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一、定居工程建设的进展
2009年，定居工程建设拉开序幕。两年来，中央预算内资金共支持24940户游牧民实施定居工程建设。实施范围涉及伊犁哈萨克自治州、塔城地区、阿勒泰地区、博尔塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州、乌鲁木齐市、哈密地区、巴音郭楞蒙古族自治州和克孜勒苏柯尔克孜自治州等9个地州（市）。
定居工程建设成效显著，定居游牧民住上干净、整洁、明亮的新房，获得较为便利的上学、就医、用电、用水、出行条件，抗灾能力明显增强，生活质量显著提高。饱受各种自然灾害之苦的游牧民充分感受到党和国家对边疆少数民族的深切关怀，更坚定了克服困难、发展生产、摆脱贫困、实现小康的信心和决心。
二、对新疆游牧民定居实践的认识
（一）游牧民定居的经验
1、发展畜牧业的定居游牧民需要有充足的饲草料地
20多年来，大多数定居游牧民选择继续发展畜牧业生产。但是，很多定居点的饲草料地建设滞后，在冬春季，牲畜难以获取充足的饲草料。各地充分认识到配套饲草料地建设对游牧民定居的支撑作用。一些有条件的地区按“定居先定畜，定畜先定草，定草先定地，定地先地水”的思路，加强土地整理，巩固牧区水利，大力建设高标准的饲料地，创造发展畜牧业的良好条件，使游牧民能够稳定在定居点生产生活。
2、定居游牧民需要因地制宜地发展生产
新疆各地水土资源条件差异较大，比如克州“有水无地”，哈密地区“有地无水”，定居游牧民不能盲目地发展畜牧业。经验表明定居游牧民应因地制宜地选择定居后的产业。若水土资源条件满足需要，定居游牧民可以选择继续从事畜牧业；若水土资源条件不能满足需要，定居游牧民必须适度转产，甚至全面转产。
（二）游牧民定居的历史规律
结合对新疆各地游牧民定居经验的分析总结，本人认为新疆游牧民定居需遵循以下规律：
1、没有游牧方式的改变就没有游牧民定居的实现
新疆目前60%的牧民依然在游牧的现实已印证了这一观点。可见，“游牧民定居”不是肤浅意义的“游牧民固定下来居住”，而是指游牧民从“靠天养畜”、“四处游牧”的生产生活方式彻底转变为在固定住所从事生产生活的过程。结合新疆实际，“游牧民定居”不仅要使游牧民在定居住房内生活，更要使游牧民改变传统的游牧生产方式。
2、不提高自我发展能力就无法改变游牧生产方式
游牧民选择定居是基于自我发展的需要。游牧民希望通过定居，享受良好的教育、医疗、卫生、交通等公共服务，并通过提高经济收入来维持并获得更高质量的生活。要实现这一目标，客观需要通过改变游牧生产方式来增强自我发展能力。实践表明，无论是发展畜牧业，还是发展种植业，或二三产业，只要能够以增收来满足游牧民提高自我发展能力的需要，游牧民就会定居下来，否则，游牧民会因无法摆脱贫困、收入较低而继续游牧。
三、定居工程建设面临的问题
（一）定居工程建设重点与游牧民的发展需要存在差距
目前，定居工程建设已使游牧民的生活发生了崭新的变化。但是，游牧民群众感到以保障住房为重点的定居工程建设还不能使自身摆脱落后生产方式的桎梏。以游牧民生产的转场环节为例，据调查，每年的冬春季转场时间约为两周左右，沿途十分艰苦，肥羊走瘦、瘦羊走死，怀胎母羊流产是常见的事，途中的暴风雪、沙尘暴和大雨洪水泥石流也屡见不鲜，仅此环节就使游牧民遭受巨大损失。游牧民迫切希望通过定居工程建设使他们稳定在定居点发展生产，并尽快满足提高自我发展能力、夯实实现小康基础的需要。
（二）定居住房建设标准明显滞后
新疆游牧民定居住房建设规划标准为：每户60平方米、每平方米594元、砖木结构。这一标准侧重于为游牧民解决基本的居住条件，但着眼于实现小康，该标准已明显滞后。
594元/平方米的单位造价也明显偏低。随着新疆步入大开发、大建设、大发展的新时期，建筑材料需求旺盛，建材价格涨幅较大。同时，游牧民定居点相对偏远，物流和劳动力成本相对较高。
（三）定居工程建设缺乏配套政策的支撑
本人走访了一些不愿意定居的游牧民，了解到游牧民不仅关注定居住房建设，而且更关注定居后靠什么生活。对于目前的定居工程建设，他们认为还有诸多的问题没有解决。
一是资金短缺。在大多数农牧区，金融部门贷款手续多、额度小、贷款周期短，多为一年期，游牧民只能靠自有资金来筹措定居工程建设的自筹部分。受游牧生活方式影响，大多数游牧民没有积蓄观念，缺乏现金积累。
二是后续产业建设滞后。多数定居点缺乏较为完备的市场条件，缺乏其他相关产业的支撑，定居游牧民不得不选择继续发展牲畜养殖。
四、对新疆实施定居工程的建议
（一）加强定居工程的内涵建设
本人认为，结合新疆实际，定居工程需要以下内涵，即定居工程不仅仅是以保障游牧民住房为重点的安居工程，更是着眼于实现小康，从根本上解决广大游牧民生产生活问题的工程。定居工程建设需要以提高游牧民自我发展能力为中心，在确保定居游牧民“乐业”的基础上实现“安居”。建议国家创新定居工程的内涵，增加能够满足游牧民自我发展需要的建设内容。
（二）提高定居住房建设标准和国家预算内资金补助标准
为确保新疆定居游牧民2020年实现小康，建议将既定的60平方米定居住房面积标准提高至游牧民所希望的80平方米，造价标准从594元/平方米提高至实际发生的850元/平方米。据计算，80平方米住房约需投入建设资金6.8万元。建议国家沿用2.5万元占60平方米住房投资70.15%的比例标准，将国家预算内资金补助标准提高至4.77万元/户。
（三）对边境地区的游牧民定居工程建设予以特殊补贴
边境地区交通落后，工业不发达，距离市场远，购买建材运距长。与其他地区相比，建材成本、物流成本、人力成本相对较高，工程建设的成本明显偏高。同时，生活在这类地区的游牧民更加贫困，游牧民定居工程建设难度更大，亟需更多的扶持、特殊的政策。建议国家加大对边境地区游牧民的帮扶力度，根据建材购买量适度增加定居工程建设补贴。
（四）制定政策性金融部门专项信贷政策
为使所有游牧民都能定居下来发展生产、增收致富，建议国家制定定居工程建设信贷支持政策，对驻疆政策性金融部门规定最低的游牧民定居专项贷款额，并积极引导政策性金融部门简化手续，安排额度小、还款期在三年的游牧民定居专项贷款。
（宋哲，1977年生，陕西合阳人，新疆维吾尔自治区发展改革委经济研究院助理研究员、工商管理硕士。研究方向：产业经济、战略管理）
2009年，定居工程建设拉开序幕。两年来，中央预算内资金共支持24940户游牧民实施定居工程建设。实施范围涉及伊犁哈萨克自治州、塔城地区、阿勒泰地区、博尔塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州、乌鲁木齐市、哈密地区、巴音郭楞蒙古族自治州和克孜勒苏柯尔克孜自治州等9个地州（市）。
定居工程建设成效显著，定居游牧民住上干净、整洁、明亮的新房，获得较为便利的上学、就医、用电、用水、出行条件，抗灾能力明显增强，生活质量显著提高。饱受各种自然灾害之苦的游牧民充分感受到党和国家对边疆少数民族的深切关怀，更坚定了克服困难、发展生产、摆脱贫困、实现小康的信心和决心。
二、对新疆游牧民定居实践的认识
（一）游牧民定居的经验
1、发展畜牧业的定居游牧民需要有充足的饲草料地
20多年来，大多数定居游牧民选择继续发展畜牧业生产。但是，很多定居点的饲草料地建设滞后，在冬春季，牲畜难以获取充足的饲草料。各地充分认识到配套饲草料地建设对游牧民定居的支撑作用。一些有条件的地区按“定居先定畜，定畜先定草，定草先定地，定地先地水”的思路，加强土地整理，巩固牧区水利，大力建设高标准的饲料地，创造发展畜牧业的良好条件，使游牧民能够稳定在定居点生产生活。
2、定居游牧民需要因地制宜地发展生产
新疆各地水土资源条件差异较大，比如克州“有水无地”，哈密地区“有地无水”，定居游牧民不能盲目地发展畜牧业。经验表明定居游牧民应因地制宜地选择定居后的产业。若水土资源条件满足需要，定居游牧民可以选择继续从事畜牧业；若水土资源条件不能满足需要，定居游牧民必须适度转产，甚至全面转产。
（二）游牧民定居的历史规律
结合对新疆各地游牧民定居经验的分析总结，本人认为新疆游牧民定居需遵循以下规律：
1、没有游牧方式的改变就没有游牧民定居的实现
新疆目前60%的牧民依然在游牧的现实已印证了这一观点。可见，“游牧民定居”不是肤浅意义的“游牧民固定下来居住”，而是指游牧民从“靠天养畜”、“四处游牧”的生产生活方式彻底转变为在固定住所从事生产生活的过程。结合新疆实际，“游牧民定居”不仅要使游牧民在定居住房内生活，更要使游牧民改变传统的游牧生产方式。
2、不提高自我发展能力就无法改变游牧生产方式
游牧民选择定居是基于自我发展的需要。游牧民希望通过定居，享受良好的教育、医疗、卫生、交通等公共服务，并通过提高经济收入来维持并获得更高质量的生活。要实现这一目标，客观需要通过改变游牧生产方式来增强自我发展能力。实践表明，无论是发展畜牧业，还是发展种植业，或二三产业，只要能够以增收来满足游牧民提高自我发展能力的需要，游牧民就会定居下来，否则，游牧民会因无法摆脱贫困、收入较低而继续游牧。
三、定居工程建设面临的问题
（一）定居工程建设重点与游牧民的发展需要存在差距
目前，定居工程建设已使游牧民的生活发生了崭新的变化。但是，游牧民群众感到以保障住房为重点的定居工程建设还不能使自身摆脱落后生产方式的桎梏。以游牧民生产的转场环节为例，据调查，每年的冬春季转场时间约为两周左右，沿途十分艰苦，肥羊走瘦、瘦羊走死，怀胎母羊流产是常见的事，途中的暴风雪、沙尘暴和大雨洪水泥石流也屡见不鲜，仅此环节就使游牧民遭受巨大损失。游牧民迫切希望通过定居工程建设使他们稳定在定居点发展生产，并尽快满足提高自我发展能力、夯实实现小康基础的需要。
（二）定居住房建设标准明显滞后
新疆游牧民定居住房建设规划标准为：每户60平方米、每平方米594元、砖木结构。这一标准侧重于为游牧民解决基本的居住条件，但着眼于实现小康，该标准已明显滞后。
594元/平方米的单位造价也明显偏低。随着新疆步入大开发、大建设、大发展的新时期，建筑材料需求旺盛，建材价格涨幅较大。同时，游牧民定居点相对偏远，物流和劳动力成本相对较高。
（三）定居工程建设缺乏配套政策的支撑
本人走访了一些不愿意定居的游牧民，了解到游牧民不仅关注定居住房建设，而且更关注定居后靠什么生活。对于目前的定居工程建设，他们认为还有诸多的问题没有解决。
一是资金短缺。在大多数农牧区，金融部门贷款手续多、额度小、贷款周期短，多为一年期，游牧民只能靠自有资金来筹措定居工程建设的自筹部分。受游牧生活方式影响，大多数游牧民没有积蓄观念，缺乏现金积累。
二是后续产业建设滞后。多数定居点缺乏较为完备的市场条件，缺乏其他相关产业的支撑，定居游牧民不得不选择继续发展牲畜养殖。
四、对新疆实施定居工程的建议
（一）加强定居工程的内涵建设
本人认为，结合新疆实际，定居工程需要以下内涵，即定居工程不仅仅是以保障游牧民住房为重点的安居工程，更是着眼于实现小康，从根本上解决广大游牧民生产生活问题的工程。定居工程建设需要以提高游牧民自我发展能力为中心，在确保定居游牧民“乐业”的基础上实现“安居”。建议国家创新定居工程的内涵，增加能够满足游牧民自我发展需要的建设内容。
（二）提高定居住房建设标准和国家预算内资金补助标准
为确保新疆定居游牧民2020年实现小康，建议将既定的60平方米定居住房面积标准提高至游牧民所希望的80平方米，造价标准从594元/平方米提高至实际发生的850元/平方米。据计算，80平方米住房约需投入建设资金6.8万元。建议国家沿用2.5万元占60平方米住房投资70.15%的比例标准，将国家预算内资金补助标准提高至4.77万元/户。
（三）对边境地区的游牧民定居工程建设予以特殊补贴
边境地区交通落后，工业不发达，距离市场远，购买建材运距长。与其他地区相比，建材成本、物流成本、人力成本相对较高，工程建设的成本明显偏高。同时，生活在这类地区的游牧民更加贫困，游牧民定居工程建设难度更大，亟需更多的扶持、特殊的政策。建议国家加大对边境地区游牧民的帮扶力度，根据建材购买量适度增加定居工程建设补贴。
（四）制定政策性金融部门专项信贷政策
为使所有游牧民都能定居下来发展生产、增收致富，建议国家制定定居工程建设信贷支持政策，对驻疆政策性金融部门规定最低的游牧民定居专项贷款额，并积极引导政策性金融部门简化手续，安排额度小、还款期在三年的游牧民定居专项贷款。
（宋哲，1977年生，陕西合阳人，新疆维吾尔自治区发展改革委经济研究院助理研究员、工商管理硕士。研究方向：产业经济、战略管理）