评审批方面。检查项目执行环评制度的情况，是否存在越权审批或未按《环境保护分类管理名录》进行审批，是否存在应备案项目未备案，但已通过环评审批的问题。
5、信贷政策方面。检查项目贷款是否符合项目审核、土地审批、环评审批等各项前置许可的情况，是否存在越权审批、违反资本金比例要求或违反打捆贷款相关规定的问题，是否存在将流动资金贷款用于固定资产投资等问题。
6、安全管理方面。对有安全设计要求的项目检查是否经过安全监管部门审查同意安全设施设计。
三、对开展社会投资项目稽察监管的建议
（一）依法依规，查宣结合开展稽察监管工作
社会投资项目涉及面广，牵涉多方面利益关系，处理结果产生的社会影响性大，因此，对社会投资项目的稽察监管更要强调依法稽察。对每一项具体的检查，都要做到有法可依、有据可查。现行的基本建设项目管理法律法规、部门规章和规范性文件是开展社会投资项目稽察监管工作的基本依据。实际工作时，要坚持原则，实事求是，客观公正，严格按照法律法规和有关政策规定开展稽察监管工作；并把项目稽察监管与宣传中央政策紧密结合起来，积极做好中央宏观调控政策的宣传工作，促使地方切实把思想统一到中央的决策和部署上来，确保中央宏观调控政策不折不扣地贯彻执行。
（二）健全部门联动机制，形成部门合力
违规项目往往涉及项目审批、土地、环保、信贷等多个方面，单由一个部门来查处效果往往不够理想，各职能部门之间要密切配合，协调联动，才能充分发挥产业政策和国土、环保、安全、信贷等政策的组合效应。长期以来，投资监管领域一直存在职能交叉重叠、职责不清、重复检查等问题，我们必须加强和改革社会投资项目稽察监管工作，充分发挥重大项目稽察机构作为投资管理领域各种监督力量协调者的作用，加强各项建设程序之间的协调、沟通，建立信息情报共享制度，减少工作交叉和重复。同时，建立移交制度，对稽察监管中发现的重大违纪和违法问题及时移交。
（三）积极探索稽察监管理念，完善稽察监管方式方法
加快转变经济发展方式是“十二五”规划的主线，是我国下一个五年发展的战略选择，积极搞好重点产业调整和振兴规划中关于坚决抑制产能过剩行业盲目重复建设，将是社会投资领域稽察监管的重点。我们要适应新形势的要求，不断创新稽察监管理念，完善稽察监管方式方法，合理确定稽察监管的目的和任务，努力提高稽察监管工作的科学性和有效性。如对重要行业、个别具有示范带动作用的重要项目，在项目核准前，可预先介入了解情况，及时反馈，为改进项目安排工作服务；要查实问题的同时，还要帮助项目单位解决一些自身难以解决的问题，促进项目顺利建设。
（四）落实投资项目责任追究制度
认真落实《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的通知》（中办发（2009）25号）的有关要求，对违反国家土地、环保法律法规和信贷政策、产业政策规定，工作严重失职或失误造成重大损失或恶劣影响的，严肃追究直接责任人和有关领导的责任。进一步规范行政问责程序，按照“谁决策谁负责”、“谁主管谁负责”、“谁建设谁负责”的原则，建立健全投资决策责任制和责任追究制度，实现决策权与决策责任的高度统一，把决策责任落实到个人，真正形成权利责任约束环境。
（五）建立健全常态监管的长效机制
一是积极推进相关改革，健全相关法规。继续深化行政审批、投融资等相关领域改革，加快工程建设市场体系建设，并抓紧制定实践中急需的法规制度。针对发现的问题，从主观认识、法规制度、权力制约、行政监管、市场环境等方面，分析产生的根源，查找存在的漏洞和薄弱环节，从政策和制度层面提出解决的措施和办法。二是全面推进政务公开。督促各地区各部门认真执行《政府信息公开条例》，把公开透明贯穿于项目建设全过程。注重发挥舆论监督、群众监督和社会监督的作用，及时了解、核实和处理媒体反映的问题，切实维护和规范投资市场秩序。三是要建立健全重大建设项目信息监测和预警系统。完善投资信息发布制度，引导企业加强对产能过剩行业潜在市场风险的认识，主动规避风险。同时，充分运用现代科技和网络技术，建立健全重大建设项目信息监测和预警系统，努力把现场稽察监管和日常监控结合起来，不断提高稽察监管成效。
期望通过制订产业政策、行业发展规划、颁布鼓励和限制发展产品投资目录，引导社会投资按照国家的宏观调控方向发展