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一、农村会计集中核算制的模式
农村会计集中核算制是在保持农村集体原有的资产所有权不变的前提下, 将农村集体组织的账务活动交由乡镇政府代理核算与监督的一种模式。在实际工作中,乡镇政府通常再委托给有关职能部门,行政村只设出纳人员,由出纳定期向会计集中核算部门报账,由乡镇的会计集中管理中心进行凭证审核,账务处理等工作。农村会计集中核算制是在实践工作中总结出来的一套行之有效的村级财务管理模式,在各地的实际工作中又呈现出不同的特色。关键的问题在于农村会计集中核算制在实施过程中没有建立一套系统完善的制度框架来保证这个模式的长期有效运行,因此实际工作中存在着很多潜在的风险因素。
二、会计集中核算制暴露出的问题
(一) 法理依据的缺失
从法理上讲,农村基层组织不隶属行政主体的范畴,它本质上是独立决策的自治组织。基层组织对本村内部经济活动具有自主权,它具有不同于政府公共组织会计工作的属性。乡镇的会计集中核算中心从核心本质上去定义属于接受农村组织的委托,从事代理记账工作的机构。它从法律上不具有从事代理记账工作的资格,另外农村财务工作也不能纳入政府会计统一核算体系中。
(二)委托代理关系中制度结构的不健全
现行的农村会计集中核算体系是由基层乡镇政府自上而下一手推动的的一种政府行为,没能构建起完善的委托代理关系制度架构。这一定程度上是因为农村基层村民力量的分散导致的 “搭便车”心理。最主要的是没有科学的程序使村民参与基层组织治理,由此导致的监督制约基层乡镇组织公共权力力量的相对弱势,使基层政府有条件滥用手中的公权力去干预农村经济事务。在这种模式下,乡镇政府身兼农村财务工作的管理者和监督者两种角色,很难从根源上杜绝乡镇政府侵占农村资金的行为。
(三)内部权责关系的不明晰
农村财务工作,首先是服从于集体组织内部管理需要,以及时有效做出符合集体利益最大化的决策,其次才承担起对农村基层干部的监督职能。实行会计集中核算制以后,監督权和管理权实质上集于乡镇基层政府手中,村民不能根据本组织内部利益做出及时有效的决策,监督职能的实现就更无从发挥。
(四)账务处理与内部经济活动的脱节
取消基层组织会计岗位,对资金用途和收益的监控就变得更为困难。责任人的缺乏会消弱内部监督的效果,不能全面细致审核各项经济业务的真实性和必要性,核算工作就容易出问题和偏差。财产物资的保管及清点工作难度也会因此进一步增加,很容易出现账实不符以及其他各类违纪违规现象。
三、农村会计集中核算制提出的合理改进
(一) 采取更科学合理的制度架构
农村财务工作中深层次的影响因素在于制度层面。农村财务工作首先要建立完善的现代意义上的的委托代理关系,其前提在于农村自治的健全。要在实际工作中严格执行“一事一议”的组织原则,促进农民民主自治意识的觉醒,让全体成员对本集体内部各项事务保有充分完整的参与权。在农村经济活动中要保障村委会独立的主体地位,使其能自行决定本组织内部各项事务。从财务制度角度考虑,村委会应建立严格科学的内部控制体系。要保障渠道的畅通使本村财务模式的选择真正体现出全体村民的意志,这就需要建立科学有效的机制使全体村民能自主决定是否把农村会计工作委托给乡镇政府统一核算。可以考虑在农村实行会计集中核算制时,在与基层政府签订的相关协议中明确规定在什么时候何种情况下再重新行使村民的选择权以及选择权行使的具体方式。在村民会议决定本村财务工作交由乡镇统一核算的情况下,要完善财务公开机制,使村级财务在阳光下运行。
(二)理顺内部各组织权责关系
作为将本村财务工作委托出去的基层自治组织,在自主选择会计核算模式时遵循自愿原则。全体村民将本村财务工作委托出去可以降低监督成本,并可以一定程度上避免农村财务状况混乱,可能给本组织带来的潜在损失。另一方面,基于对农村特殊政治生态状况的考虑,乡镇基层政府有必要参与到农村财务核算工作中去,但乡镇政府不应同时承担对农村经济活动的监督者和管理者的双重角色,做为乡镇政府应认真履行好其监督角色。合适的做法,是由乡镇政府选择合适的会计代理记账机构,统一承担会计核算工作,将这一块工作采取外包形式出让出去。这样做的好处,一是便于统一对代理记账机构实施监督。这样既降低了监督成本,又没有削弱对农村财务工作的监督职能。二是所有自愿参加农村会计集中核算制的集体组织会计工作,可以交由代理记账机构统一管理,这样可以降低代理机构的服务成本,使农村也能享受到高质量的会计服务。对于代理记账机构来说,也可以在乡镇政府的有效监督下,开展农村会计代理记账业务,拓展自己的业务范围。另外我们需要特别注意的一点,就是必须建立完善的财务保管及清点体系,在清点财物时,要保证所有相关利益方的参与,这样可以有效地起到相互监督制约的作用。
(三)完善内部控制制度
从内部监督上把好财务工作的第一关。完善内控制度涵盖了两个层面的内容,一是建立科学的机制,促使农村集体组织,加强自身内部控制,建议各村组的出纳,还要保留对本村财务工作内部审核的工作权限,另外针对村会计业务素质落后的特点,同时也为了克服村会计是由村干部直接委派带来的弊端,可以考虑在统一招考大学生到村任职时,选拔一些会计方面的人才,由基层政府直接委派到村组任职,如此也可以对村干部形成有效的制约。二是要加强对会计代理记账机构的监督,督促其完善各项工作制度,对农村会计的方方面面建立系统的程序使其可以有效地服务于农村财务工作。代理记账机构除了做好记账工作之外,也要协助各集体组织搞好内部财务控制,必要情况下可以在有偿的前提下,给各村组建立起财务分析制度,以使村组能加强内部管理。
(四)增强外部监督功能
适当地引入外部审计。为了克服乡镇政府和村委会合谋舞弊行为的发生,可以考虑引入注册会计师作为客观公正的第三者,进行独立的审计监督。独立的审计监督,可以用来评价村委会和乡镇政府,是否正确履行了全体村民的受托责任。因此,可以由全体村民通过村民会议,决定是否引进外部审计监督以及审计的事项和范围。会计师事务所可以就政策法规,内控制度,会计鉴证等方面给出自己的意见。注册会计师就农村会计工作提供的服务和鉴证工作,可以在一定程度上规范农村集体经济组织的会计工作,也可以和其他财务制度一道,建立起事前、事中、事后全方位立体的监督体系,保证村民会计工作有效开展。
(作者单位:云南民族大学管理学院)
农村会计集中核算制是在保持农村集体原有的资产所有权不变的前提下, 将农村集体组织的账务活动交由乡镇政府代理核算与监督的一种模式。在实际工作中,乡镇政府通常再委托给有关职能部门,行政村只设出纳人员,由出纳定期向会计集中核算部门报账,由乡镇的会计集中管理中心进行凭证审核,账务处理等工作。农村会计集中核算制是在实践工作中总结出来的一套行之有效的村级财务管理模式,在各地的实际工作中又呈现出不同的特色。关键的问题在于农村会计集中核算制在实施过程中没有建立一套系统完善的制度框架来保证这个模式的长期有效运行,因此实际工作中存在着很多潜在的风险因素。
二、会计集中核算制暴露出的问题
(一) 法理依据的缺失
从法理上讲,农村基层组织不隶属行政主体的范畴,它本质上是独立决策的自治组织。基层组织对本村内部经济活动具有自主权,它具有不同于政府公共组织会计工作的属性。乡镇的会计集中核算中心从核心本质上去定义属于接受农村组织的委托,从事代理记账工作的机构。它从法律上不具有从事代理记账工作的资格,另外农村财务工作也不能纳入政府会计统一核算体系中。
(二)委托代理关系中制度结构的不健全
现行的农村会计集中核算体系是由基层乡镇政府自上而下一手推动的的一种政府行为,没能构建起完善的委托代理关系制度架构。这一定程度上是因为农村基层村民力量的分散导致的 “搭便车”心理。最主要的是没有科学的程序使村民参与基层组织治理,由此导致的监督制约基层乡镇组织公共权力力量的相对弱势,使基层政府有条件滥用手中的公权力去干预农村经济事务。在这种模式下,乡镇政府身兼农村财务工作的管理者和监督者两种角色,很难从根源上杜绝乡镇政府侵占农村资金的行为。
(三)内部权责关系的不明晰
农村财务工作,首先是服从于集体组织内部管理需要,以及时有效做出符合集体利益最大化的决策,其次才承担起对农村基层干部的监督职能。实行会计集中核算制以后,監督权和管理权实质上集于乡镇基层政府手中,村民不能根据本组织内部利益做出及时有效的决策,监督职能的实现就更无从发挥。
(四)账务处理与内部经济活动的脱节
取消基层组织会计岗位,对资金用途和收益的监控就变得更为困难。责任人的缺乏会消弱内部监督的效果,不能全面细致审核各项经济业务的真实性和必要性,核算工作就容易出问题和偏差。财产物资的保管及清点工作难度也会因此进一步增加,很容易出现账实不符以及其他各类违纪违规现象。
三、农村会计集中核算制提出的合理改进
(一) 采取更科学合理的制度架构
农村财务工作中深层次的影响因素在于制度层面。农村财务工作首先要建立完善的现代意义上的的委托代理关系,其前提在于农村自治的健全。要在实际工作中严格执行“一事一议”的组织原则,促进农民民主自治意识的觉醒,让全体成员对本集体内部各项事务保有充分完整的参与权。在农村经济活动中要保障村委会独立的主体地位,使其能自行决定本组织内部各项事务。从财务制度角度考虑,村委会应建立严格科学的内部控制体系。要保障渠道的畅通使本村财务模式的选择真正体现出全体村民的意志,这就需要建立科学有效的机制使全体村民能自主决定是否把农村会计工作委托给乡镇政府统一核算。可以考虑在农村实行会计集中核算制时,在与基层政府签订的相关协议中明确规定在什么时候何种情况下再重新行使村民的选择权以及选择权行使的具体方式。在村民会议决定本村财务工作交由乡镇统一核算的情况下,要完善财务公开机制,使村级财务在阳光下运行。
(二)理顺内部各组织权责关系
作为将本村财务工作委托出去的基层自治组织,在自主选择会计核算模式时遵循自愿原则。全体村民将本村财务工作委托出去可以降低监督成本,并可以一定程度上避免农村财务状况混乱,可能给本组织带来的潜在损失。另一方面,基于对农村特殊政治生态状况的考虑,乡镇基层政府有必要参与到农村财务核算工作中去,但乡镇政府不应同时承担对农村经济活动的监督者和管理者的双重角色,做为乡镇政府应认真履行好其监督角色。合适的做法,是由乡镇政府选择合适的会计代理记账机构,统一承担会计核算工作,将这一块工作采取外包形式出让出去。这样做的好处,一是便于统一对代理记账机构实施监督。这样既降低了监督成本,又没有削弱对农村财务工作的监督职能。二是所有自愿参加农村会计集中核算制的集体组织会计工作,可以交由代理记账机构统一管理,这样可以降低代理机构的服务成本,使农村也能享受到高质量的会计服务。对于代理记账机构来说,也可以在乡镇政府的有效监督下,开展农村会计代理记账业务,拓展自己的业务范围。另外我们需要特别注意的一点,就是必须建立完善的财务保管及清点体系,在清点财物时,要保证所有相关利益方的参与,这样可以有效地起到相互监督制约的作用。
(三)完善内部控制制度
从内部监督上把好财务工作的第一关。完善内控制度涵盖了两个层面的内容,一是建立科学的机制,促使农村集体组织,加强自身内部控制,建议各村组的出纳,还要保留对本村财务工作内部审核的工作权限,另外针对村会计业务素质落后的特点,同时也为了克服村会计是由村干部直接委派带来的弊端,可以考虑在统一招考大学生到村任职时,选拔一些会计方面的人才,由基层政府直接委派到村组任职,如此也可以对村干部形成有效的制约。二是要加强对会计代理记账机构的监督,督促其完善各项工作制度,对农村会计的方方面面建立系统的程序使其可以有效地服务于农村财务工作。代理记账机构除了做好记账工作之外,也要协助各集体组织搞好内部财务控制,必要情况下可以在有偿的前提下,给各村组建立起财务分析制度,以使村组能加强内部管理。
(四)增强外部监督功能
适当地引入外部审计。为了克服乡镇政府和村委会合谋舞弊行为的发生,可以考虑引入注册会计师作为客观公正的第三者,进行独立的审计监督。独立的审计监督,可以用来评价村委会和乡镇政府,是否正确履行了全体村民的受托责任。因此,可以由全体村民通过村民会议,决定是否引进外部审计监督以及审计的事项和范围。会计师事务所可以就政策法规,内控制度,会计鉴证等方面给出自己的意见。注册会计师就农村会计工作提供的服务和鉴证工作,可以在一定程度上规范农村集体经济组织的会计工作,也可以和其他财务制度一道,建立起事前、事中、事后全方位立体的监督体系,保证村民会计工作有效开展。
(作者单位:云南民族大学管理学院)