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10年来，免费师范生毕业履约7万人，虽然其中90%到中西部省份中小学任教，但是他们均被中西部的大城市“截流”，真正流入农村的教师少之又少。
2018年8月10日，教育部颁布《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，将“师范生免费教育政策”调整为“师范生公费教育政策”。
此前，免费师范生政策实施了整整10年。来自北京师范大学、华东师范大学、华中师范大学、东北师范大学、陕西师范大学、西南大学等6所教育部直属师范大学的毕业生，大量输往中西部地区。
据教育部统计，从2007年至2017年，国家通过实施免费师范生政策已累计招收学生10.1万人，在校就读3.1万人，毕业履约7万人，其中90%到中西部省份中小学任教。
“无论是实施义务教育制度，还是扶贫攻坚战略，免费师范生政策都取得了一定成效。”教育部相关人士向记者表示。
免费师范生政策的实施，使得优质教师资源在全国层面的分配更为均衡。但另一方面，优秀师资难以下沉到基层和农村、违约等问题也时有出现。华南师范大学教育学教授陈先哲认为，“免费师范生政策发展到了一个瓶颈期。”
新政的最大变化是，履约任教服务期由10年缩短为6年。制度的设计细节更凸显人性化色彩。但在受访专家看来，现行政策仍有调整空间，除了一纸协议的约束，还要关注激励机制和后期保障，“制度层面的设计要敢于直面现实问题”。
回城多，下乡少
“我们班里20多个人，除了两个违约没当老师。其他当老师也都是在生源所在省份的首府（省会），最次（也得是）城市。”北京师范大学的2011级免费师范毕业生李萍告诉记者。
出生于四川农村的李萍，本科毕业后到資阳市的一所中学任教。但她早已打算好，以后还得往成都走。
每一位免费师范生，都要与生源地所在省份教育厅、所攻读的师范院校签订一份三方协议书。免费师范生可免交大学本科4年的学费和住宿费，每个月还有600元补贴（一年发10个月）;但约束也白纸黑字写得明明白白：毕业后师范生必须回到生源所在地从事中小学教育10年以上。
李萍履行了约定，毕业后回到四川工作，不过，是回到了城市里。这种情况，在免费师范生制度启动之初，就已出现。
据《人民日报》报道，首届免费师范生毕业任教农村学校的仅占总数的4.1%，在福建、海南、山东、内蒙古和广东等10省区，无一名免费师范毕业生留在乡村学校的讲台上。
对于免费师范生的就业，各地通常的安排是，“双向选择+政府安排”。刚出台的新政延续过往政策，规定各省级教育部门要确保公费师范生到中小学任教“有编有岗”。
不过，“双向选择”的结果往往是，免费师范生大多去了城市。六大部属师范院校的毕业生，是中国最优质的中小学教师资源，而在许多地方，最优质的中小学集中于城市。
四川省绵阳市教育局师资处一位退休处长告诉记者，很多免费师范生回到中西部省份，被省会或大城市“截流”了。
乡镇农村的学校，往往吸收不到免费师范生，而在一些城市，免费师范生反而成了地方的“包袱”。
李萍的大学同班同学徐婉茹，陕西人，毕业后到西安市的一所高中任教。徐婉茹介绍，在西安市，许多公立学校缺少编制。她本人就没获得正式教师的编制及待遇，但仍选择留在西安。而省内其他小城市和乡镇学校能解决编制，师范生们又不愿下去。
“一个免费师范生就业，要涉及岗位、编制和钱，教育、人事、财政部门都得跟进。”上述绵阳市教育局师资处原处长指出，教育部门只能多方协调，但师范生大多“心气儿高”，下基层和农村工作意愿弱，造成了总体不满编但结构上严重失衡的现状。
免费师范生颜好文在广西柳州市一所高中教数学，有正式编制。2017年她工作第三年，年终奖已涨到一万五。而临时教师是没有年终奖的。此前，她的父亲曾担心她找不到工作，到教育局“上访”。经不住软磨硬泡，当地教育局承诺，“找不到工作，就近安排一所高中任教”。
为了去大城市就业，有人选择了违约。蔡雨芝本科毕业后，交了84000元的违约金，到重庆市区某重点中学任教。
蔡雨芝家在四川巴中，2014年被东北师范大学以“贫困地区专项计划”录取为免费师范生。那年，该校在四川的贫困生名额只有4个。不过，蔡雨芝认为，家乡经济落后，教育基础薄弱，她从未有过回乡的打算。
其实，国家政策不仅要求免费师范生回生源地任教，也未忽视农村的需求。协议书中都有这样一条，“如到城镇学校工作，应先到农村地区学校任教服务两年”。
“大多数免费师范生都未能履行到农村支教两年的约定。”这是上述绵阳市教育局师资处退休处长就当地情况的观察。
国家政策明确强调，要免费师范毕业生回归“中西部边远贫困地区任教”，“这一点，现在演化成只要是‘中西部地区’即可，政策界定的不明晰让效用也宽泛化了。”长期研究教育政策的上海大学社会学系教授顾俊认为，无法将培养出来的优质师资真正下沉到基层和农村，是新政亟待解决的根本问题。
转入易，退出难
2018年暑假，李萍回到母校北师大，上了5个星期的在职研究生课程。每门课上两天半，上够两个暑假，完成论文，通过答辩，李萍就可以拿到非全日制教育专业硕士的文凭。
但和全日制的硕士文凭一比，李萍觉得，在职文凭“太水了”。
免费师范生政策约束的不只是就业，还有升学。新政的相关规定未做调整。这些师范生可以在任教满一学期后，免试攻读母校的非全日制教育硕士专业学位。但不能脱产，也不能报考其他专业。
这次重回母校，李萍碰到了本科同班同学徐婉茹。不同的是，徐婉茹“正经八百”地在读教育社会学的全日制研究生。
徐婉茹“出逃”了。在她看来是“蓄谋已久”，但也迫不得已。 在徐婉茹那一届，北师大在陕西只招收免费师范生。她一心想着到北京念书，结合自己的高考分数，填报了北师大。毕业后，徐婉茹到西安任教，但没有正式编制、教学任务繁重、收入不高等因素，让她没忍过一年，就交了7万多元违约金，重新考研。
更重要的因素是，徐婉茹早就想走学术道路，“本科的时候，我就在想，为什么免费师范生成绩再好都不能保研、升学？”
在收到大学录取通知书的同时，免费师范生都要签下协议。报考免费师范生，有的人怀有教书育人的情怀，但有的人则是背离了自己的个人兴趣。这些青年在进入大学校园后，升学、就业、婚恋等人生目标，也都有可能与当初的一纸协议发生冲突。
能从中西部教育欠发达地区，考上6所部属师范院校的师范生，大多在学业上有着自己的追求。“如果能给他们到高等学府学习的机会，又半路‘下放’，也许反而是一种人才浪费。”华南师范大学教育学教授陈先哲说。
李萍属于一个“异类”，她以优异的成绩考上北师大生物科学非师范专业，但又转入了免费师范专业。
到学校报到之后，她听老师介绍，免费师范专业能免费读书，就业包编包岗。对于出身农村的李萍来说，这很有吸引力。和父母商量后，她决定转到免费师范专业。
填写转专业申请前，辅导员再三叮嘱李萍要想好了——转到免费师范专业易，再想转出来肯定不可能了。
“如果不是想减轻家里负担，我绝对不会选免师。”李萍如今心有不甘。数据显示，2016年至2018年，北师大免费师范生的农村学生比例每年都在52%以上。
从过去到现在，国家政策一直鼓励非师范专业学生转入师范专业。不同的是，新政的退出机制更为灵活：公费师范生可在师范专业范围内进行二次专业选择，录取后经考察不适合从教的公费师范生也有机会调整到符合条件的非师范专业。不过，具体如何退出，目前尚未明确。
决定就业志向的，不只是兴趣和能力。比如，因為婚恋关系造成的跨省就业难题，往往让免费师范生面临只能“二选一”的困境。
徐婉茹的本科舍友孟梦，和男友是班里的唯一一对情侣，最终却因无法跨省就业而分手。“跨省就业”在免费师范教育政策中虽未明文禁止，但多数省份以“人才过剩”为由拒绝接收外省生源，也有少部分省份以“需要高层次教师”为由拒绝放人。
其实孟梦还可以选择结婚，以配偶所在地为由进行申请，但她最终选择了放弃，“让一个正在探索和发展的年轻人许诺10年已经很难，何况是一辈子？”
重培养，轻保障
免费师范生政策实施10年间，也曾有过一些调整。
2011年，《教育部办公厅关于免费师范毕业生就业相关政策的通知》规定，有三种情况下可以跨省就业：志愿到中西部边远贫困和少数民族地区中小学任教的;在学期间父母户口迁移至省（直辖市、自治区）外的;已婚需要迁移至配偶所在地中小学任教的。
新政延续了这样的政策：志愿到中西部边远贫困、少数民族地区任教等特殊原因不能回生源所在省份任教的，应届毕业前可申请跨省就业。
但在个案中，对“特殊原因”的掌握尺度不一。孟梦“跨省”失败，但她的内蒙古老乡王宁却成功了。
王宁是西南大学的免费师范毕业生，毕业时，他优先考虑学校所在的重庆，四处应聘时，一个到成都某重点高中任教的机会，打动了他。
但内蒙古教育厅那边如何交代？王宁着手申请“跨省就业”。
在申请理由里，王宁填写的是第二种情况，即“中西部边远贫困地区”。他准备了申请材料，在西南大学、内蒙古教育厅、四川教育厅三地之间来回跑了几次，一个月后，章盖齐了。
王宁如愿去了成都。但西部大城市成都是否符合“中西部边远贫困”的特征，在政策上有不小的解读空间。
尽管协议有着强约束力，但违约的成本未必如外界想象的那么高。
个别违约者有自己的一笔账。以蔡雨芝的家境，84000元的违约金是一笔不小的数目。但全家还是咬咬牙，交了。她父亲将下半年的工作收入都预支进来，家里之前外借多年的一些“死账”也被收回。
这一切，只为了成全女儿“冲破阶层”，是“最好的选择”。蔡雨芝觉得，这是一笔稳赚不赔的“买卖”。虽然一开始要付出高昂的违约金，但能换个“好前程”还是划算的。而且，发达地区教师的待遇很快能补回违约金的窟窿。
蔡雨芝透露，她现在每个月固定工资在8000元至10000元之间，食宿开支均由学校承担，除了平时的福利，还有30000元左右的年终奖，在工作两年内买房还会额外获得10万元的安家费补助。
进入教师队伍后的保障，也是免费师范生关心的问题。从陕西师范大学毕业的免费师范生冯琪，最近放弃了公立学校的编制，到私立学校任教，“私立学校的底薪差不多，但补课费高。”
据《人民日报》统计，免费师范毕业生工资水平整体构成比较稳定，2011届、2012届有超过一成毕业生每月工资不足2000元。2011—2013届毕业生中工资收入在2000～3000元的比例分别为52%、45%和45%;工资收入在3000～4000元的比例分别为20%、29.8%和24.5%。只有15%在4000元以上。
顾俊认为，无论是免费师范生还是公费师范生，都是由国家埋单，为一些来自农村及中西部地区的学子提供优质的师范教育，并实施相应措施鼓励毕业生反哺家乡教学，从而缓解地区尤其是城乡之间教育资源不均衡的问题。但看似互利共赢的闭环，实际上并未完全发挥它的作用。
从制度设计上，新政更加灵活，也更体现人性化。履约期改为6年，刚好能完成小学6年、初中或高中3年的完整教学周期。在北京师范大学教务处处长郑国民看来，公费师范毕业生用6年时间能同时获得在职教育专业硕士学历和工作经验，也营造出更大的发展空间。
对于“保编保岗”，陈先哲有些担忧。他认为政策调整后，不应该有“包分配”的思想，既要考虑人性，又要兼顾市场，做好后续的跟进落实工作。有不少专家建议，建立专项补贴措施，鼓励免费师范毕业生到农村和边远地区工作。
国外也有相关经验。澳大利亚设立边远农村学校教师奖励计划，直接定向提供奖励金。日本、韩国等国，则是通过增加上级财政转移支付或者由省级财政统筹教师工资，保证财力薄弱地区的教师工资和奖金。
在顾俊看来，现在的公费师范生政策本质上也是一种财政转移支付，但如果不能直接下沉到农村，还是很难从根本上改变教育资源不均衡的局面。
2018年8月10日，教育部颁布《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，将“师范生免费教育政策”调整为“师范生公费教育政策”。
此前，免费师范生政策实施了整整10年。来自北京师范大学、华东师范大学、华中师范大学、东北师范大学、陕西师范大学、西南大学等6所教育部直属师范大学的毕业生，大量输往中西部地区。
据教育部统计，从2007年至2017年，国家通过实施免费师范生政策已累计招收学生10.1万人，在校就读3.1万人，毕业履约7万人，其中90%到中西部省份中小学任教。
“无论是实施义务教育制度，还是扶贫攻坚战略，免费师范生政策都取得了一定成效。”教育部相关人士向记者表示。
免费师范生政策的实施，使得优质教师资源在全国层面的分配更为均衡。但另一方面，优秀师资难以下沉到基层和农村、违约等问题也时有出现。华南师范大学教育学教授陈先哲认为，“免费师范生政策发展到了一个瓶颈期。”
新政的最大变化是，履约任教服务期由10年缩短为6年。制度的设计细节更凸显人性化色彩。但在受访专家看来，现行政策仍有调整空间，除了一纸协议的约束，还要关注激励机制和后期保障，“制度层面的设计要敢于直面现实问题”。
回城多，下乡少
“我们班里20多个人，除了两个违约没当老师。其他当老师也都是在生源所在省份的首府（省会），最次（也得是）城市。”北京师范大学的2011级免费师范毕业生李萍告诉记者。
出生于四川农村的李萍，本科毕业后到資阳市的一所中学任教。但她早已打算好，以后还得往成都走。
每一位免费师范生，都要与生源地所在省份教育厅、所攻读的师范院校签订一份三方协议书。免费师范生可免交大学本科4年的学费和住宿费，每个月还有600元补贴（一年发10个月）;但约束也白纸黑字写得明明白白：毕业后师范生必须回到生源所在地从事中小学教育10年以上。
李萍履行了约定，毕业后回到四川工作，不过，是回到了城市里。这种情况，在免费师范生制度启动之初，就已出现。
据《人民日报》报道，首届免费师范生毕业任教农村学校的仅占总数的4.1%，在福建、海南、山东、内蒙古和广东等10省区，无一名免费师范毕业生留在乡村学校的讲台上。
对于免费师范生的就业，各地通常的安排是，“双向选择+政府安排”。刚出台的新政延续过往政策，规定各省级教育部门要确保公费师范生到中小学任教“有编有岗”。
不过，“双向选择”的结果往往是，免费师范生大多去了城市。六大部属师范院校的毕业生，是中国最优质的中小学教师资源，而在许多地方，最优质的中小学集中于城市。
四川省绵阳市教育局师资处一位退休处长告诉记者，很多免费师范生回到中西部省份，被省会或大城市“截流”了。
乡镇农村的学校，往往吸收不到免费师范生，而在一些城市，免费师范生反而成了地方的“包袱”。
李萍的大学同班同学徐婉茹，陕西人，毕业后到西安市的一所高中任教。徐婉茹介绍，在西安市，许多公立学校缺少编制。她本人就没获得正式教师的编制及待遇，但仍选择留在西安。而省内其他小城市和乡镇学校能解决编制，师范生们又不愿下去。
“一个免费师范生就业，要涉及岗位、编制和钱，教育、人事、财政部门都得跟进。”上述绵阳市教育局师资处原处长指出，教育部门只能多方协调，但师范生大多“心气儿高”，下基层和农村工作意愿弱，造成了总体不满编但结构上严重失衡的现状。
免费师范生颜好文在广西柳州市一所高中教数学，有正式编制。2017年她工作第三年，年终奖已涨到一万五。而临时教师是没有年终奖的。此前，她的父亲曾担心她找不到工作，到教育局“上访”。经不住软磨硬泡，当地教育局承诺，“找不到工作，就近安排一所高中任教”。
为了去大城市就业，有人选择了违约。蔡雨芝本科毕业后，交了84000元的违约金，到重庆市区某重点中学任教。
蔡雨芝家在四川巴中，2014年被东北师范大学以“贫困地区专项计划”录取为免费师范生。那年，该校在四川的贫困生名额只有4个。不过，蔡雨芝认为，家乡经济落后，教育基础薄弱，她从未有过回乡的打算。
其实，国家政策不仅要求免费师范生回生源地任教，也未忽视农村的需求。协议书中都有这样一条，“如到城镇学校工作，应先到农村地区学校任教服务两年”。
“大多数免费师范生都未能履行到农村支教两年的约定。”这是上述绵阳市教育局师资处退休处长就当地情况的观察。
国家政策明确强调，要免费师范毕业生回归“中西部边远贫困地区任教”，“这一点，现在演化成只要是‘中西部地区’即可，政策界定的不明晰让效用也宽泛化了。”长期研究教育政策的上海大学社会学系教授顾俊认为，无法将培养出来的优质师资真正下沉到基层和农村，是新政亟待解决的根本问题。
转入易，退出难
2018年暑假，李萍回到母校北师大，上了5个星期的在职研究生课程。每门课上两天半，上够两个暑假，完成论文，通过答辩，李萍就可以拿到非全日制教育专业硕士的文凭。
但和全日制的硕士文凭一比，李萍觉得，在职文凭“太水了”。
免费师范生政策约束的不只是就业，还有升学。新政的相关规定未做调整。这些师范生可以在任教满一学期后，免试攻读母校的非全日制教育硕士专业学位。但不能脱产，也不能报考其他专业。
这次重回母校，李萍碰到了本科同班同学徐婉茹。不同的是，徐婉茹“正经八百”地在读教育社会学的全日制研究生。
徐婉茹“出逃”了。在她看来是“蓄谋已久”，但也迫不得已。 在徐婉茹那一届，北师大在陕西只招收免费师范生。她一心想着到北京念书，结合自己的高考分数，填报了北师大。毕业后，徐婉茹到西安任教，但没有正式编制、教学任务繁重、收入不高等因素，让她没忍过一年，就交了7万多元违约金，重新考研。
更重要的因素是，徐婉茹早就想走学术道路，“本科的时候，我就在想，为什么免费师范生成绩再好都不能保研、升学？”
在收到大学录取通知书的同时，免费师范生都要签下协议。报考免费师范生，有的人怀有教书育人的情怀，但有的人则是背离了自己的个人兴趣。这些青年在进入大学校园后，升学、就业、婚恋等人生目标，也都有可能与当初的一纸协议发生冲突。
能从中西部教育欠发达地区，考上6所部属师范院校的师范生，大多在学业上有着自己的追求。“如果能给他们到高等学府学习的机会，又半路‘下放’，也许反而是一种人才浪费。”华南师范大学教育学教授陈先哲说。
李萍属于一个“异类”，她以优异的成绩考上北师大生物科学非师范专业，但又转入了免费师范专业。
到学校报到之后，她听老师介绍，免费师范专业能免费读书，就业包编包岗。对于出身农村的李萍来说，这很有吸引力。和父母商量后，她决定转到免费师范专业。
填写转专业申请前，辅导员再三叮嘱李萍要想好了——转到免费师范专业易，再想转出来肯定不可能了。
“如果不是想减轻家里负担，我绝对不会选免师。”李萍如今心有不甘。数据显示，2016年至2018年，北师大免费师范生的农村学生比例每年都在52%以上。
从过去到现在，国家政策一直鼓励非师范专业学生转入师范专业。不同的是，新政的退出机制更为灵活：公费师范生可在师范专业范围内进行二次专业选择，录取后经考察不适合从教的公费师范生也有机会调整到符合条件的非师范专业。不过，具体如何退出，目前尚未明确。
决定就业志向的，不只是兴趣和能力。比如，因為婚恋关系造成的跨省就业难题，往往让免费师范生面临只能“二选一”的困境。
徐婉茹的本科舍友孟梦，和男友是班里的唯一一对情侣，最终却因无法跨省就业而分手。“跨省就业”在免费师范教育政策中虽未明文禁止，但多数省份以“人才过剩”为由拒绝接收外省生源，也有少部分省份以“需要高层次教师”为由拒绝放人。
其实孟梦还可以选择结婚，以配偶所在地为由进行申请，但她最终选择了放弃，“让一个正在探索和发展的年轻人许诺10年已经很难，何况是一辈子？”
重培养，轻保障
免费师范生政策实施10年间，也曾有过一些调整。
2011年，《教育部办公厅关于免费师范毕业生就业相关政策的通知》规定，有三种情况下可以跨省就业：志愿到中西部边远贫困和少数民族地区中小学任教的;在学期间父母户口迁移至省（直辖市、自治区）外的;已婚需要迁移至配偶所在地中小学任教的。
新政延续了这样的政策：志愿到中西部边远贫困、少数民族地区任教等特殊原因不能回生源所在省份任教的，应届毕业前可申请跨省就业。
但在个案中，对“特殊原因”的掌握尺度不一。孟梦“跨省”失败，但她的内蒙古老乡王宁却成功了。
王宁是西南大学的免费师范毕业生，毕业时，他优先考虑学校所在的重庆，四处应聘时，一个到成都某重点高中任教的机会，打动了他。
但内蒙古教育厅那边如何交代？王宁着手申请“跨省就业”。
在申请理由里，王宁填写的是第二种情况，即“中西部边远贫困地区”。他准备了申请材料，在西南大学、内蒙古教育厅、四川教育厅三地之间来回跑了几次，一个月后，章盖齐了。
王宁如愿去了成都。但西部大城市成都是否符合“中西部边远贫困”的特征，在政策上有不小的解读空间。
尽管协议有着强约束力，但违约的成本未必如外界想象的那么高。
个别违约者有自己的一笔账。以蔡雨芝的家境，84000元的违约金是一笔不小的数目。但全家还是咬咬牙，交了。她父亲将下半年的工作收入都预支进来，家里之前外借多年的一些“死账”也被收回。
这一切，只为了成全女儿“冲破阶层”，是“最好的选择”。蔡雨芝觉得，这是一笔稳赚不赔的“买卖”。虽然一开始要付出高昂的违约金，但能换个“好前程”还是划算的。而且，发达地区教师的待遇很快能补回违约金的窟窿。
蔡雨芝透露，她现在每个月固定工资在8000元至10000元之间，食宿开支均由学校承担，除了平时的福利，还有30000元左右的年终奖，在工作两年内买房还会额外获得10万元的安家费补助。
进入教师队伍后的保障，也是免费师范生关心的问题。从陕西师范大学毕业的免费师范生冯琪，最近放弃了公立学校的编制，到私立学校任教，“私立学校的底薪差不多，但补课费高。”
据《人民日报》统计，免费师范毕业生工资水平整体构成比较稳定，2011届、2012届有超过一成毕业生每月工资不足2000元。2011—2013届毕业生中工资收入在2000～3000元的比例分别为52%、45%和45%;工资收入在3000～4000元的比例分别为20%、29.8%和24.5%。只有15%在4000元以上。
顾俊认为，无论是免费师范生还是公费师范生，都是由国家埋单，为一些来自农村及中西部地区的学子提供优质的师范教育，并实施相应措施鼓励毕业生反哺家乡教学，从而缓解地区尤其是城乡之间教育资源不均衡的问题。但看似互利共赢的闭环，实际上并未完全发挥它的作用。
从制度设计上，新政更加灵活，也更体现人性化。履约期改为6年，刚好能完成小学6年、初中或高中3年的完整教学周期。在北京师范大学教务处处长郑国民看来，公费师范毕业生用6年时间能同时获得在职教育专业硕士学历和工作经验，也营造出更大的发展空间。
对于“保编保岗”，陈先哲有些担忧。他认为政策调整后，不应该有“包分配”的思想，既要考虑人性，又要兼顾市场，做好后续的跟进落实工作。有不少专家建议，建立专项补贴措施，鼓励免费师范毕业生到农村和边远地区工作。
国外也有相关经验。澳大利亚设立边远农村学校教师奖励计划，直接定向提供奖励金。日本、韩国等国，则是通过增加上级财政转移支付或者由省级财政统筹教师工资，保证财力薄弱地区的教师工资和奖金。
在顾俊看来，现在的公费师范生政策本质上也是一种财政转移支付，但如果不能直接下沉到农村，还是很难从根本上改变教育资源不均衡的局面。