论文部分内容阅读
一、问题的提出
地方组织法第五十七条规定：新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。实践中，笔者发现，在新一届政府领导人员已经产生，政府工作部门负责人还未被提请之前的2个月内，地方党委、政府认为上一届政府工作部门主要负责人的职务在延续，党委、政府召开的“一把手”会议，依然由上一届政府工作部门负责人出席，其会议名单上，依然还是秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长，这些人依然主持着本单位的工作。与此相同的是，各种媒体也照样以“××局长或××主任”进行报道。这似乎已形成惯例，质疑之声从来有之。特别是2013年，一些地方在新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，并没有在两个月内提请，而是延迟至三个月内，甚至四个月内，才向人大常委会提请，其问题更加显现。
目前，社会上有两种不同的观点：一是认为，在这“两个月内”， 上一届政府工作部门主要负责人的职务仍然存在，直至人大常委会决定任命新一届政府工作部门主要负责人的职务为止。二是认为，在这“两个月内”，上一届政府工作部门主要负责人的职务不存在，他们的职务随新的一届人民政府领导人员选举产生而自然消失。
那么，从法理上看，在新一届政府工作部门主要负责人提请人大常委会任命前的“两个月内”，上一届政府工作部门主要负责人的职务是否仍合法存在？如果存在，其法律依据又在哪里？如果不存在，那么在这特殊的“两个月内”，该工作部门由谁来主持工作？出现重大问题（如安全事故、自然灾害等）由谁来负责？
从此看出，新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，提请人大常委会任命新一届政府工作部门负责人前的两个月，事实上成了一个“灰色的两个月”。
二、问题的分析
首先，采用文理解释方法和体系解释方法进行分析。宪法第一百零六条规定：地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。根据宪法释义，每届人民政府行使职权至新的人民政府产生为止。在人民政府每届任期内补选和新任的政府组成人员，其任期以本届政府剩余的任期为限。公务员法第三十九条规定：选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。根据公务员法释义，对于准选任制的人员，主要指国务院组成人员，县级以上地方各级人民政府的组成人员任期届满不被提名和不被决定任命的，所任职务自然免除。分析地方组织法第五十七条，也蕴含着上届政府组成人员的原职务已经终止才需“重新提请”。综上可知，新一届的人民代表大会第一次会议召开，新的一届人民政府领导人员产生，表明上届政府任期已经届满，新一届政府产生，上一届政府组成人员的任期也同时到期。
因此，可以得出这样的结论：在新一届人大第一次会议闭幕后，上一届政府组成人员（包括上一届政府工作部门主要负责人）的职务自然消失。
其次，从立法本意上分析。地方组织法第五十七条是1995年修改地方组织法新增加的规定。地方组织法原来没有此规定，在实践中存在人大和政府换届后，政府领导人迟迟不向人大常委会提请任命新的政府组成人员，造成政府秘书长、各工作部门负责人等政府组成人员不能及时产生，职务长期空缺。这对新一届的政府行使职权、开展工作都产生不利影响。由此可知，设立该条的原因是为遵行依法行政的原则，引导政府缩短向人大提请政府组成人员的任命时间，保证人事工作顺利交接，提高政府工作效能。宪法第二条规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第三条规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第一百零六条规定：地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，强调地方各级政府随本级人大换届而换届。由此可知宪法立法原旨是明确政府职权产生需要合法来源。因此，虽然地方组织法第五十七条将提请任命时间限制到两个月内，但这两个月的政府组成部门负责人的职权因为未被提请任命而属于无法界定的灰色期，并没有严格遵循宪法的立法原旨。如果在这段特殊时期该地区出现了治安、交通、卫生、安全等重大事故，这些人员是否要承担“一把手”应负的行政责任呢？事实上不少地方因为种种原因，地方政府向人大常委会提请新一届政府工作部门负责人任命延至法定的两个月之后，这就拉长了这段灰色期，导致宪法性法律关系在宪政实践中更大的偏离。
三、修法的建议
从法律部门来看，地方组织法属于宪法法律部门。宪法是原则性的规范，是抽象的；地方组织法是宪法性法律，其任务就是要通过分解宪法、细化宪法把宪法行为转化为具体的法律行为，但“分化瓦解”行为都要建立在严格遵循宪法立法原旨的基础上，对偏离宪法原旨的要及时对宪法性法律进行修正，使之能在实践中有效实施，才能保证宪法的权威，才能将纸上的静态宪法转化为动态的宪政建设。事实上，任命提请的“灰色两个月”现象在中央国家机关和乡镇却并不存在。乡镇一级的政权因为没有政府组成部门，也没有人大常委会，自然无提请人大常委会任命组成人员之说。从国家层面上说，每届全国人民代表大会就已经产生了国务院组成人员。如2013年3月6日颁布的中华人民共和国主席令第二号：根据中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第一次会议的决定，任命杨晶等国务院组成部门人员。
如果地方政府参照全国人大的做法，在新一届的人代会第一次会上提请决定政府工作部门主要负责人人选，将地方组织法本来就意在压缩的提请任命时间直接设置为零，那么存有争议的“灰色两个月”就不复存在了，政府职权的来源合法性也就不再有争议，宪法的立法原旨得以严格遵循，同时政府换届职权交接也更为顺畅，大大提升了行政效能。
为此，对地方组织法第五十七条的修改，提出两种方案，方案一：将地方组织法第五十七条内容删除。在第二十七条之后，增加一条：“在新一届人民政府领导人员依法选举产生后，根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，本级人民代表大会决定本级人民政府的秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的人选。”方案二：在地方组织法第五十七条后，增加如下内容：“上一届人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的职务，保留至新一届人大常委会任命新一届人民政府上述职务止。”
（作者分别系湖南省湘西自治州人大常委会副秘书长，州人大常委会选举任免联络工作委员会副主任科员）
地方组织法第五十七条规定：新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。实践中，笔者发现，在新一届政府领导人员已经产生，政府工作部门负责人还未被提请之前的2个月内，地方党委、政府认为上一届政府工作部门主要负责人的职务在延续，党委、政府召开的“一把手”会议，依然由上一届政府工作部门负责人出席，其会议名单上，依然还是秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长，这些人依然主持着本单位的工作。与此相同的是，各种媒体也照样以“××局长或××主任”进行报道。这似乎已形成惯例，质疑之声从来有之。特别是2013年，一些地方在新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，并没有在两个月内提请，而是延迟至三个月内，甚至四个月内，才向人大常委会提请，其问题更加显现。
目前，社会上有两种不同的观点：一是认为，在这“两个月内”， 上一届政府工作部门主要负责人的职务仍然存在，直至人大常委会决定任命新一届政府工作部门主要负责人的职务为止。二是认为，在这“两个月内”，上一届政府工作部门主要负责人的职务不存在，他们的职务随新的一届人民政府领导人员选举产生而自然消失。
那么，从法理上看，在新一届政府工作部门主要负责人提请人大常委会任命前的“两个月内”，上一届政府工作部门主要负责人的职务是否仍合法存在？如果存在，其法律依据又在哪里？如果不存在，那么在这特殊的“两个月内”，该工作部门由谁来主持工作？出现重大问题（如安全事故、自然灾害等）由谁来负责？
从此看出，新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，提请人大常委会任命新一届政府工作部门负责人前的两个月，事实上成了一个“灰色的两个月”。
二、问题的分析
首先，采用文理解释方法和体系解释方法进行分析。宪法第一百零六条规定：地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。根据宪法释义，每届人民政府行使职权至新的人民政府产生为止。在人民政府每届任期内补选和新任的政府组成人员，其任期以本届政府剩余的任期为限。公务员法第三十九条规定：选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。根据公务员法释义，对于准选任制的人员，主要指国务院组成人员，县级以上地方各级人民政府的组成人员任期届满不被提名和不被决定任命的，所任职务自然免除。分析地方组织法第五十七条，也蕴含着上届政府组成人员的原职务已经终止才需“重新提请”。综上可知，新一届的人民代表大会第一次会议召开，新的一届人民政府领导人员产生，表明上届政府任期已经届满，新一届政府产生，上一届政府组成人员的任期也同时到期。
因此，可以得出这样的结论：在新一届人大第一次会议闭幕后，上一届政府组成人员（包括上一届政府工作部门主要负责人）的职务自然消失。
其次，从立法本意上分析。地方组织法第五十七条是1995年修改地方组织法新增加的规定。地方组织法原来没有此规定，在实践中存在人大和政府换届后，政府领导人迟迟不向人大常委会提请任命新的政府组成人员，造成政府秘书长、各工作部门负责人等政府组成人员不能及时产生，职务长期空缺。这对新一届的政府行使职权、开展工作都产生不利影响。由此可知，设立该条的原因是为遵行依法行政的原则，引导政府缩短向人大提请政府组成人员的任命时间，保证人事工作顺利交接，提高政府工作效能。宪法第二条规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第三条规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第一百零六条规定：地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，强调地方各级政府随本级人大换届而换届。由此可知宪法立法原旨是明确政府职权产生需要合法来源。因此，虽然地方组织法第五十七条将提请任命时间限制到两个月内，但这两个月的政府组成部门负责人的职权因为未被提请任命而属于无法界定的灰色期，并没有严格遵循宪法的立法原旨。如果在这段特殊时期该地区出现了治安、交通、卫生、安全等重大事故，这些人员是否要承担“一把手”应负的行政责任呢？事实上不少地方因为种种原因，地方政府向人大常委会提请新一届政府工作部门负责人任命延至法定的两个月之后，这就拉长了这段灰色期，导致宪法性法律关系在宪政实践中更大的偏离。
三、修法的建议
从法律部门来看，地方组织法属于宪法法律部门。宪法是原则性的规范，是抽象的；地方组织法是宪法性法律，其任务就是要通过分解宪法、细化宪法把宪法行为转化为具体的法律行为，但“分化瓦解”行为都要建立在严格遵循宪法立法原旨的基础上，对偏离宪法原旨的要及时对宪法性法律进行修正，使之能在实践中有效实施，才能保证宪法的权威，才能将纸上的静态宪法转化为动态的宪政建设。事实上，任命提请的“灰色两个月”现象在中央国家机关和乡镇却并不存在。乡镇一级的政权因为没有政府组成部门，也没有人大常委会，自然无提请人大常委会任命组成人员之说。从国家层面上说，每届全国人民代表大会就已经产生了国务院组成人员。如2013年3月6日颁布的中华人民共和国主席令第二号：根据中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第一次会议的决定，任命杨晶等国务院组成部门人员。
如果地方政府参照全国人大的做法，在新一届的人代会第一次会上提请决定政府工作部门主要负责人人选，将地方组织法本来就意在压缩的提请任命时间直接设置为零，那么存有争议的“灰色两个月”就不复存在了，政府职权的来源合法性也就不再有争议，宪法的立法原旨得以严格遵循，同时政府换届职权交接也更为顺畅，大大提升了行政效能。
为此，对地方组织法第五十七条的修改，提出两种方案，方案一：将地方组织法第五十七条内容删除。在第二十七条之后，增加一条：“在新一届人民政府领导人员依法选举产生后，根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，本级人民代表大会决定本级人民政府的秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的人选。”方案二：在地方组织法第五十七条后，增加如下内容：“上一届人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的职务，保留至新一届人大常委会任命新一届人民政府上述职务止。”
（作者分别系湖南省湘西自治州人大常委会副秘书长，州人大常委会选举任免联络工作委员会副主任科员）