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［摘要］当前，我国行政审批制度改革中存在许多问题，诸如配套措施不够完善、理论基础不够系统、行政审批人员的审批服务意识不明确等，与创建服务型政府的改革目标尚有一定距离。因此，进一步深化行政审批制度改革已是势在必行。
［关键词］行政审批制度；改革；服务型政府
［中图分类号］Ｄ63［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2007）01－0031－02
国务院总理温家宝在2005年3月5日召开的全国人大十届三次会议上所作的《政府工作报告》中提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理与服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。”这是“服务型政府”首次在国务院的正式文件中出现，这标志着建立“服务型政府”将是今后我国行政体制改革的目标选择。所谓构建服务型政府就是要求政府作为公共机构应承担为社会和经济发展提供公共服务，要求政府一切从服务社会出发，将各项职能都纳入服务的轨道，而不是从包揽社会、直接参与经济建设出发。这就要求政府要尽量减少对微观经济活动的直接干预，转变政府职能，从管制走向服务。我们知道，一个政府部门它的精力要是主要放在审批上，它就不可能成为服务型政府，所以可以简单地说，要建设服务型政府，必须改革行政审批制度。改革的实践已经证明，政府不要去做那些市场可以做到的事情，转变政府职能的关键是合理界定政府管理的疆域，由传统的管制监控型管理转变为引导和服务型管理，最终形成社会主义市场经济体制中政府、社会、企业良性互动的局面。近几年来，从中央到地方的各级政府都在深化行政审批制度改革，减少了许多审批事项，但由于行政审批制度改革过程中缺乏系统的理论基础、行政人员观念不明确、配套措施不完善等原因致使我国服务型政府建设的任务仍然离预期有一定距离。
一、我国行政审批制度改革中存在的问题
第一，行政审批制度改革缺乏系统的理论基础。任何一项制度改革中都包含着某种价值追求，在行政审批制度改革中，也包含着确立一种什么样的政府行为模式的价值取向，审视当前各地方政府的改革实践不难发现，由于理论上的不透彻，改革的价值取向比较模糊，导致当前的改革往往只是单纯为了完成任务、减少审批事项而进行。
《行政许可法》已经颁布实施并取得了一定成就，行政审批过程得到精简，这是我国建设服务型政府走出的重要一步，但是也应看到其中还存在着的一些问题。实践中对审批项目设定的范围还不统一，没有一科学、准确的界定，影响了审批制度改革进一步深入发展。在衡量审批制度改革成效的问题上，各级机关普遍地把数量和比例指标作为唯一的标准。由于层层政府削减的审批事项都由指标管着，行政审批制度改革成了一种强迫性的任务，因此很多机关都单纯的追求一定的削减百分比以完成任务，这也是有些地方完成减项指标而未根本转变政府职能的症结所在。实际上审批制度改革并不是单纯的减少审批事项，而是有取有舍、有废有留，要从行政审批制度改革的价值追求中考虑，从政府与市场、政府与社会、政府与公民关系中考虑，才能把握行政审批的合理范围。目前行政审批制度改革之所以还没有处理好数量与质量的关系，问题的根源就在于现存的理论还停留于对精简幅度的研究，而忽视了行政审批制度改革的内在价值追求。
第二，行政审批人员的审批服务意识不明确。行政审批制度改革是一项复杂的系统工程，受制于体制的历史状态，与国情、文化、地区差别、发展阶段和水平、行政人员的制度认知等因素相关。另外?，我国正处在新旧体制的转换时期，新的体制尚未完全建立,行政管理还承袭着旧体制的强大惯性，行政人员不可避免地在一定程度上延续旧体制的管理观念。
第三，行政审批制度改革的配套措施不完善。我们知道建设服务型政府是一个系统工程，行政审批制度改革是其中的关键一环，但随着行政审批制度改革不断地深入,我们可以越来越清楚地发现，行政审批的许多问题并不仅仅是由行政审批制度本身引起的,而是多种因素共同造成的，需要各项配套措施的跟进。，没有改革措施的配套进行，行政审批制度改革就不能进一步向纵深推进,行政审批制度改革就不可能获得真正意义上的成功。从某种意义上说,没有全局性的行政管理体制内的各项具体制度的改革共同配合实施,任何一项改革都不可能取得成功。行政审批制度改革要改变目前的这种尴尬境地,就需要各项配套改革与之齐头并进。
二、进一步深化行政审批制度改革的措施
第一，行政审批制度改革的过程中必须注意基础理论的准备。行政审批制度改革不能只着眼于表面，还必须从深层去认识我国行政审批制度所存在的问题。当前，我国正在进行大幅度的行政审批制度改革，主要是清理审批项目的层次，在理论上还有待进一步地深入。事实上，行政审批制度的种种问题只是传统行政审批制度的外部彰显，如果进一步分析，我们就不难发现，它的背后还隐藏着更为本质的问题，这些问题主要体现在用以指导行政审批制度的理论根据陈旧。传统行政审批制度的理论基础是“政府管制论”，其中心思想是维护行政权力，强调国家管理的重要作用。这一理论的主要缺陷有两点：一是强调行政权力的优越性；二是忽视个人权利保障。在这种理论中很难找到制约行政权力的依据。随着社会的发展，这种理论所存在的实践基础已经发生重大变化。控制日益膨胀的行政权、崇尚法治与尊重个人权利成为当今社会的共识。因此，仍以计划的经济模式为存在基础的“政府管制论”显然不适应社会之需求，相应地，以该理论为基础而建构的诸如行政审批等政府管理制度也就必然会暴露出各种问题。当前我们正在进行的职能转变实际上就是要改革以往的管制型政府，逐步向服务型政府转变。这里提到的服务型政府是指一种在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。可见，服务型政府与管制型政府体现着不同的两种管理理念。在政民关系上，服务型政府摒弃管制型政府的官本位、政府本位、权力本位理念，向公民本位、社会本位、权利本位回归；在公民权利上，服务型政府强调以人为本，保障和实现公民权利就是这种新的政民关系的内在要求；在政府职能上，服务型政府是以为公民服务为根本的出发点和归宿。因此，以建立服务型政府理论为指导，对行政审批项目的清理应有三个层次的标准：第一，依据现行的法律、法规，修改或废止那些与社会主义市场经济发展不相适应的审批项目；第二，根据公共利益而不是方便行政管理的需要去审查行政审批项目；第三，从构建服务型政府的目标出发，对行政审批项目进行清理，对那些管制取向的行政审批项目加以废止，对那些管理取向的项目进行修改。
第二，强化审批人员服务意识，提高审批人员素质。“万事人为本”，有了完善的制度，还必须有一支优秀的队伍去实施，否则再好的制度也发挥不了作用。由于行政审批涉及的社会关系复杂，专业性、技术性较强，而行政审批人员在实施审批行为时，又享有较大的自由裁量权，所以，行政审批人员必须具有良好的道德素质，熟练的专业知识和法律知识，并牢固树立依法行政、为民服务的意识，以提高办事的效率和质量。目前的一个突出问题就是审批人员的管理意识根深蒂固，服务意识却十分薄弱，因此，提高审批人员素质的重点应放在淡化其行政审批意识，强化服务意识，采取引导、建议、劝告等非强制性手段，以谋求相对人合作，也就是说，行政审批制度改革需要行政审批人员思想观念的转变，要用民为本、以公民权利为本、以社会服务为本的服务型政府理念,代替官本位、权本位、管本位的传统管制型政府理念，这样他们才可能主动地参与改革，否则改革措施的执行就会走样，流于形式。
第三，完善行政审批制度改革所需要的相关各项配套措施。这其中主要包括培育社会中介组织、构建公共财政体制等。行政审批制度改革的实质就是还权于民，将政府的一部分职能转移给社会组织承担。为了有效的实现这一点，要进一步培育和发展社会中介组织，提高整个社会的组织化程度，充分发挥行业协会、商会等民间组织对会员的自律作用，使他们自觉维护市场秩序并能够承担由行政管理部门转移出来的一部分社会管理职能。我国目前中介组织发展迟缓，质量也不高，因此，规范和培育社会中介组织的发展是搞好行政审批制度改革，建设服务型政府的当务之急。
此外，行政审批中的收费混乱是企业和公众反应最强烈的一个问题。从某种意义说,行政审批权是与行政收费联系在一起的。这就是为什么行政审批的范围如此之广的重要原因。因此,各级政府在进行行政审批制度改革时,一般都对行政事业性收费和银行账户进行了清理。这一举措对于清除遗留问题、规范行政事业性收费具有重要意义。但是,要进一步遏制部门利益,从源头上防止腐败,就要实行“收支两条线”部门财政预算以及国库统收统支,构建公共财政体制,当然这将是一个逐步实现的过程。
行政审批制度改革涉及到政府职能内容、方式的转变和管理体制的转型，涉及对传统的管制型政府模式的根本变革，改革所应该达到的最终目标是实现政府职能方式和管理体制的全面转型，构筑服务型政府，实现这一转型的过程是复杂的，需要各项配套措施的跟进。因此，在加快推进行政审批制度改革的同时，我们也必须考虑改革涉及政府与市场、政府与社会关系的重新调整，要充分认识行政审批制度改革的复杂性与艰巨性。由于社会、经济生活的发展是不断变化的，因而审批制度也必须根据社会发展的要求，不断地对审批的范围、对象、条件等进行调整，不能指望一劳永逸或者仅仅考虑短期的轰动效应，否则改革很容易走回头路，重回到原先的轨道上。
参考文献：
[1]俞友康．建设服务型政府理论与实践的思考[Ｊ]，特区探索，2002(3)．
[2]詹国彬．从管制型政府到服务型政府——中国行政改革的新取向[Ｊ]，江西社会科学，2003(6)．
[3]徐湘林．行政审批制度改革与制度创新[Ｊ]，国家行政学院学报，2002(6)．
[4]张康之．政府从管制走向服务[Ｊ]．理论与改革，2003(6)．
责任编辑 宋桂祝
［关键词］行政审批制度；改革；服务型政府
［中图分类号］Ｄ63［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2007）01－0031－02
国务院总理温家宝在2005年3月5日召开的全国人大十届三次会议上所作的《政府工作报告》中提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理与服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。”这是“服务型政府”首次在国务院的正式文件中出现，这标志着建立“服务型政府”将是今后我国行政体制改革的目标选择。所谓构建服务型政府就是要求政府作为公共机构应承担为社会和经济发展提供公共服务，要求政府一切从服务社会出发，将各项职能都纳入服务的轨道，而不是从包揽社会、直接参与经济建设出发。这就要求政府要尽量减少对微观经济活动的直接干预，转变政府职能，从管制走向服务。我们知道，一个政府部门它的精力要是主要放在审批上，它就不可能成为服务型政府，所以可以简单地说，要建设服务型政府，必须改革行政审批制度。改革的实践已经证明，政府不要去做那些市场可以做到的事情，转变政府职能的关键是合理界定政府管理的疆域，由传统的管制监控型管理转变为引导和服务型管理，最终形成社会主义市场经济体制中政府、社会、企业良性互动的局面。近几年来，从中央到地方的各级政府都在深化行政审批制度改革，减少了许多审批事项，但由于行政审批制度改革过程中缺乏系统的理论基础、行政人员观念不明确、配套措施不完善等原因致使我国服务型政府建设的任务仍然离预期有一定距离。
一、我国行政审批制度改革中存在的问题
第一，行政审批制度改革缺乏系统的理论基础。任何一项制度改革中都包含着某种价值追求，在行政审批制度改革中，也包含着确立一种什么样的政府行为模式的价值取向，审视当前各地方政府的改革实践不难发现，由于理论上的不透彻，改革的价值取向比较模糊，导致当前的改革往往只是单纯为了完成任务、减少审批事项而进行。
《行政许可法》已经颁布实施并取得了一定成就，行政审批过程得到精简，这是我国建设服务型政府走出的重要一步，但是也应看到其中还存在着的一些问题。实践中对审批项目设定的范围还不统一，没有一科学、准确的界定，影响了审批制度改革进一步深入发展。在衡量审批制度改革成效的问题上，各级机关普遍地把数量和比例指标作为唯一的标准。由于层层政府削减的审批事项都由指标管着，行政审批制度改革成了一种强迫性的任务，因此很多机关都单纯的追求一定的削减百分比以完成任务，这也是有些地方完成减项指标而未根本转变政府职能的症结所在。实际上审批制度改革并不是单纯的减少审批事项，而是有取有舍、有废有留，要从行政审批制度改革的价值追求中考虑，从政府与市场、政府与社会、政府与公民关系中考虑，才能把握行政审批的合理范围。目前行政审批制度改革之所以还没有处理好数量与质量的关系，问题的根源就在于现存的理论还停留于对精简幅度的研究，而忽视了行政审批制度改革的内在价值追求。
第二，行政审批人员的审批服务意识不明确。行政审批制度改革是一项复杂的系统工程，受制于体制的历史状态，与国情、文化、地区差别、发展阶段和水平、行政人员的制度认知等因素相关。另外?，我国正处在新旧体制的转换时期，新的体制尚未完全建立,行政管理还承袭着旧体制的强大惯性，行政人员不可避免地在一定程度上延续旧体制的管理观念。
第三，行政审批制度改革的配套措施不完善。我们知道建设服务型政府是一个系统工程，行政审批制度改革是其中的关键一环，但随着行政审批制度改革不断地深入,我们可以越来越清楚地发现，行政审批的许多问题并不仅仅是由行政审批制度本身引起的,而是多种因素共同造成的，需要各项配套措施的跟进。，没有改革措施的配套进行，行政审批制度改革就不能进一步向纵深推进,行政审批制度改革就不可能获得真正意义上的成功。从某种意义上说,没有全局性的行政管理体制内的各项具体制度的改革共同配合实施,任何一项改革都不可能取得成功。行政审批制度改革要改变目前的这种尴尬境地,就需要各项配套改革与之齐头并进。
二、进一步深化行政审批制度改革的措施
第一，行政审批制度改革的过程中必须注意基础理论的准备。行政审批制度改革不能只着眼于表面，还必须从深层去认识我国行政审批制度所存在的问题。当前，我国正在进行大幅度的行政审批制度改革，主要是清理审批项目的层次，在理论上还有待进一步地深入。事实上，行政审批制度的种种问题只是传统行政审批制度的外部彰显，如果进一步分析，我们就不难发现，它的背后还隐藏着更为本质的问题，这些问题主要体现在用以指导行政审批制度的理论根据陈旧。传统行政审批制度的理论基础是“政府管制论”，其中心思想是维护行政权力，强调国家管理的重要作用。这一理论的主要缺陷有两点：一是强调行政权力的优越性；二是忽视个人权利保障。在这种理论中很难找到制约行政权力的依据。随着社会的发展，这种理论所存在的实践基础已经发生重大变化。控制日益膨胀的行政权、崇尚法治与尊重个人权利成为当今社会的共识。因此，仍以计划的经济模式为存在基础的“政府管制论”显然不适应社会之需求，相应地，以该理论为基础而建构的诸如行政审批等政府管理制度也就必然会暴露出各种问题。当前我们正在进行的职能转变实际上就是要改革以往的管制型政府，逐步向服务型政府转变。这里提到的服务型政府是指一种在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。可见，服务型政府与管制型政府体现着不同的两种管理理念。在政民关系上，服务型政府摒弃管制型政府的官本位、政府本位、权力本位理念，向公民本位、社会本位、权利本位回归；在公民权利上，服务型政府强调以人为本，保障和实现公民权利就是这种新的政民关系的内在要求；在政府职能上，服务型政府是以为公民服务为根本的出发点和归宿。因此，以建立服务型政府理论为指导，对行政审批项目的清理应有三个层次的标准：第一，依据现行的法律、法规，修改或废止那些与社会主义市场经济发展不相适应的审批项目；第二，根据公共利益而不是方便行政管理的需要去审查行政审批项目；第三，从构建服务型政府的目标出发，对行政审批项目进行清理，对那些管制取向的行政审批项目加以废止，对那些管理取向的项目进行修改。
第二，强化审批人员服务意识，提高审批人员素质。“万事人为本”，有了完善的制度，还必须有一支优秀的队伍去实施，否则再好的制度也发挥不了作用。由于行政审批涉及的社会关系复杂，专业性、技术性较强，而行政审批人员在实施审批行为时，又享有较大的自由裁量权，所以，行政审批人员必须具有良好的道德素质，熟练的专业知识和法律知识，并牢固树立依法行政、为民服务的意识，以提高办事的效率和质量。目前的一个突出问题就是审批人员的管理意识根深蒂固，服务意识却十分薄弱，因此，提高审批人员素质的重点应放在淡化其行政审批意识，强化服务意识，采取引导、建议、劝告等非强制性手段，以谋求相对人合作，也就是说，行政审批制度改革需要行政审批人员思想观念的转变，要用民为本、以公民权利为本、以社会服务为本的服务型政府理念,代替官本位、权本位、管本位的传统管制型政府理念，这样他们才可能主动地参与改革，否则改革措施的执行就会走样，流于形式。
第三，完善行政审批制度改革所需要的相关各项配套措施。这其中主要包括培育社会中介组织、构建公共财政体制等。行政审批制度改革的实质就是还权于民，将政府的一部分职能转移给社会组织承担。为了有效的实现这一点，要进一步培育和发展社会中介组织，提高整个社会的组织化程度，充分发挥行业协会、商会等民间组织对会员的自律作用，使他们自觉维护市场秩序并能够承担由行政管理部门转移出来的一部分社会管理职能。我国目前中介组织发展迟缓，质量也不高，因此，规范和培育社会中介组织的发展是搞好行政审批制度改革，建设服务型政府的当务之急。
此外，行政审批中的收费混乱是企业和公众反应最强烈的一个问题。从某种意义说,行政审批权是与行政收费联系在一起的。这就是为什么行政审批的范围如此之广的重要原因。因此,各级政府在进行行政审批制度改革时,一般都对行政事业性收费和银行账户进行了清理。这一举措对于清除遗留问题、规范行政事业性收费具有重要意义。但是,要进一步遏制部门利益,从源头上防止腐败,就要实行“收支两条线”部门财政预算以及国库统收统支,构建公共财政体制,当然这将是一个逐步实现的过程。
行政审批制度改革涉及到政府职能内容、方式的转变和管理体制的转型，涉及对传统的管制型政府模式的根本变革，改革所应该达到的最终目标是实现政府职能方式和管理体制的全面转型，构筑服务型政府，实现这一转型的过程是复杂的，需要各项配套措施的跟进。因此，在加快推进行政审批制度改革的同时，我们也必须考虑改革涉及政府与市场、政府与社会关系的重新调整，要充分认识行政审批制度改革的复杂性与艰巨性。由于社会、经济生活的发展是不断变化的，因而审批制度也必须根据社会发展的要求，不断地对审批的范围、对象、条件等进行调整，不能指望一劳永逸或者仅仅考虑短期的轰动效应，否则改革很容易走回头路，重回到原先的轨道上。
参考文献：
[1]俞友康．建设服务型政府理论与实践的思考[Ｊ]，特区探索，2002(3)．
[2]詹国彬．从管制型政府到服务型政府——中国行政改革的新取向[Ｊ]，江西社会科学，2003(6)．
[3]徐湘林．行政审批制度改革与制度创新[Ｊ]，国家行政学院学报，2002(6)．
[4]张康之．政府从管制走向服务[Ｊ]．理论与改革，2003(6)．
责任编辑 宋桂祝