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近年来，随着各地城市建设发展的不断推进，涉农土地征用的面积不断增大，征地资金流动量不断增多，贪污、挪用征地款的职务犯罪案件也随之持续上升，严重地影响了当地经济社会的稳定与发展。以广西钦州市钦南区为例，检察机关2009年1月至2011年12月，共立案查处了涉农征地类职务犯罪案件14件18人，占同期查办职务犯罪案件总数的58%，是前三年的14倍。涉农征地类职务犯罪案件引起了社会的高度关注，对其犯罪的成因及防治对策进行探讨具有现实的迫切性。
一、涉农征地类职务犯罪的成因
（一）缺乏有效制衡与规范
1.对征地主体缺乏有效的统一管理。当地征地工作由各单位临时抽调一定人员实施，他们的人事组织关系不隶属于征地办公室，加上征地工作具有较强的流动性，造成了对征地主体原单位管不着、临时单位不愿管、相关单位不能管的尴尬状况。这使得对征地主体的管理几乎形成“盲区”，频频引发职务犯罪案件。
2.农村基层干部选举制度不能严格落实和用人机制存在弊端。涉农类征地往往需要农村基层组织干部的配合，而一些农村选举中“贿选”、“逼选”等背离村民自治意愿的选举方式，致使一些品行不良，动机不纯的人被选任为“村官”，为他们以权谋私、违法乱纪埋下祸根。此外，目前农村基层组织成员的任期为五年，而且可以连选连任，从而使得一些“村官”在一个村一任就是十几年。这种不注重更新的用人机制容易导致“村官”之间的不正常“默契”关系——只要有人提议，很快就结成贪污、挪用的共同体，共同犯罪。
（二）贪利心理难以有效抑制
1.征地小组成员待遇偏低。虽然每个征地工程都划拨了具体的征地工作经费，但是相对于征地工作的难度、时间跨度、人员及精力投入的程度而言，征地小组成员的收入与付出仍会容易让他们心理失衡。征地过程中的被征土地面积的测量、复核工作均由征地小组成员负责，在这种不平衡的心理下容易催生贪念。
2.惩戒作用没有得到有效发挥。对犯罪行为的及时惩治是遏制职务犯罪动因的主要手段之一。然而当前对涉农土地征用职务犯罪惩罚失当的现象，却强化了征地主体的犯罪动因，突出表现为：一是该类犯罪主体因涉及村委、村民小组，从而给案件带来究竟是公安机关还是检察机关管辖的难题，一些案件因为管辖争议或风险而被搁置，形成较大“犯罪黑数”，增强了征地主体犯罪的侥幸心理。二是司法不严，处置过宽，该类案件处理呈现出的缓刑、免刑等轻刑适用率偏高的现象，很大程度上降低了刑法的预防功能和职务犯罪的成本。
3.廉政文化培育滞后，犯罪容忍度较高。当前许多农村地区受自身发展的制约，廉政氛围未能有效形成，村民对职务犯罪的容忍程度较高，致使部分征地主体腐败犯罪的心理防线更容易突破。此外，随着价值观念多元化，对某些社会不良现象，要统一社会成员的集体意识来进行谴责，变得非常困难，是非观念甚至可能发生颠倒的现象。例如，某些通过加大征地补偿面积套取国家征地补偿款的行为，由于套取的不是某个村民的钱，也不是村集体的钱，而是国家的钱，因此这种行为不但没有受到谴责，而且还被认为可以增加村集体收入而受到追捧，行为者亦被认为是有“本事”的人。
（三）保护与管理不足
1.征地程序自身的缺陷。为了涉农征地工作进度如期进行，一些征地办公室、乡镇往往允许征地小组成员在一定范围内上下浮动征地补偿数额。这就使征地小组成员手中的自由裁量权具有了寻租的空间，为职务犯罪行为提供了可乘之机。此外，为了尽快完成征地任务，一些地方征地的几个环节往往同步进行，现场查验与复核程序流于形式，为虚报征地面积套取征地补偿款提供了机会。另外一个现象是许多征地项目都是采取“谈一户、签一户，走一户、征一户”的方式推进，为了保证征地的“顺利”进行，一般只是公开相关的征地政策规定，而对于其他被征地人员的姓名、征地面积与位置、补偿标准、补偿数额等不公开。这种不透明的征地方式也增加了征地补偿款被侵害的几率。
2.征地法规繁杂，规治不力。目前关于征地的法律、法规、规章以及规范性文件众多，但这种层次效力各不相同的规范仍不能避免规治不力的问题：缺乏必要的衔接，甚至相互矛盾；应急性、临时性的规定多，长效治本的少；正面规范的多，责任追究的少。此外，征地规范大都是原则性的规定，存有的疏漏致使一些征地事项缺乏必要的明确性规定，置被征地人处于弱势地位，难以遏制贪腐者对征地补偿款的贪利行为。如“村官”一般是征地小组的成员之一，当被征地是自己的土地时，他们既是征地实施者，也是被征地者。由于没有规定明确的回避制度和防止利益冲突机制，他们在对自己的土地丈量、地上附着物清点、补偿标准与数额等方面比一般人更容易侵害征地补偿款。
二、涉农征地类职务犯罪的防治对策
（一）规范主体行为，加强对主体管理，减少其实施侵害的可能性
1.建立相对固定的征地队伍，加强对征地主体的监督管理。改变过去有征地任务就临时组建征地工作组和“征管不分”的做法，可以尝试建立固定的征地管理办公室，将征地委托交由市场主体实施，由征地管理办公室负责监管。同时，进一步提高征地人员的准入门槛，建立合理的薪酬体系，统一培训与管理。
2.完善农村干部的任职机制。一是严格农村基层组织成员选拔程序和标准。坚持公平、公开的原则，选勤劳实干、依法办事的人到村委、社区任职。同时加强对基层选举的指导与监督，发现有违法选举行为的依法及时处理。二是注重优化基层组织成员结构。拓宽用人渠道，通过选派军转干部、优秀大学生、党政部门优秀干部等到村委会挂职锻炼，优化基层组织成员年龄、学历、政治素养的结构。
3.加强对权力主体的有效监督，增强发现和纠正职务违法犯罪的能力。一是加强对农村基层组织成员的监督。在村民委员会中探索成立“廉政建设和村务管理民主监督小组”，兼具党风廉政监督小组、村务公开监督小组、财务监督理财小组的“民主监督职能”为一体，负责监督村务公开制度的有效落实，参与讨论本村经济发展的重大事项，监督本村年度各项经费尤其是征地款的安排和使用情况，参与村委两套班子成员年度考核等。二是强化专门监督实效。上级部门进一步加强对涉农土地征用行为的行政管理力度，采取加强上级督察、增加抽查环节和抽查频率等手段，确保制度的落实。同时加强审计监督，对于涉农土地征地用款项的管理与使用进行全程审计监督，强化同步监管和事后监督。
（二）内外规正，抑制犯罪动因，降低实施侵害的心理欲望
1.加大打击力度，发挥惩治的基础性作用。一是提高刑罚的确定性与严密性，尤其是重视解决涉农土地征用领域职务犯罪处罚偏轻的问题。进一步规范职务犯罪案件自首、立功的认定，严格缓刑、假释、监外执行的适用，充分发挥刑罚的预防功能。二是健全财产刑、资格刑和自由刑有机结合的多元刑罚体系，探索加强涉农土地类职务犯罪经济惩罚和资格刑限制力度的方法，使犯罪行为法律上受惩罚，经济上“破产”，政治上受限制，提高其犯罪成本，促使刑罚预防效益最大化。
2.提高征地主体待遇。进一步明确征地工作经费的保障由县（区）以上政府统一预算与支付，提高征地人员的待遇标准。同时由县（区）以上政府统一村干部的待遇标准，逐步推行养老保险和工龄补偿制度，减少农村干部的后顾之忧。
3.突出预防教育，培育廉政文化。一是实施农村廉洁教育工程。将反腐倡廉教育由国家机关工作人员扩展到全体公民，从城市扩展到农村，积极开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动，增进全社会尤其是农村预防职务犯罪的技能。二是建立农村预防工作机制。在党委统一领导下，依托派驻乡镇检察室加强职务犯罪预防工作。同时可以在各乡镇、村组以及大学生村官中聘请预防联络员，延伸检察院预防工作的触角。三是针对征地人员进行专项预防。征地拆迁工作领导小组和人事管理部门把征地人员的廉政教育纳入教育培训规划，将预防职务犯罪的教育贯彻于征地工作人员入岗培训、继续教育、选拔、管理、使用等各个环节。
（三）完善征地程序，加强对征地款的保護，减少被侵害的几率
1.建立征地工作信息平台，增加征地透明度。对于征地方案与政策、评估方案、前期调查报告、征地面积与位置、地上附着物名称与数量、补偿对象、补偿标准与金额、补偿款发放进度等信息公布在征地工作信息平台上，向全社会公开公示，确保被征地者的知情权与参与权。
2.完善征地流程，规范征地程序。一是进一步明确县（区）、乡镇、村在涉农土地征用过程中的职责范围、工作程序，做好征地相关部门的衔接工作，进一步突出各个部门与环节之间的相互制约与监督关系。二是以视频拍摄、第三人现场见证等方法把现场核查、评估、征地补偿款发放等重要事项固定下来，强化对征地款的保护。三是对关键岗位的征地人员进行定期轮换，对可能影响征地工作公正开展的工作人员，要实行回避制度。
3.规范征地补偿标准，完善“刚性”与“柔性”相结合的补偿标准。尽可能规范、统一同一地区的补偿标准，消除同一征地项目因征地小组成员不同，补偿标准差异过大的现象。在补偿标准制定、修订时引入听证、专家论证等严格程序，提高制定补偿标准的正当性与合理性。同时应及时更新征地标准，每年或一定时期更新浮动标准，做到经济与社会发展同步。对同一个征地项目，也尽可能遵循同一标准去补偿，浮动的上下限必须合理、公正且经过严格审核、监督。■
（作者单位：广西壮族自治区钦州市钦南区人民检察院）
编辑：刘雁君nina_lyj@yahoo.com.cn
一、涉农征地类职务犯罪的成因
（一）缺乏有效制衡与规范
1.对征地主体缺乏有效的统一管理。当地征地工作由各单位临时抽调一定人员实施，他们的人事组织关系不隶属于征地办公室，加上征地工作具有较强的流动性，造成了对征地主体原单位管不着、临时单位不愿管、相关单位不能管的尴尬状况。这使得对征地主体的管理几乎形成“盲区”，频频引发职务犯罪案件。
2.农村基层干部选举制度不能严格落实和用人机制存在弊端。涉农类征地往往需要农村基层组织干部的配合，而一些农村选举中“贿选”、“逼选”等背离村民自治意愿的选举方式，致使一些品行不良，动机不纯的人被选任为“村官”，为他们以权谋私、违法乱纪埋下祸根。此外，目前农村基层组织成员的任期为五年，而且可以连选连任，从而使得一些“村官”在一个村一任就是十几年。这种不注重更新的用人机制容易导致“村官”之间的不正常“默契”关系——只要有人提议，很快就结成贪污、挪用的共同体，共同犯罪。
（二）贪利心理难以有效抑制
1.征地小组成员待遇偏低。虽然每个征地工程都划拨了具体的征地工作经费，但是相对于征地工作的难度、时间跨度、人员及精力投入的程度而言，征地小组成员的收入与付出仍会容易让他们心理失衡。征地过程中的被征土地面积的测量、复核工作均由征地小组成员负责，在这种不平衡的心理下容易催生贪念。
2.惩戒作用没有得到有效发挥。对犯罪行为的及时惩治是遏制职务犯罪动因的主要手段之一。然而当前对涉农土地征用职务犯罪惩罚失当的现象，却强化了征地主体的犯罪动因，突出表现为：一是该类犯罪主体因涉及村委、村民小组，从而给案件带来究竟是公安机关还是检察机关管辖的难题，一些案件因为管辖争议或风险而被搁置，形成较大“犯罪黑数”，增强了征地主体犯罪的侥幸心理。二是司法不严，处置过宽，该类案件处理呈现出的缓刑、免刑等轻刑适用率偏高的现象，很大程度上降低了刑法的预防功能和职务犯罪的成本。
3.廉政文化培育滞后，犯罪容忍度较高。当前许多农村地区受自身发展的制约，廉政氛围未能有效形成，村民对职务犯罪的容忍程度较高，致使部分征地主体腐败犯罪的心理防线更容易突破。此外，随着价值观念多元化，对某些社会不良现象，要统一社会成员的集体意识来进行谴责，变得非常困难，是非观念甚至可能发生颠倒的现象。例如，某些通过加大征地补偿面积套取国家征地补偿款的行为，由于套取的不是某个村民的钱，也不是村集体的钱，而是国家的钱，因此这种行为不但没有受到谴责，而且还被认为可以增加村集体收入而受到追捧，行为者亦被认为是有“本事”的人。
（三）保护与管理不足
1.征地程序自身的缺陷。为了涉农征地工作进度如期进行，一些征地办公室、乡镇往往允许征地小组成员在一定范围内上下浮动征地补偿数额。这就使征地小组成员手中的自由裁量权具有了寻租的空间，为职务犯罪行为提供了可乘之机。此外，为了尽快完成征地任务，一些地方征地的几个环节往往同步进行，现场查验与复核程序流于形式，为虚报征地面积套取征地补偿款提供了机会。另外一个现象是许多征地项目都是采取“谈一户、签一户，走一户、征一户”的方式推进，为了保证征地的“顺利”进行，一般只是公开相关的征地政策规定，而对于其他被征地人员的姓名、征地面积与位置、补偿标准、补偿数额等不公开。这种不透明的征地方式也增加了征地补偿款被侵害的几率。
2.征地法规繁杂，规治不力。目前关于征地的法律、法规、规章以及规范性文件众多，但这种层次效力各不相同的规范仍不能避免规治不力的问题：缺乏必要的衔接，甚至相互矛盾；应急性、临时性的规定多，长效治本的少；正面规范的多，责任追究的少。此外，征地规范大都是原则性的规定，存有的疏漏致使一些征地事项缺乏必要的明确性规定，置被征地人处于弱势地位，难以遏制贪腐者对征地补偿款的贪利行为。如“村官”一般是征地小组的成员之一，当被征地是自己的土地时，他们既是征地实施者，也是被征地者。由于没有规定明确的回避制度和防止利益冲突机制，他们在对自己的土地丈量、地上附着物清点、补偿标准与数额等方面比一般人更容易侵害征地补偿款。
二、涉农征地类职务犯罪的防治对策
（一）规范主体行为，加强对主体管理，减少其实施侵害的可能性
1.建立相对固定的征地队伍，加强对征地主体的监督管理。改变过去有征地任务就临时组建征地工作组和“征管不分”的做法，可以尝试建立固定的征地管理办公室，将征地委托交由市场主体实施，由征地管理办公室负责监管。同时，进一步提高征地人员的准入门槛，建立合理的薪酬体系，统一培训与管理。
2.完善农村干部的任职机制。一是严格农村基层组织成员选拔程序和标准。坚持公平、公开的原则，选勤劳实干、依法办事的人到村委、社区任职。同时加强对基层选举的指导与监督，发现有违法选举行为的依法及时处理。二是注重优化基层组织成员结构。拓宽用人渠道，通过选派军转干部、优秀大学生、党政部门优秀干部等到村委会挂职锻炼，优化基层组织成员年龄、学历、政治素养的结构。
3.加强对权力主体的有效监督，增强发现和纠正职务违法犯罪的能力。一是加强对农村基层组织成员的监督。在村民委员会中探索成立“廉政建设和村务管理民主监督小组”，兼具党风廉政监督小组、村务公开监督小组、财务监督理财小组的“民主监督职能”为一体，负责监督村务公开制度的有效落实，参与讨论本村经济发展的重大事项，监督本村年度各项经费尤其是征地款的安排和使用情况，参与村委两套班子成员年度考核等。二是强化专门监督实效。上级部门进一步加强对涉农土地征用行为的行政管理力度，采取加强上级督察、增加抽查环节和抽查频率等手段，确保制度的落实。同时加强审计监督，对于涉农土地征地用款项的管理与使用进行全程审计监督，强化同步监管和事后监督。
（二）内外规正，抑制犯罪动因，降低实施侵害的心理欲望
1.加大打击力度，发挥惩治的基础性作用。一是提高刑罚的确定性与严密性，尤其是重视解决涉农土地征用领域职务犯罪处罚偏轻的问题。进一步规范职务犯罪案件自首、立功的认定，严格缓刑、假释、监外执行的适用，充分发挥刑罚的预防功能。二是健全财产刑、资格刑和自由刑有机结合的多元刑罚体系，探索加强涉农土地类职务犯罪经济惩罚和资格刑限制力度的方法，使犯罪行为法律上受惩罚，经济上“破产”，政治上受限制，提高其犯罪成本，促使刑罚预防效益最大化。
2.提高征地主体待遇。进一步明确征地工作经费的保障由县（区）以上政府统一预算与支付，提高征地人员的待遇标准。同时由县（区）以上政府统一村干部的待遇标准，逐步推行养老保险和工龄补偿制度，减少农村干部的后顾之忧。
3.突出预防教育，培育廉政文化。一是实施农村廉洁教育工程。将反腐倡廉教育由国家机关工作人员扩展到全体公民，从城市扩展到农村，积极开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动，增进全社会尤其是农村预防职务犯罪的技能。二是建立农村预防工作机制。在党委统一领导下，依托派驻乡镇检察室加强职务犯罪预防工作。同时可以在各乡镇、村组以及大学生村官中聘请预防联络员，延伸检察院预防工作的触角。三是针对征地人员进行专项预防。征地拆迁工作领导小组和人事管理部门把征地人员的廉政教育纳入教育培训规划，将预防职务犯罪的教育贯彻于征地工作人员入岗培训、继续教育、选拔、管理、使用等各个环节。
（三）完善征地程序，加强对征地款的保護，减少被侵害的几率
1.建立征地工作信息平台，增加征地透明度。对于征地方案与政策、评估方案、前期调查报告、征地面积与位置、地上附着物名称与数量、补偿对象、补偿标准与金额、补偿款发放进度等信息公布在征地工作信息平台上，向全社会公开公示，确保被征地者的知情权与参与权。
2.完善征地流程，规范征地程序。一是进一步明确县（区）、乡镇、村在涉农土地征用过程中的职责范围、工作程序，做好征地相关部门的衔接工作，进一步突出各个部门与环节之间的相互制约与监督关系。二是以视频拍摄、第三人现场见证等方法把现场核查、评估、征地补偿款发放等重要事项固定下来，强化对征地款的保护。三是对关键岗位的征地人员进行定期轮换，对可能影响征地工作公正开展的工作人员，要实行回避制度。
3.规范征地补偿标准，完善“刚性”与“柔性”相结合的补偿标准。尽可能规范、统一同一地区的补偿标准，消除同一征地项目因征地小组成员不同，补偿标准差异过大的现象。在补偿标准制定、修订时引入听证、专家论证等严格程序，提高制定补偿标准的正当性与合理性。同时应及时更新征地标准，每年或一定时期更新浮动标准，做到经济与社会发展同步。对同一个征地项目，也尽可能遵循同一标准去补偿，浮动的上下限必须合理、公正且经过严格审核、监督。■
（作者单位：广西壮族自治区钦州市钦南区人民检察院）
编辑：刘雁君nina_lyj@yahoo.com.cn