论文部分内容阅读
中图分类号：D035.36 文献标识码：D 文章编号：1009-914X（2012）12- 0276 -01
加强城市应急救援体系建设，是完善突发事件应急管理机制的主要构成，是维护社会公共安全和国家安全的重在举措。本文通过对我市社会应急救援体系现状及存在的问题进行分析和论证的基础上，提出了建立起符合国情、具有现实性和可操作性的专业化应急救援队伍，加快建设政府统一领导下的以消防部队为主体，其他专业救援队伍为补充的应急救援体系的基本构想。
1.与发达国家相比我国城市社会应急救援体系的现状及存在问题。
在很多发达国家，都非常重视应急救援体系的建设，德国、美国、韩国、新加坡等大多数国家和地区都建立了包括紧急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障等方面的应急救援管理体制。如美国在20年前就设立了由总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”（FEMA）。全国有2600名专门人员，设10个分区，在每个城市按面积和人口密度设有大量的能承担救生、防灭火和其它灾害抢险救援任务的消防站，还设有直属的28个城市抢险救援队，分布于不同州的各类城市。
目前，我国城市综合应急救援体系建设存在的主要问题。
2.1应急救援体系不完善，还未得到国家相关法律的确认。
面对诸如汶川大地震等突发灾害事故，需要在全国范围内短时间调集众多救援人员和装备前往灾区一线，没有跨省市调集救援力量方面的预案和体制的支撑是无法实施的。但现行的各种法律、行政法规、部门规章及党中央、国务院和部门文件，对突发重大灾害应急救援队伍特别是部队如何调派、联动，联动后指挥体系的建立、救援的职责分工都未上升到法律的高度。因此造成灾害事故的紧急救援联动中，不按规定履行职责、事故发生后反应迟缓、工作随意性大等情况屡有发生，使救援行动的整体联动因缺乏法律保障而显得涣散无力，极大削弱了战斗力。
2.2应急救援联动机制建设不完善，缺乏完善的综合应急指挥系统。
由于各专业应急救援队伍分别隶属于不同的职能部门，如消防、燃气、供水、供电、工程抢险等这些队伍局限于各自专业领域，一般都只能应对较为单一的灾害事故，通用性和联动性差，虽然一旦发生重特大灾害事故，通过应急部门指挥调动协调配合作战，但由于组成现场指挥部对救援力量不熟悉、职责不清晰，装备器材性能不掌握，缺少平时合成训练，因而难以形成应有的合力，极大的影响了综合战斗力。
2.3救援资源配置不合理，有限的经费无法用在刀刃上.
由于没有建立统一的突发事件管理机构，造成各部门不可避免地存在救援装备和人力资源重复投入的状况，应急能力和管理水平往往也参差不齐。有的部门即使建立了一些应急救援组织，但在队伍建设、救援装备配备、维护和响应机制等方面也缺乏行之有效的管理，导致快速反应和灾害现场应变能力不强。
2.4救援装备数量不足和落后，造成救援能力弱化。
近年来，我国城市专业消防队伍相继配置了特种消防车、救生器材、防毒防化侦检器具等具备特种功能的装备，为消防部队承担应急救援任务提供了一定的物质基础。但是在特殊的火灾和应急救援现场，现有装备缺乏针对性和实效性，尤其缺少一些大型、系统的救援装备，难以满足大型、复杂灾害事故的处置需要。
3.建设社会综合应急救援体系的基本构想。
3.1制定相应的综合应急救援法律法规作为保障。
一是进一步健全完善消防应急救援法规体系。结合新《消防法》的公布，制定法规进一步明确公安消防队伍应急救援职能和范围，使应急救援工作全面有法可依、有章可循。二是进一步完善社会应急救援工作机制。明确界定社会抢险救援的对象和范围，明确界定各种社会抢险救援队伍的关系、参与尺度和隶属关系，明确各类人员的职责分工及有关经费的落实等，逐步形成“政府领导、部门参与、统一指挥、协调配合”的社会应急救援联动机制。
3.2加强以消防为主体的专业化社会综合应急救援队伍建设。
2009年5月1日实施的新《消防法》中一处重要的改变就是多次强调了消防部队参加应急救援这一新的职能。《消防法》总则的第1条提出“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法。”在第37条更是明确指出“公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”《国家突发公共事件总体应急预案》（国发[2005]11号），在规划制定的25个专项预案、80个部门预案中，有62个将公安消防部门作为重要力量。上述这些国家政策法规都赋予公安消防部队新职能，这是对公安消防部队抢险救援职能的新定位，与世界发达国家消防队伍职能定位接了轨，同时也是由公安消防部队所具有的优势决定的。
3.3积极推进消防部队职业化，探索有中国特色的职业化道路。
随着经济建设的发展，消防职业化一直是我国消防体制争论的热点，一大批作战经验丰富，指挥能力强，专业水平高的灭火救援专业人员受现行兵役制制约，不得不提早离开工作岗位，造成人员流动快、骨干难保留的弊端。为此，针对目前我市经济快速发展的特点，可以逐步推行职业化道路，作为直辖市试点开展工作，以执勤单位为基础，将具有多年灭火经验的干部、士官作为骨干保留，从年龄、专业上進行划分，在工资待遇、住房、配偶安置等方面给予保障。
3.4合理整合资源，明确各专业救援队伍职能，建立科学完善的综合应急救援平台。
现在国家和各个职能部门都针对各类突发公共事件编制了相应的应急预案，但是如果没有一个技术平台来支撑，当突发应急事件发生时预案很难发挥应有的效用。在以消防部队为核心力量的基础上，建立包括救援行动指挥、专业救援机构、后勤支援保障为一体，强有力的灾害救援指挥体系，充分利用集成的数字化、信息化、网络化技术，建立统一的应急救援联动指挥中心，实现跨部门、跨地区以及不同警种、救援力量之间的“统一接警，统一指挥，协同作战”。
3.5制定切实可行的社会抢险救援预案，组织联合演练。
救援预案是提高各类恶性灾害事故抗御能力的有效途径。要在政府统一领导下，加强对应急灾害事故的科学分析，从应急救援的组织、职责、任务分工、行动要求、力量调派、基本程序、通信联络方法、各种技术装备和物资配备要求等方面进行细致的谋划，强化预案可操作性。同时，在演练过程中要强化真实性，力求接近实战，以主要处置措施、首要处置力量为关键，合理调整各种救援组织在演练中的作用，做到突出重点、协同配合。对演练中发现的与实际情况不相适应的方面，及时进行修订和完善，确保演练取得实效，真正做到“练为战”。
3.6加大应急知识宣传培训教育力度。
应该通过各种途径加大应急相关信息的宣传力度，尽可能扩大应急知识宣传范围，让更多的人了解各类突发公共事件对人民生产、生活所造成的巨大威胁和危害，了解如何应对各类突发公共事件，了解我们国目前的应急体系建设情况；让更多的人能够意识到，应急体系建设不能仅仅依靠某一级政府或者某个部门、某个企业的力量，而要形成全民共同参与、共同重视、共同建设的良好氛围，众志成城。只有这样才能使我国的各级应急平台在发生或者有可能突发公共事件时发挥应有的效能。
预防和处置突发公共事件，始终贯穿于人类的历史发展进程中。在一定意义上说，一部人类文明的发展史，就是不断应对并战胜各种挑战和危机的历史，建立健全社会预警体系和应急机制，不断提高预防和处置突发公共事件的能力，人民群众就一定能够享受更加幸福的生活，我们的社会也一定会变得更加和谐美好。
加强城市应急救援体系建设，是完善突发事件应急管理机制的主要构成，是维护社会公共安全和国家安全的重在举措。本文通过对我市社会应急救援体系现状及存在的问题进行分析和论证的基础上，提出了建立起符合国情、具有现实性和可操作性的专业化应急救援队伍，加快建设政府统一领导下的以消防部队为主体，其他专业救援队伍为补充的应急救援体系的基本构想。
1.与发达国家相比我国城市社会应急救援体系的现状及存在问题。
在很多发达国家，都非常重视应急救援体系的建设，德国、美国、韩国、新加坡等大多数国家和地区都建立了包括紧急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障等方面的应急救援管理体制。如美国在20年前就设立了由总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”（FEMA）。全国有2600名专门人员，设10个分区，在每个城市按面积和人口密度设有大量的能承担救生、防灭火和其它灾害抢险救援任务的消防站，还设有直属的28个城市抢险救援队，分布于不同州的各类城市。
目前，我国城市综合应急救援体系建设存在的主要问题。
2.1应急救援体系不完善，还未得到国家相关法律的确认。
面对诸如汶川大地震等突发灾害事故，需要在全国范围内短时间调集众多救援人员和装备前往灾区一线，没有跨省市调集救援力量方面的预案和体制的支撑是无法实施的。但现行的各种法律、行政法规、部门规章及党中央、国务院和部门文件，对突发重大灾害应急救援队伍特别是部队如何调派、联动，联动后指挥体系的建立、救援的职责分工都未上升到法律的高度。因此造成灾害事故的紧急救援联动中，不按规定履行职责、事故发生后反应迟缓、工作随意性大等情况屡有发生，使救援行动的整体联动因缺乏法律保障而显得涣散无力，极大削弱了战斗力。
2.2应急救援联动机制建设不完善，缺乏完善的综合应急指挥系统。
由于各专业应急救援队伍分别隶属于不同的职能部门，如消防、燃气、供水、供电、工程抢险等这些队伍局限于各自专业领域，一般都只能应对较为单一的灾害事故，通用性和联动性差，虽然一旦发生重特大灾害事故，通过应急部门指挥调动协调配合作战，但由于组成现场指挥部对救援力量不熟悉、职责不清晰，装备器材性能不掌握，缺少平时合成训练，因而难以形成应有的合力，极大的影响了综合战斗力。
2.3救援资源配置不合理，有限的经费无法用在刀刃上.
由于没有建立统一的突发事件管理机构，造成各部门不可避免地存在救援装备和人力资源重复投入的状况，应急能力和管理水平往往也参差不齐。有的部门即使建立了一些应急救援组织，但在队伍建设、救援装备配备、维护和响应机制等方面也缺乏行之有效的管理，导致快速反应和灾害现场应变能力不强。
2.4救援装备数量不足和落后，造成救援能力弱化。
近年来，我国城市专业消防队伍相继配置了特种消防车、救生器材、防毒防化侦检器具等具备特种功能的装备，为消防部队承担应急救援任务提供了一定的物质基础。但是在特殊的火灾和应急救援现场，现有装备缺乏针对性和实效性，尤其缺少一些大型、系统的救援装备，难以满足大型、复杂灾害事故的处置需要。
3.建设社会综合应急救援体系的基本构想。
3.1制定相应的综合应急救援法律法规作为保障。
一是进一步健全完善消防应急救援法规体系。结合新《消防法》的公布，制定法规进一步明确公安消防队伍应急救援职能和范围，使应急救援工作全面有法可依、有章可循。二是进一步完善社会应急救援工作机制。明确界定社会抢险救援的对象和范围，明确界定各种社会抢险救援队伍的关系、参与尺度和隶属关系，明确各类人员的职责分工及有关经费的落实等，逐步形成“政府领导、部门参与、统一指挥、协调配合”的社会应急救援联动机制。
3.2加强以消防为主体的专业化社会综合应急救援队伍建设。
2009年5月1日实施的新《消防法》中一处重要的改变就是多次强调了消防部队参加应急救援这一新的职能。《消防法》总则的第1条提出“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法。”在第37条更是明确指出“公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”《国家突发公共事件总体应急预案》（国发[2005]11号），在规划制定的25个专项预案、80个部门预案中，有62个将公安消防部门作为重要力量。上述这些国家政策法规都赋予公安消防部队新职能，这是对公安消防部队抢险救援职能的新定位，与世界发达国家消防队伍职能定位接了轨，同时也是由公安消防部队所具有的优势决定的。
3.3积极推进消防部队职业化，探索有中国特色的职业化道路。
随着经济建设的发展，消防职业化一直是我国消防体制争论的热点，一大批作战经验丰富，指挥能力强，专业水平高的灭火救援专业人员受现行兵役制制约，不得不提早离开工作岗位，造成人员流动快、骨干难保留的弊端。为此，针对目前我市经济快速发展的特点，可以逐步推行职业化道路，作为直辖市试点开展工作，以执勤单位为基础，将具有多年灭火经验的干部、士官作为骨干保留，从年龄、专业上進行划分，在工资待遇、住房、配偶安置等方面给予保障。
3.4合理整合资源，明确各专业救援队伍职能，建立科学完善的综合应急救援平台。
现在国家和各个职能部门都针对各类突发公共事件编制了相应的应急预案，但是如果没有一个技术平台来支撑，当突发应急事件发生时预案很难发挥应有的效用。在以消防部队为核心力量的基础上，建立包括救援行动指挥、专业救援机构、后勤支援保障为一体，强有力的灾害救援指挥体系，充分利用集成的数字化、信息化、网络化技术，建立统一的应急救援联动指挥中心，实现跨部门、跨地区以及不同警种、救援力量之间的“统一接警，统一指挥，协同作战”。
3.5制定切实可行的社会抢险救援预案，组织联合演练。
救援预案是提高各类恶性灾害事故抗御能力的有效途径。要在政府统一领导下，加强对应急灾害事故的科学分析，从应急救援的组织、职责、任务分工、行动要求、力量调派、基本程序、通信联络方法、各种技术装备和物资配备要求等方面进行细致的谋划，强化预案可操作性。同时，在演练过程中要强化真实性，力求接近实战，以主要处置措施、首要处置力量为关键，合理调整各种救援组织在演练中的作用，做到突出重点、协同配合。对演练中发现的与实际情况不相适应的方面，及时进行修订和完善，确保演练取得实效，真正做到“练为战”。
3.6加大应急知识宣传培训教育力度。
应该通过各种途径加大应急相关信息的宣传力度，尽可能扩大应急知识宣传范围，让更多的人了解各类突发公共事件对人民生产、生活所造成的巨大威胁和危害，了解如何应对各类突发公共事件，了解我们国目前的应急体系建设情况；让更多的人能够意识到，应急体系建设不能仅仅依靠某一级政府或者某个部门、某个企业的力量，而要形成全民共同参与、共同重视、共同建设的良好氛围，众志成城。只有这样才能使我国的各级应急平台在发生或者有可能突发公共事件时发挥应有的效能。
预防和处置突发公共事件，始终贯穿于人类的历史发展进程中。在一定意义上说，一部人类文明的发展史，就是不断应对并战胜各种挑战和危机的历史，建立健全社会预警体系和应急机制，不断提高预防和处置突发公共事件的能力，人民群众就一定能够享受更加幸福的生活，我们的社会也一定会变得更加和谐美好。