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导语：本文探讨了普惠金融和农村信用体系建设的关系，并以抚顺市为例，分析了目前东北欠发达地区农村信用体系建设中存在的问题，进而提出以构建诚信宣传长效机制、建立高效的信用信息征集和评价机制、建立完善各层级部门的联动机制等政策建议，推进普惠金融的发展，让金融发展“活水”助力城市转型升级。
“普惠金融”，顾名思义，指的是金融惠及民生，在缺乏为社会所有人群都提供有效服务的金融体系之背景下，由联合国率先提出，通过小额信贷（或微型信贷）的发展壮大，搭建能够全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，以便让所有老百姓均能享受到更多的金融服务，促进实体经济得以更好更快地发展。这一词汇，在2005年小额信贷年宣传时被广泛运用，旨在让列于正规金融体系之外的农户、贫困人群及小微企业，能及时有效地获取价格合理、便捷安全的金融服务。联合国发布的2006年“建设普惠金融体系”蓝皮书认为，普惠金融的目标是，在健全的政策、法律和监管框架下，每一个发展中国家都应有一整套的金融机构体系，共同为所有层面的人口提供合适的金融产品和服务。普惠性金融体系框架认同的是将包括穷人在内的金融服务有机地融入微观、中观和宏观三个层面的金融体系中，让过去被排斥于金融服务之外的大规模客户群体获益。最终，这种包容性的金融体系能够对发展中国家的绝大多数人开放金融市场。
党中央、国务院及各级各部门高度重视普惠金融的发展。2009年，中国人民银行印发《中国人民银行关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》（银发〔2009〕129号），标志着农村信用体系建设在全国范围内正式启动。在2013年11月召开的党的十八届三中全会上，将发展普惠金融写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，系新中国成立以来的首次。2015年，《国务院关于印发推进普惠金融发展规划（2016～2020年）的通知》出台，明确了推进的目标任务和标准时限。自此，政府工作报告中先后四次提到发展普惠金融。2018年，在辽宁省政府工作报告中，把“加快建立普惠金融体系”作为全省工作目标。
农村信用体系建设的探索及存在的问题
2009年，根据党中央、国务院及各级各部门的安排部署，辽宁省抚顺市顺应形势、积极跟进、精心安排、周密部署，選取抚顺县农村信用联社作为农村信用体系建设重点联系行先行先试。在所取得经验的基础上，先后于2014年10月和2016年初在清原县和新宾县展开。
经过几年来的探索实践，以上三县通过农户信用档案建立、信用乡村创建、信贷扶持等途径，累计建立农户信用档案4.49万户，累计发放农户贷款122.11亿元，农户贷款余额突破25亿元。其中，2018年，在清原县累计评定信用村6个、农户诚信示范户100户、新型农业经营主体示范户100家。
农村信用体系建设的实施虽取得了一定进展，但仍然存在着一些不容忽视的困难和问题，亟待在进一步的工作中加以解决。和抚顺市情况相似的东北欠发达地区农村信用环境水平仍然较低，削减了普惠金融的可得性;信用信息征集系统尚不完善，信用评价机制尚不完备，降低了普惠金融的服务质量;部门协调机制尚不明晰，致使推进的速度不够快、效果不够好。
农村信用环境水平较低
农村较差的信用环境主要体现在三个方面：一是部分农户金融意识淡薄，他们片面地认为，银行就是“储蓄罐”和“零钱箱”而已。这种认知造成他们缺乏主动利用流程正规的现代信用制度从事生产和生活的意愿，每遇信贷需求，往往通过与家庭或熟人之间的非正规民间借贷予以满足。二是贷款门槛比较高。尽管上级主管部门提出了具体明确的要求，然而金融机构思想不够解放，存在“慎贷”“惜贷”思想，他们出于信贷风险防范的需要，信贷投放手续、程序较多，审查、把关过严，导致真正需要贷款支持的农户望贷生畏。三是部分农户还款意愿下降。以清原县三家涉农金融机构近两年不良贷款数据为例，2019年，三家机构的农户不良贷款总金额为8492.61万元，不良贷款率为8.97%。其中，因农户主观还款意愿下降产生的不良贷款约为300万元，占比为3.53%。2020年，三家机构的不良贷款金额为9457.45万元，不良贷款率为7.66%。其中，因农户主观还款意愿下降产生的不良贷款小幅上升至380万元，占比为4.02%。通过调研了解到，三家机构近些年产生的农户不良贷款并非来自当年新增贷款，而是来自以往的存量贷款。主要原因是，近些年随着互联网经济对实体经济的冲击、农村人口净流出等多种因素导致农户生产经营压力陡增，尤其是2020年受新冠肺炎疫情冲击，农户生产大幅受挫。农户在比较贷款本息和抵押物现值之后，宁愿把价值缩水的门市房等抵押物交由银行处置，也不愿继续偿还贷款。
农户信息采集工作存在薄弱环节
开展农村信用体系建设的一项基础性工作是为农户建档立卡，即经农户授权开展有关信息的采集。通过调研了解到，目前清原县农户信息采集主要存在两个薄弱环节：一是开展信息采集的人员数量不足。清原县农户信息采集工作完全依托金融机构开展，清原县有14个乡镇、188个行政村，但金融机构的网点数量仅有42个，且集中分布在乡镇政府所在地的行政村，而乡镇所辖其他行政村绝大部分没有金融机构的网点。金融机构网点的信贷员一般仅有2～3人，离县城较远的网点人均负责大约4个行政村的农户信息采集。二是信息数据填报的完整性和真实性不易核实。农户信用信息中的资产状况、民间借贷状况等核心指标涉及隐私，由农户自己填报，填报的真实性不易核实。此外，在信息采集过程中，很少有农户主动向信息采集员告知除了银行信贷以外的民间借贷信息，因而信息填报的完整性不足。
新型农业经营主体信用评价工作推进较慢
积极推动新型农业经营主体开展信用评价，是农村信用体系建设的重要内容。但笔者在对清原县的调研中了解到，全县新型农业经营主体开展信用评价的比例较低。截至2020年底，清原县新型农业经营主体登记在册的有632个，而通过第三方评级机构开展信用评价的仅有14个，占比仅为2.22%，信用评价工作推进较慢。造成这一问题的原因主要有两点：一是受地区经济环境制约，全县缺少规模较大、财务指标较为健全的新型农业经营主体，多数经营主体由于自身没有规范的财务报表而不能开展有效、客观的信用评价。二是第三方信用评级机构的评级结果在信贷中仅作为参考，并非贷款成功与否的决定性因素，一定程度上影响了第三方机构开展信用评价的推广和应用，进而使普惠金融的服务质量打了折扣。 部门协调机制尚不明晰
农村信用体系建设是一项系统工程，需要政府牵头，人民银行、涉农金融机构、中介机构等相关机构共同参与，才能稳步推进。如果没有政府及相关部门的协同推动，就没有农村信用体系的全面建成，更谈不上普惠金融目标的实现。全国开展较好的“丽水模式”和“梅州经验”充分证实了这一点。目前，抚顺市在推进农村信用体系建设中，人民银行和政府相关职能部门的协调机制尚未建立，政府的主导作用并未显现，还处于“大央行、小政府”的状态，主要依靠人民银行在金融领域组织推进相关工作，制约了信用基础原本就薄弱的农村信用体系构建和普惠金融的服务效果，延缓了普惠金融惠农的进程。
政策建议
针对制约农村信用体系建设的问题，必须采取切实可行的措施，达到以农村信用体系建设推进普惠金融发展，进而达成以金融发展的“活水”更好地服务实体经济和助力城市转型升级之目的。
以诚信宣传长效机制构建为抓手，逐步改善农村信用环境。农村信用环境的改善，绝非一日之功。选准选好诚信宣传长效机制构建为突破口是关键，以此促使广大农村经济主体转变观念、约束行为、恪守诚信。宣传的组织应在牵头单位的统一协调下，由各职能部门有序开展。同时，要强化乡、村、组的互动作用，确保宣传工作更接地气、更加直接有效。在宣传的形式上，以部门联合宣传与日常宣传相结合，可借助“3·15”“6·14”等信用记录关爱日，开展联合宣传，注重用看得见的事例、听得懂的语言向农户宣传灌输誠信受益、失信惩戒的理念。同时，引导涉农金融机构利用客户经理放贷、收贷之便深入到村、组、户进行日常宣传，让诚信的理念家喻户晓。在宣传的手段上，增加媒体对地区典型事件的曝光力度，让诚实守信的形象在田间地头闪亮，让不讲诚信的行为无处遁形。
建立高效的信用信息采集和评价机制。一是从实际出发，合理科学地设置农村经济主体基本信息、生产经营信息、信用信息等指标体系，对涉农金融机构当前的业务需求及设施情况充分考虑，从贷款农户等农村经济主体着手，根据稳步推进、先易后难的原则，充分利用地方政府职能部门掌握的农村经济主体信息，与银行信贷信息进行核对，最大程度地减少信息报送主观性导致的信息不精准问题。二是试点推行涉农金融机构与第三方信用评级机构开展合作，将第三方评级机构出具的报告和评价结果作为该机构向农业经营主体发放贷款的直接依据，或开展联合评级以决定是否予以贷款发放。三是引导第三方评级机构筛选出一部分新型农业经营主体开展信用培育，帮助其建立和完善财务指标。这样一来，第三方评级工作的推广和应用将被大大推动。
建立、完善各层级部门联动机制。国务院出台的《推进普惠金融发展规划》指出，农村信用体系建设是普惠金融信用信息体系的一部分，也是金融基础设施建设的重要内容。加强农村信用体系建设，能增强农村经济主体的金融服务可得性，拓宽金融服务的广度，加强金融服务的深度，有助于改善普惠金融发展环境，促进金融资源均衡分布。因此，农村信用体系建设，既是普惠金融发展的有效载体，也是普惠金融命题中的应有之意。由此可见，在普惠金融背景下，农村信用体系构建涉及面广，是一个庞大的、复杂的、长期的系统工程，仅仅依靠人民银行在金融领域组织推进农村信用体系建设效果势必欠佳。当前，我国正处于经济转型的关键期，金融领域的改革不断深化，利率市场化步伐明显加快，移动金融、网络金融等新的经营业态不断涌现，这无疑对普惠金融的经营模式、创新能力和服务水平提出了新的要求。因此，应进一步向党委、政府主要领导做好汇报，重点从信用体系建设在向普通大众提供更好、更便捷、更安全的金融服务的同时，可以从提升社会福利、增强社会保障、助力精准扶贫和保护弱势群体、凸显政绩等角度，促其真正将农村普惠金融摆放到重要位置、纳入重要议事日程，列入目标考核，明确牵头领导，成立工作专班，建立起部门分工协作明晰、层级责任明确的联动机制，引导各方力量积极、有效、主动和创造性地投入到农村信用体系建设中来，形成“党政领导挂帅、相关职能部门领衔、人民银行指导、金融机构主办、辖内农户联动、第三方机构评估”的农村信用体系构建模式，切实提升农村经济主体对金融产品和服务的观念认识、信用意识、风险意识以及参与度，促使农村信用体系建设向全面、持续、纵深推进，确保普惠金融落地生根、开花结果。
（作者单位：中国人民银行抚顺市中心支行）
“普惠金融”，顾名思义，指的是金融惠及民生，在缺乏为社会所有人群都提供有效服务的金融体系之背景下，由联合国率先提出，通过小额信贷（或微型信贷）的发展壮大，搭建能够全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，以便让所有老百姓均能享受到更多的金融服务，促进实体经济得以更好更快地发展。这一词汇，在2005年小额信贷年宣传时被广泛运用，旨在让列于正规金融体系之外的农户、贫困人群及小微企业，能及时有效地获取价格合理、便捷安全的金融服务。联合国发布的2006年“建设普惠金融体系”蓝皮书认为，普惠金融的目标是，在健全的政策、法律和监管框架下，每一个发展中国家都应有一整套的金融机构体系，共同为所有层面的人口提供合适的金融产品和服务。普惠性金融体系框架认同的是将包括穷人在内的金融服务有机地融入微观、中观和宏观三个层面的金融体系中，让过去被排斥于金融服务之外的大规模客户群体获益。最终，这种包容性的金融体系能够对发展中国家的绝大多数人开放金融市场。
党中央、国务院及各级各部门高度重视普惠金融的发展。2009年，中国人民银行印发《中国人民银行关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》（银发〔2009〕129号），标志着农村信用体系建设在全国范围内正式启动。在2013年11月召开的党的十八届三中全会上，将发展普惠金融写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，系新中国成立以来的首次。2015年，《国务院关于印发推进普惠金融发展规划（2016～2020年）的通知》出台，明确了推进的目标任务和标准时限。自此，政府工作报告中先后四次提到发展普惠金融。2018年，在辽宁省政府工作报告中，把“加快建立普惠金融体系”作为全省工作目标。
农村信用体系建设的探索及存在的问题
2009年，根据党中央、国务院及各级各部门的安排部署，辽宁省抚顺市顺应形势、积极跟进、精心安排、周密部署，選取抚顺县农村信用联社作为农村信用体系建设重点联系行先行先试。在所取得经验的基础上，先后于2014年10月和2016年初在清原县和新宾县展开。
经过几年来的探索实践，以上三县通过农户信用档案建立、信用乡村创建、信贷扶持等途径，累计建立农户信用档案4.49万户，累计发放农户贷款122.11亿元，农户贷款余额突破25亿元。其中，2018年，在清原县累计评定信用村6个、农户诚信示范户100户、新型农业经营主体示范户100家。
农村信用体系建设的实施虽取得了一定进展，但仍然存在着一些不容忽视的困难和问题，亟待在进一步的工作中加以解决。和抚顺市情况相似的东北欠发达地区农村信用环境水平仍然较低，削减了普惠金融的可得性;信用信息征集系统尚不完善，信用评价机制尚不完备，降低了普惠金融的服务质量;部门协调机制尚不明晰，致使推进的速度不够快、效果不够好。
农村信用环境水平较低
农村较差的信用环境主要体现在三个方面：一是部分农户金融意识淡薄，他们片面地认为，银行就是“储蓄罐”和“零钱箱”而已。这种认知造成他们缺乏主动利用流程正规的现代信用制度从事生产和生活的意愿，每遇信贷需求，往往通过与家庭或熟人之间的非正规民间借贷予以满足。二是贷款门槛比较高。尽管上级主管部门提出了具体明确的要求，然而金融机构思想不够解放，存在“慎贷”“惜贷”思想，他们出于信贷风险防范的需要，信贷投放手续、程序较多，审查、把关过严，导致真正需要贷款支持的农户望贷生畏。三是部分农户还款意愿下降。以清原县三家涉农金融机构近两年不良贷款数据为例，2019年，三家机构的农户不良贷款总金额为8492.61万元，不良贷款率为8.97%。其中，因农户主观还款意愿下降产生的不良贷款约为300万元，占比为3.53%。2020年，三家机构的不良贷款金额为9457.45万元，不良贷款率为7.66%。其中，因农户主观还款意愿下降产生的不良贷款小幅上升至380万元，占比为4.02%。通过调研了解到，三家机构近些年产生的农户不良贷款并非来自当年新增贷款，而是来自以往的存量贷款。主要原因是，近些年随着互联网经济对实体经济的冲击、农村人口净流出等多种因素导致农户生产经营压力陡增，尤其是2020年受新冠肺炎疫情冲击，农户生产大幅受挫。农户在比较贷款本息和抵押物现值之后，宁愿把价值缩水的门市房等抵押物交由银行处置，也不愿继续偿还贷款。
农户信息采集工作存在薄弱环节
开展农村信用体系建设的一项基础性工作是为农户建档立卡，即经农户授权开展有关信息的采集。通过调研了解到，目前清原县农户信息采集主要存在两个薄弱环节：一是开展信息采集的人员数量不足。清原县农户信息采集工作完全依托金融机构开展，清原县有14个乡镇、188个行政村，但金融机构的网点数量仅有42个，且集中分布在乡镇政府所在地的行政村，而乡镇所辖其他行政村绝大部分没有金融机构的网点。金融机构网点的信贷员一般仅有2～3人，离县城较远的网点人均负责大约4个行政村的农户信息采集。二是信息数据填报的完整性和真实性不易核实。农户信用信息中的资产状况、民间借贷状况等核心指标涉及隐私，由农户自己填报，填报的真实性不易核实。此外，在信息采集过程中，很少有农户主动向信息采集员告知除了银行信贷以外的民间借贷信息，因而信息填报的完整性不足。
新型农业经营主体信用评价工作推进较慢
积极推动新型农业经营主体开展信用评价，是农村信用体系建设的重要内容。但笔者在对清原县的调研中了解到，全县新型农业经营主体开展信用评价的比例较低。截至2020年底，清原县新型农业经营主体登记在册的有632个，而通过第三方评级机构开展信用评价的仅有14个，占比仅为2.22%，信用评价工作推进较慢。造成这一问题的原因主要有两点：一是受地区经济环境制约，全县缺少规模较大、财务指标较为健全的新型农业经营主体，多数经营主体由于自身没有规范的财务报表而不能开展有效、客观的信用评价。二是第三方信用评级机构的评级结果在信贷中仅作为参考，并非贷款成功与否的决定性因素，一定程度上影响了第三方机构开展信用评价的推广和应用，进而使普惠金融的服务质量打了折扣。 部门协调机制尚不明晰
农村信用体系建设是一项系统工程，需要政府牵头，人民银行、涉农金融机构、中介机构等相关机构共同参与，才能稳步推进。如果没有政府及相关部门的协同推动，就没有农村信用体系的全面建成，更谈不上普惠金融目标的实现。全国开展较好的“丽水模式”和“梅州经验”充分证实了这一点。目前，抚顺市在推进农村信用体系建设中，人民银行和政府相关职能部门的协调机制尚未建立，政府的主导作用并未显现，还处于“大央行、小政府”的状态，主要依靠人民银行在金融领域组织推进相关工作，制约了信用基础原本就薄弱的农村信用体系构建和普惠金融的服务效果，延缓了普惠金融惠农的进程。
政策建议
针对制约农村信用体系建设的问题，必须采取切实可行的措施，达到以农村信用体系建设推进普惠金融发展，进而达成以金融发展的“活水”更好地服务实体经济和助力城市转型升级之目的。
以诚信宣传长效机制构建为抓手，逐步改善农村信用环境。农村信用环境的改善，绝非一日之功。选准选好诚信宣传长效机制构建为突破口是关键，以此促使广大农村经济主体转变观念、约束行为、恪守诚信。宣传的组织应在牵头单位的统一协调下，由各职能部门有序开展。同时，要强化乡、村、组的互动作用，确保宣传工作更接地气、更加直接有效。在宣传的形式上，以部门联合宣传与日常宣传相结合，可借助“3·15”“6·14”等信用记录关爱日，开展联合宣传，注重用看得见的事例、听得懂的语言向农户宣传灌输誠信受益、失信惩戒的理念。同时，引导涉农金融机构利用客户经理放贷、收贷之便深入到村、组、户进行日常宣传，让诚信的理念家喻户晓。在宣传的手段上，增加媒体对地区典型事件的曝光力度，让诚实守信的形象在田间地头闪亮，让不讲诚信的行为无处遁形。
建立高效的信用信息采集和评价机制。一是从实际出发，合理科学地设置农村经济主体基本信息、生产经营信息、信用信息等指标体系，对涉农金融机构当前的业务需求及设施情况充分考虑，从贷款农户等农村经济主体着手，根据稳步推进、先易后难的原则，充分利用地方政府职能部门掌握的农村经济主体信息，与银行信贷信息进行核对，最大程度地减少信息报送主观性导致的信息不精准问题。二是试点推行涉农金融机构与第三方信用评级机构开展合作，将第三方评级机构出具的报告和评价结果作为该机构向农业经营主体发放贷款的直接依据，或开展联合评级以决定是否予以贷款发放。三是引导第三方评级机构筛选出一部分新型农业经营主体开展信用培育，帮助其建立和完善财务指标。这样一来，第三方评级工作的推广和应用将被大大推动。
建立、完善各层级部门联动机制。国务院出台的《推进普惠金融发展规划》指出，农村信用体系建设是普惠金融信用信息体系的一部分，也是金融基础设施建设的重要内容。加强农村信用体系建设，能增强农村经济主体的金融服务可得性，拓宽金融服务的广度，加强金融服务的深度，有助于改善普惠金融发展环境，促进金融资源均衡分布。因此，农村信用体系建设，既是普惠金融发展的有效载体，也是普惠金融命题中的应有之意。由此可见，在普惠金融背景下，农村信用体系构建涉及面广，是一个庞大的、复杂的、长期的系统工程，仅仅依靠人民银行在金融领域组织推进农村信用体系建设效果势必欠佳。当前，我国正处于经济转型的关键期，金融领域的改革不断深化，利率市场化步伐明显加快，移动金融、网络金融等新的经营业态不断涌现，这无疑对普惠金融的经营模式、创新能力和服务水平提出了新的要求。因此，应进一步向党委、政府主要领导做好汇报，重点从信用体系建设在向普通大众提供更好、更便捷、更安全的金融服务的同时，可以从提升社会福利、增强社会保障、助力精准扶贫和保护弱势群体、凸显政绩等角度，促其真正将农村普惠金融摆放到重要位置、纳入重要议事日程，列入目标考核，明确牵头领导，成立工作专班，建立起部门分工协作明晰、层级责任明确的联动机制，引导各方力量积极、有效、主动和创造性地投入到农村信用体系建设中来，形成“党政领导挂帅、相关职能部门领衔、人民银行指导、金融机构主办、辖内农户联动、第三方机构评估”的农村信用体系构建模式，切实提升农村经济主体对金融产品和服务的观念认识、信用意识、风险意识以及参与度，促使农村信用体系建设向全面、持续、纵深推进，确保普惠金融落地生根、开花结果。
（作者单位：中国人民银行抚顺市中心支行）