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摘要:随着《教育法》和《民办教育促进法》的出台,多种社会力量办学格局在中国逐渐形成。近年来,一系列公立高校为行政诉讼被告的案件,引起了法学界对公立高校的行政主体地位的深入研究,应通过对公立高校行政主体资格的相关论述来比较探究我国民办高等学校的行政主体资格问题,以求规范蓬勃发展的民办教育事业。
关键词:行政法;民办高校;法律地位;行政主体
中图分类号:D90文献标识码:A 文章编号:1009-0118(2010)-06-0083-02
改革开放以来,我国教育事业策略进行了调整,出台了一系列促进民办教育发展的法律与政策,我国民办高等学校的发展规模也因此逐步扩大,极大缓解了高等教育的供求矛盾,对于我们国家高等教育进入大众化阶段,发挥了积极的作用,民办高等学校已经成为高等教育事业的重要组成部分。作为我国民办教育的重要组成部分的民办高等学校也拥有了法律意义上的与公办高等学校的同等地位。《民办教育促进法》某种程度上呈现出一定的模糊性、妥协性,尽管解决了一些问题,但同时也回避了一些问题。本文重点从民办高等学校的法律地位的角度来论述其主体地位。
一、民办高等学校法律地位的认定误区
(一)在我国高等教育方面,法学理论上尚有一些问题亟待解决
首先,是对高校的法律性质的定性问题。众所周知,公办高等院校属事业单位,但对于民办高等学校的法律性质,至今尚无权威统一的解释。目前,民办高等学校在如火如荼地发展,但对民办高等学校方面进行规范的法律、法规却基本上都付阙如。除了《社会力量办学条例》以及民政部、教育部于2001年联合发布的《教育类民办非企业单位登记办法》、教育部于2002年发布的《关于进一步做好民办高等学校机构招生工作的意见》等几部从条文到所包含的内容上均十分有限的规范性文件外,民办高等学校基本上处于“无法可依”的状况。
按照《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》的规定,民办高等院校被命名为一个不伦不类的名称——“教育类民办非企业单位”。其产生的程序与公办高等院校完全不一样,而且其注册机构是作为社会团体登记主管部门的民政部门,因此,对民办高等学校的性质,定性为社会团体较为妥当。
其次,在诸问题之中,最难以解决的是:民办高等学校既然属于教育机构就应负起教书育人的义务,就要对学生进行管理。但是,其制订对学生管理方面的规定的法律依据是什么?是依据《合同法》的规定还是参照对公办高等院校管理进行规范的法律、法规、规章的规定?民办高等学校有没有权处分学生?其处分学生的法律依据是什么?如果其有权对学生予以“勒令退学”或“开除”处分,是否必须返还学生所交纳的部分或全部学费?
在我国现阶段法人性质决定适用的相应政策,法人性质界定应当有相应的法律依据,新法人概念的出台应当慎重,行政部门不宜超越《民法通则》提出。虽然出台了“民办非企业法人”的概念,但也并未制订与之相应的制度和政策,实际上对民办学校在税收、教师福利待遇、社会保险等方面执行的政策完全等同于“民办企业”,执行企业标准。而并非“非企业”。这无论从法律上和政策执行上都存在明显漏洞。否则应尽快修改《民法通则》以提供必要的法律依据。由于民办学校教师社会保险执行企业标准,按规定应购买的各类保险占教师收入的41.7%,除本人交ll%外,单位需支付30.7%。单位支付比例过高给办学者造成很大压力。
(二)民办高等学校法律地位的认定误区
《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》实施后,可以认为,在未来相当的时期内,《民办教育促进法》及其《民办教育促进法实施条例》是关于民办高等学校最重要的法律政策安排。该法的出台,结束了长期以来在理论界和立法工作中的许多争论不休的问题。对我国民办教育的创新与发展奠定了法律基础。然而,考察《民办教育促进法》制定过程,由于参与者的多元性及其政策偏好的不同以及在法律制定过程中影响力的相互制约,导致了《民办教育促进法》某种程度上呈现出一定的模糊性、妥协性,尽管解决了一些问题,但同时也回避了一些问题,产生了民办高等学校主体性质的认识误区。
1、照搬外国法律或者理论在认定上的误区
其实,在学者们照搬国外公法人概念并且闪烁其辞地进行论证的时候,他们自觉不自觉地陷入了一个认定误区。学者们论证的出发点,是学生的合法权益受到损害之后,在目前的高校体制内很难找到救济的途径,因而有必要司法介入。即他们的目的是为了维护弱者的权益。又由于高校对学生存在管理关系,所以他们借鉴了国外公法人的概念,选择了行政诉讼的路径。
2、依据我国法律规定在认定上的误区
根据《民办教育促进法》第9条:“民办学校应当具备法人条件”。民办高等学校应当具备法人资格,但其具体归类于哪种主体类型,《民办教育促进法》未予说明。操作中常依据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记为民办非企业法人,但是这种新兴的法人类型却无法纳入《民法通则》中现有的法人类型之中,因为我国的《民法通则》根据生产职能的差别将法人分为企业法人和非企业法人,非企业法人则划分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。作为基本法的《民法通则》的法律效力无疑是高于国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》的,根据这个分类,民办高等学校应该属于非企业法人中的哪个亚类型不得而知。
何为民办高等学校?我国现有的法律法规主要按办学主体和经费来源界定和区分“公办学校”与“民办学校”:一是按办学主体进行区分,我国《民办教育促进法》和《民办高等学校设置暂行规定》第2条均规定,凡是国家机关、国有企业事业组织以外的各种社会组织或者个人, 自筹资金,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构都称为民办学校,而各级政府机关举办的学校称之为公办学校;二是按经费来源进行区分,凡是使用国家财政性经费举办的教育机构,无论何种办学主体,均按公办学校实施管理,而利用非国家财政性经费,面向社会举办的学校或其他教育机构属于民办学校。
民办高等学校作为高等教育体系的一个组成部分,其办学形式则不同于公立高校:它是在国家高等教育事业发展规划宏观政策指导下,按市场化模式来运作的非营利性、但具有有偿服务性质的教育机构,其基础性投资以及所拥有的教育资源都非公共性,而是主体多元化构架,本质上具有非公有属性。
二、民办高等学校法律地位的认定标准
(一)民办高等学校是行政主体的理论依据
在我国有的学者对于高校具有公法人性质身份的论证明显具有鸵鸟心态。他们论证的高校仅仅局限于公办高等学校。从法律的规定看,除了出资者身份不同、出资者对学校的管理不同之外,民办高等学校与公办高等学校几乎没有什么差别。因此,民办高等学校与公办学校具有同等法律地位。
如果说公办高等学校的法律地位开始受到学者们和实务界的高度重视,是因为1999年较为轰动的两例高等学校被诉案件。那么民办高等学校的法律地位开始受到学者们和实务界的高度重视,则是因为《民办教育民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》的颁布实施。
2003年9月1日开始施行的《民办教育促进法》以“促进”为重点,从法律角度明确规定 “民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权”。“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。
我国民办高等学校具备法人资格,是独立的私法人。但在从事公共性教育活动时,其行为已不是私法人的活动,而应认定为公法上的行政委托行为。理解民办高等学校的法律地位不能脱离其作为高校最为本质的学历教育活动,在此活动中,民办高等学校是行使行政委托教育权的公法主体。
(二)民办高等学校是行政主体的实践依据
二十世纪末的田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案具有里程碑意义。某种意义上,它取得了行政法学上的许多“革命成果”:它突破了行政法主体理论和行政诉讼受案范围的限制,为高校的管理者敲响了法治的警钟;它在相当程度上激发了广大学子维护自身权益的勇气,随后的刘燕文之所以把北京大学诉上法庭不能不说受到了它的激励;它挣开了形式法治的束缚,将正当法律程序原则和信赖保护原则运用到了判决的分析之中,为中国行政法学贡献了一个活生生的实质法治案例。
(三)民办高等学校是行政主体的法律依据
依据《民办教育促进法》第五条规定及第三十二条规定,民办高等学校的法律地位与公立高校相同,故民办高等学校也享有在法律法规授权下对学生行使处分、奖励及颁发毕业证书的权力。民办高等学校在法律、行政法规的授权下,可以获得相应的学位授予资格,具有一定的行政职权。
因此,可以说,《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施细则》为民办教育的公共教育行政行为属性提供了法律依据,而这实际上又主要是对民办高等学校的行政主体地位的确认奠定了法律基础。
三、民办高等院校法律地位的应然定位
《教育法》第二十五条明确规定“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”,这其中就承认了民办高等学校的合法教育机构的地位,而在《面向二十一世纪教育振兴行动计划》中也规定“今后3-5年,基本形成以政府办学为主,社会力量共同参与,公办学校和民办学校共同发展的办学体制,”从而把民办教育纳入政府统一管理的多层办学体制。2002年生效的《民办教育促进法》(本文以下简称《民办教育促进法》)和2004年颁布的《(民办教育促进法)实施细则》则为民办教育的公共教育行政行为属性提供了法律依据,而这实际上又主要是对民办高等学校的行政主体地位的确认奠定了法律基础。
首先从办学行为的性质看,《民办教育促进法》第三条明确规定“民办教育属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分,国家对民办教育实行积极鼓励,大力支持,正确引导,依法管理的方针”,“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”,与《社会力量办学条例》相比,把民办教育确定为“公益事业”,要依法加强管理,具有固有法律地位等提法是极大的突破,从而宏观上有力的确认民办高等学校与其他的公立教育形式具有同等重要的法律地位。
其次从民办学校的性质看,《民办教育促进法》里明确规定了“非赢利性”。民办高等学校与公立高校最本质的区别在于办学资金来源,由于我国高等教育财政支出能力有限,民办高等学校无法进入公共财政视野,所以其与市场资本有着密切联系,但我国现有法律规范明确规定,“民办学校在扣除办学成本,预留发展基金以及按照国家有关规定提取其它的必要费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”。
参考文献:
[1]毛勇.中国公办、民办高等学校在教育市场中竞争的公平性问题研究[D].厦门大学硕士学位论文,2007.
[2]尹丽.民办高等学校的发展:一个亟待解决的问题[M].上海:华东师范大学,1999,27.
[3]文雯.1976年以后我国民办高等学校的合法性变迁[J].教育研究与实验,2005,(3):42.
关键词:行政法;民办高校;法律地位;行政主体
中图分类号:D90文献标识码:A 文章编号:1009-0118(2010)-06-0083-02
改革开放以来,我国教育事业策略进行了调整,出台了一系列促进民办教育发展的法律与政策,我国民办高等学校的发展规模也因此逐步扩大,极大缓解了高等教育的供求矛盾,对于我们国家高等教育进入大众化阶段,发挥了积极的作用,民办高等学校已经成为高等教育事业的重要组成部分。作为我国民办教育的重要组成部分的民办高等学校也拥有了法律意义上的与公办高等学校的同等地位。《民办教育促进法》某种程度上呈现出一定的模糊性、妥协性,尽管解决了一些问题,但同时也回避了一些问题。本文重点从民办高等学校的法律地位的角度来论述其主体地位。
一、民办高等学校法律地位的认定误区
(一)在我国高等教育方面,法学理论上尚有一些问题亟待解决
首先,是对高校的法律性质的定性问题。众所周知,公办高等院校属事业单位,但对于民办高等学校的法律性质,至今尚无权威统一的解释。目前,民办高等学校在如火如荼地发展,但对民办高等学校方面进行规范的法律、法规却基本上都付阙如。除了《社会力量办学条例》以及民政部、教育部于2001年联合发布的《教育类民办非企业单位登记办法》、教育部于2002年发布的《关于进一步做好民办高等学校机构招生工作的意见》等几部从条文到所包含的内容上均十分有限的规范性文件外,民办高等学校基本上处于“无法可依”的状况。
按照《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》的规定,民办高等院校被命名为一个不伦不类的名称——“教育类民办非企业单位”。其产生的程序与公办高等院校完全不一样,而且其注册机构是作为社会团体登记主管部门的民政部门,因此,对民办高等学校的性质,定性为社会团体较为妥当。
其次,在诸问题之中,最难以解决的是:民办高等学校既然属于教育机构就应负起教书育人的义务,就要对学生进行管理。但是,其制订对学生管理方面的规定的法律依据是什么?是依据《合同法》的规定还是参照对公办高等院校管理进行规范的法律、法规、规章的规定?民办高等学校有没有权处分学生?其处分学生的法律依据是什么?如果其有权对学生予以“勒令退学”或“开除”处分,是否必须返还学生所交纳的部分或全部学费?
在我国现阶段法人性质决定适用的相应政策,法人性质界定应当有相应的法律依据,新法人概念的出台应当慎重,行政部门不宜超越《民法通则》提出。虽然出台了“民办非企业法人”的概念,但也并未制订与之相应的制度和政策,实际上对民办学校在税收、教师福利待遇、社会保险等方面执行的政策完全等同于“民办企业”,执行企业标准。而并非“非企业”。这无论从法律上和政策执行上都存在明显漏洞。否则应尽快修改《民法通则》以提供必要的法律依据。由于民办学校教师社会保险执行企业标准,按规定应购买的各类保险占教师收入的41.7%,除本人交ll%外,单位需支付30.7%。单位支付比例过高给办学者造成很大压力。
(二)民办高等学校法律地位的认定误区
《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》实施后,可以认为,在未来相当的时期内,《民办教育促进法》及其《民办教育促进法实施条例》是关于民办高等学校最重要的法律政策安排。该法的出台,结束了长期以来在理论界和立法工作中的许多争论不休的问题。对我国民办教育的创新与发展奠定了法律基础。然而,考察《民办教育促进法》制定过程,由于参与者的多元性及其政策偏好的不同以及在法律制定过程中影响力的相互制约,导致了《民办教育促进法》某种程度上呈现出一定的模糊性、妥协性,尽管解决了一些问题,但同时也回避了一些问题,产生了民办高等学校主体性质的认识误区。
1、照搬外国法律或者理论在认定上的误区
其实,在学者们照搬国外公法人概念并且闪烁其辞地进行论证的时候,他们自觉不自觉地陷入了一个认定误区。学者们论证的出发点,是学生的合法权益受到损害之后,在目前的高校体制内很难找到救济的途径,因而有必要司法介入。即他们的目的是为了维护弱者的权益。又由于高校对学生存在管理关系,所以他们借鉴了国外公法人的概念,选择了行政诉讼的路径。
2、依据我国法律规定在认定上的误区
根据《民办教育促进法》第9条:“民办学校应当具备法人条件”。民办高等学校应当具备法人资格,但其具体归类于哪种主体类型,《民办教育促进法》未予说明。操作中常依据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记为民办非企业法人,但是这种新兴的法人类型却无法纳入《民法通则》中现有的法人类型之中,因为我国的《民法通则》根据生产职能的差别将法人分为企业法人和非企业法人,非企业法人则划分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。作为基本法的《民法通则》的法律效力无疑是高于国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》的,根据这个分类,民办高等学校应该属于非企业法人中的哪个亚类型不得而知。
何为民办高等学校?我国现有的法律法规主要按办学主体和经费来源界定和区分“公办学校”与“民办学校”:一是按办学主体进行区分,我国《民办教育促进法》和《民办高等学校设置暂行规定》第2条均规定,凡是国家机关、国有企业事业组织以外的各种社会组织或者个人, 自筹资金,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构都称为民办学校,而各级政府机关举办的学校称之为公办学校;二是按经费来源进行区分,凡是使用国家财政性经费举办的教育机构,无论何种办学主体,均按公办学校实施管理,而利用非国家财政性经费,面向社会举办的学校或其他教育机构属于民办学校。
民办高等学校作为高等教育体系的一个组成部分,其办学形式则不同于公立高校:它是在国家高等教育事业发展规划宏观政策指导下,按市场化模式来运作的非营利性、但具有有偿服务性质的教育机构,其基础性投资以及所拥有的教育资源都非公共性,而是主体多元化构架,本质上具有非公有属性。
二、民办高等学校法律地位的认定标准
(一)民办高等学校是行政主体的理论依据
在我国有的学者对于高校具有公法人性质身份的论证明显具有鸵鸟心态。他们论证的高校仅仅局限于公办高等学校。从法律的规定看,除了出资者身份不同、出资者对学校的管理不同之外,民办高等学校与公办高等学校几乎没有什么差别。因此,民办高等学校与公办学校具有同等法律地位。
如果说公办高等学校的法律地位开始受到学者们和实务界的高度重视,是因为1999年较为轰动的两例高等学校被诉案件。那么民办高等学校的法律地位开始受到学者们和实务界的高度重视,则是因为《民办教育民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》的颁布实施。
2003年9月1日开始施行的《民办教育促进法》以“促进”为重点,从法律角度明确规定 “民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权”。“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。
我国民办高等学校具备法人资格,是独立的私法人。但在从事公共性教育活动时,其行为已不是私法人的活动,而应认定为公法上的行政委托行为。理解民办高等学校的法律地位不能脱离其作为高校最为本质的学历教育活动,在此活动中,民办高等学校是行使行政委托教育权的公法主体。
(二)民办高等学校是行政主体的实践依据
二十世纪末的田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案具有里程碑意义。某种意义上,它取得了行政法学上的许多“革命成果”:它突破了行政法主体理论和行政诉讼受案范围的限制,为高校的管理者敲响了法治的警钟;它在相当程度上激发了广大学子维护自身权益的勇气,随后的刘燕文之所以把北京大学诉上法庭不能不说受到了它的激励;它挣开了形式法治的束缚,将正当法律程序原则和信赖保护原则运用到了判决的分析之中,为中国行政法学贡献了一个活生生的实质法治案例。
(三)民办高等学校是行政主体的法律依据
依据《民办教育促进法》第五条规定及第三十二条规定,民办高等学校的法律地位与公立高校相同,故民办高等学校也享有在法律法规授权下对学生行使处分、奖励及颁发毕业证书的权力。民办高等学校在法律、行政法规的授权下,可以获得相应的学位授予资格,具有一定的行政职权。
因此,可以说,《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施细则》为民办教育的公共教育行政行为属性提供了法律依据,而这实际上又主要是对民办高等学校的行政主体地位的确认奠定了法律基础。
三、民办高等院校法律地位的应然定位
《教育法》第二十五条明确规定“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”,这其中就承认了民办高等学校的合法教育机构的地位,而在《面向二十一世纪教育振兴行动计划》中也规定“今后3-5年,基本形成以政府办学为主,社会力量共同参与,公办学校和民办学校共同发展的办学体制,”从而把民办教育纳入政府统一管理的多层办学体制。2002年生效的《民办教育促进法》(本文以下简称《民办教育促进法》)和2004年颁布的《(民办教育促进法)实施细则》则为民办教育的公共教育行政行为属性提供了法律依据,而这实际上又主要是对民办高等学校的行政主体地位的确认奠定了法律基础。
首先从办学行为的性质看,《民办教育促进法》第三条明确规定“民办教育属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分,国家对民办教育实行积极鼓励,大力支持,正确引导,依法管理的方针”,“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”,与《社会力量办学条例》相比,把民办教育确定为“公益事业”,要依法加强管理,具有固有法律地位等提法是极大的突破,从而宏观上有力的确认民办高等学校与其他的公立教育形式具有同等重要的法律地位。
其次从民办学校的性质看,《民办教育促进法》里明确规定了“非赢利性”。民办高等学校与公立高校最本质的区别在于办学资金来源,由于我国高等教育财政支出能力有限,民办高等学校无法进入公共财政视野,所以其与市场资本有着密切联系,但我国现有法律规范明确规定,“民办学校在扣除办学成本,预留发展基金以及按照国家有关规定提取其它的必要费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”。
参考文献:
[1]毛勇.中国公办、民办高等学校在教育市场中竞争的公平性问题研究[D].厦门大学硕士学位论文,2007.
[2]尹丽.民办高等学校的发展:一个亟待解决的问题[M].上海:华东师范大学,1999,27.
[3]文雯.1976年以后我国民办高等学校的合法性变迁[J].教育研究与实验,2005,(3):42.