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【摘要】广州市的城中村改造已历经十多年，改造进展及成效如何，本文试图通过对广州城中村改造进度缓慢原因进行分析，对改造成效进行思考，并提出进一步推进城中村改造的一些思路和建议。
【关键词】 城中村；改造模式；融资方式；宜居；文化传承
广州是我国城中村问题最突出的代表性城市之一，其基本特点有：数量多，分布广，2000年确定的385平方公里城市规划发展区内有138条行政村；建筑密度高，普遍在60%-70%，现状容积率一般为2.5-3.5；违章建筑多；外来流动人口多。
1、广州市城中村改造基本情况
2000年9月广州市开始部署城中村改造，同年12月出台《广州市“城中村”整治建设方案》，提出改造的近期目标是2-3年时间内完成城中村改制，远期目标为2020年实现“大变”时，把广州市规划发展区范围内的城中村逐步改造成为现代化文明城区。
1.1改造基本思路和原则
广州城中村改造分两步走，第一步农村管理体制转制；第二步有步骤地推进城中村改造。在城中村改造初期广州市政府提出了政府不直接投资、不进行商业性房地产开发、一村一策、政府给予优惠政策的改造建设原则。
1.2改造进展情况
广州城中村改造的进展并不顺利，2002年底确定的7个试点改造村（白云区三元里、槎龙、棠溪村、海珠区沥滘村、黄埔区笔岗村、天河区石牌村和原芳村区茶滘村）均未能如期推动，因改造模式、资金、补偿标准等等问题而搁浅，除了笔岗村在时隔14年后的2016年底终于破土开工外，其他6个村都终止了全面改造计划。
整体推进情况也不理想，2007年天河区猎德村启动改造才宣告广州城中村改造正式启动，至2017年完成改造城中村不足10个。
2、城中村改造进展缓慢的原因分析
2.1资金来源问题
资金来源是“城中村”改造的瓶颈。城中村改造需要投入巨额资金，按当时估算，首批7个试点村完全改造保守估计需50亿元，而完成138个城中村改造，保守估计至少要2000亿元。如此庞大的改造资金从哪里来，改造初期，广州市主张以村集体和村民个人出资为主、市、区两级政府给予适当支持的融资方式，由于财政上的限制，政府基本上是从政策或税费上给予减免支持为主，不可能真正出资，而如此巨额资金一般村集体都难以承担。因此，资金筹集问题成了城中村改造推进缓慢的首要原因。
2.2改造模式问题
鉴于不进行商业性开发的改造原则，政府在改造主体的选择上趋向于改制后的村集体股份公司，担心因开发商的介入引起对房地产市场造成冲击，同时也可能大大提高改造后新村地区的各项规划建设指标。
由于资金及管理等问题，迄今为止，以村集体和村民自主融资的改造模式在广州没有成功的案例。以冼村为例，该村2009年启动自主改造，因利益纠纷等问题导致改造延期，而村公司借贷的拆迁资金到期，最终导致改造难以为继，2011年通过引入保利公司才再次推动改造，并于2016年底迎来首期回迁房的完工。
另一方面，引入房地产开发企业的做法得到了肯定，开发商作为开发主体之一，能保障庞大的动迁资金并解决改造纠纷、钉子户等额外问题。2007年借助开发商力量成功改造的猎德项目被视为对开发商敞开大门的标志性案例，称为猎德模式，即由开发商垫付资金、政府出台政策、村委会协助的模式。
2.3城市规划问题
随着城市的快速发展，城市空间布局产生变化，现行城市规划未能及时进行调整，不能很好地指导城中村的改造建设。小坪村2013年批准改造方案，但因城市规划滞后，项目至今仍停滞不前，推迟了将近4年。规划先行，城市规划是城中村改造的先决条件，规划滞后成了影响改造进程的一个重要因素。
2.4补偿标准不能满足村民预期问题
随着城市扩张发展，大量外来流动人口租住在城中村，市场的需求造成了村民冒险进行违法加建用于收租，这是广州城中村的普遍现象。改造中政府对村民合法建筑的赔偿是拆一补一，对违法建筑的补偿标准一般只给予1000元每平米，补偿额度远远低于预期，造成村民宁愿安于现状不配合改造，这也是改造补偿方案难以通过的主要原因。
3、对城中村改造的再思考
3.1土地转制问题
为保障改造后村民的经济来源，并保证集体分红等原有收益不降低，城中村改造后在土地的重新分配上會保留一定比例的村集体发展用地，该用地原则上转为国有，但允许其保留集体用地性质。鉴于转为国有用地后可能出现的不可预见因素及利益上的考虑，村集体更愿意保留其集体用地性质。这种情况导致了广州在城中村转制并全面改造后仍存在土地的二元管理现象，无疑会对城市土地管理留下后续难题。
3.2一村一策的利与弊
为了尽快推动城中村改造，广州市政府提出了一村一策的改造策略。但不难发现，一村一策几乎是弊大于利，为了加快改造进度，政府往往会在利益博弈中做出让步，提高补偿标准，甚至不惜个案调整规划控制指标，导致总建设量的无序增加，如猎德等村。
3.3改造后是否宜居问题
城中村的最大弊端在于建筑密度大、布局不合理、公共空间少、绿化率低、握手楼严重，从改造成果看，改造后基本实现了降低建筑密度及提高绿地率的预期。但由于改造需调剂出融资地块以达到利益平衡，加上政府在赔偿标准上的让步，导致改造土地开发强度普遍超标。如猎德旧村原容积率2.4，改造后回迁安置房用地容积率5.2，楼高40层，融资住宅地块容积率6.0；黄埔文冲村改造方案甚至出现了5栋50层以上住宅楼。
动辄5.0以上的容积率及超高层住宅楼其实并不适合宜居的要求，改造的结果是建成一个个超高层现代住宅小区，高密度的平面版城中村改变成立体版的城中村，这无疑不符合城市发展的需求，也不是政府决策者的初衷。 3.4传统文化的传承及传统村落的灭失问题
纵观已改造的城中村，无一例外地蜕变为现代居住小区，虽然改造时提出了保护历史文物等要求，但大多只是对村中祠堂、牌坊、历史建筑等局部保留或异地迁移，在新居住小区的建筑布局、设计风格上已很难找到岭南村落原有的传统风貌和文化特色。改造破坏了城中村原有的村落文化，原有的岭南建筑风格及民风民俗几乎荡然无存。
4、对继续推进城中村改造的建议
4.1坚持政府主导，村为实施主体的改造模式
“政府引导，市场运作，村集体经济组织自主改造”是广州城中村改造的最佳模式。政府应退出以往"大包大揽"的角色，将自（下转44页）（上接42页）己定位为市场规则的制定者和监管者，制定利益导向机制，积极引导、鼓励社会力量参与城中村改造。
4.2因地制宜，分类分批进行改造
鉴于资金筹措、社会稳定等因素，城中村改造不宜大规模进行，应有步骤、分阶段推进，不要奢望在短期内完成，应该结合村容村貌和各村的实际情况，采用全面改造和有机更新相结合的方式。
城市中的旧村落各具特色，城市村落的差异性也是一个城市的重要文化要素。对于一些不在中心城区、村居环境较好的旧村，应考虑加以保留，以消除消防安全隐患、完善居住功能为出发点，采用抽疏的改造模式，打通消防通道，完善市政、公建配套设施，增加公共开敞空间，不必一刀切搞全面改造，适当地保留部分旧村可保留住城市的印记，避免千城一面。
4.3控制容积率，建设宜居新社区
应保证改造后新社区的宜居性，政府应通过严谨经济测算将开发商获得利润控制在合理幅度（25%-30%），合理核定融资地块占比，严格限制开发强度（含容积率），避免形成新型城中村。对可能出现的住宅用地容积率偏高问题，可通过以下途径解决：
1）通过货币补偿等方式抵消部分配建的住宅量。
2）融资地块多用商业地块，少用住宅地块。
4.4注重历史文化的传承
1）切实保护有历史文化价值的传统建筑。改造中对各级文物保护单位要按照相关管理规定实施建筑保护和周边区域建设管制；加强对特色民居、家族宗祠等地方历史文化重要载体的调查研究，并提出相应的保护措施。
2）有意识的保留地方文化传统。对建筑质量较好，有一定特色的历史街区可以适当的改造和保留，注重民风民俗的传承。
总之，广州城中村改造任重道远，改造的目的在于优化城市空间，实现土地资源的可持续发展，应合理用地布局，有效控制开发强度，并在改造中延续传统文化肌理，传承岭南建筑文化，营造岭南文化氛圍。
参考文献：
[1]《广州市“城中村”整治建设方案》
[2]华南理工大学未来与发展研究中心：《广州市城中村改制过渡期规划指引研究》，2006.9
[3]韩斌、李笠：《浅谈城中村形成原因及改造》，2008.7
[4]《广州城中村改造的思路、模式与对策研究》，百度文库.2010.7
[5]吴智刚.符晓：《广州猎德城中村改造模式对我国城市更新的借鉴与启示》，2008中国城市规划年会论文集.2010.12
[6]《猎德村是城中村改造失败案例》，南方都市报，2011.3
[7]《广州猎德村改造的启示》，百度文库.2011.6
[8]韩启德.寻找宅基地有偿退出机制的切入点[J].中国房地产业.2015.4
【关键词】 城中村；改造模式；融资方式；宜居；文化传承
广州是我国城中村问题最突出的代表性城市之一，其基本特点有：数量多，分布广，2000年确定的385平方公里城市规划发展区内有138条行政村；建筑密度高，普遍在60%-70%，现状容积率一般为2.5-3.5；违章建筑多；外来流动人口多。
1、广州市城中村改造基本情况
2000年9月广州市开始部署城中村改造，同年12月出台《广州市“城中村”整治建设方案》，提出改造的近期目标是2-3年时间内完成城中村改制，远期目标为2020年实现“大变”时，把广州市规划发展区范围内的城中村逐步改造成为现代化文明城区。
1.1改造基本思路和原则
广州城中村改造分两步走，第一步农村管理体制转制；第二步有步骤地推进城中村改造。在城中村改造初期广州市政府提出了政府不直接投资、不进行商业性房地产开发、一村一策、政府给予优惠政策的改造建设原则。
1.2改造进展情况
广州城中村改造的进展并不顺利，2002年底确定的7个试点改造村（白云区三元里、槎龙、棠溪村、海珠区沥滘村、黄埔区笔岗村、天河区石牌村和原芳村区茶滘村）均未能如期推动，因改造模式、资金、补偿标准等等问题而搁浅，除了笔岗村在时隔14年后的2016年底终于破土开工外，其他6个村都终止了全面改造计划。
整体推进情况也不理想，2007年天河区猎德村启动改造才宣告广州城中村改造正式启动，至2017年完成改造城中村不足10个。
2、城中村改造进展缓慢的原因分析
2.1资金来源问题
资金来源是“城中村”改造的瓶颈。城中村改造需要投入巨额资金，按当时估算，首批7个试点村完全改造保守估计需50亿元，而完成138个城中村改造，保守估计至少要2000亿元。如此庞大的改造资金从哪里来，改造初期，广州市主张以村集体和村民个人出资为主、市、区两级政府给予适当支持的融资方式，由于财政上的限制，政府基本上是从政策或税费上给予减免支持为主，不可能真正出资，而如此巨额资金一般村集体都难以承担。因此，资金筹集问题成了城中村改造推进缓慢的首要原因。
2.2改造模式问题
鉴于不进行商业性开发的改造原则，政府在改造主体的选择上趋向于改制后的村集体股份公司，担心因开发商的介入引起对房地产市场造成冲击，同时也可能大大提高改造后新村地区的各项规划建设指标。
由于资金及管理等问题，迄今为止，以村集体和村民自主融资的改造模式在广州没有成功的案例。以冼村为例，该村2009年启动自主改造，因利益纠纷等问题导致改造延期，而村公司借贷的拆迁资金到期，最终导致改造难以为继，2011年通过引入保利公司才再次推动改造，并于2016年底迎来首期回迁房的完工。
另一方面，引入房地产开发企业的做法得到了肯定，开发商作为开发主体之一，能保障庞大的动迁资金并解决改造纠纷、钉子户等额外问题。2007年借助开发商力量成功改造的猎德项目被视为对开发商敞开大门的标志性案例，称为猎德模式，即由开发商垫付资金、政府出台政策、村委会协助的模式。
2.3城市规划问题
随着城市的快速发展，城市空间布局产生变化，现行城市规划未能及时进行调整，不能很好地指导城中村的改造建设。小坪村2013年批准改造方案，但因城市规划滞后，项目至今仍停滞不前，推迟了将近4年。规划先行，城市规划是城中村改造的先决条件，规划滞后成了影响改造进程的一个重要因素。
2.4补偿标准不能满足村民预期问题
随着城市扩张发展，大量外来流动人口租住在城中村，市场的需求造成了村民冒险进行违法加建用于收租，这是广州城中村的普遍现象。改造中政府对村民合法建筑的赔偿是拆一补一，对违法建筑的补偿标准一般只给予1000元每平米，补偿额度远远低于预期，造成村民宁愿安于现状不配合改造，这也是改造补偿方案难以通过的主要原因。
3、对城中村改造的再思考
3.1土地转制问题
为保障改造后村民的经济来源，并保证集体分红等原有收益不降低，城中村改造后在土地的重新分配上會保留一定比例的村集体发展用地，该用地原则上转为国有，但允许其保留集体用地性质。鉴于转为国有用地后可能出现的不可预见因素及利益上的考虑，村集体更愿意保留其集体用地性质。这种情况导致了广州在城中村转制并全面改造后仍存在土地的二元管理现象，无疑会对城市土地管理留下后续难题。
3.2一村一策的利与弊
为了尽快推动城中村改造，广州市政府提出了一村一策的改造策略。但不难发现，一村一策几乎是弊大于利，为了加快改造进度，政府往往会在利益博弈中做出让步，提高补偿标准，甚至不惜个案调整规划控制指标，导致总建设量的无序增加，如猎德等村。
3.3改造后是否宜居问题
城中村的最大弊端在于建筑密度大、布局不合理、公共空间少、绿化率低、握手楼严重，从改造成果看，改造后基本实现了降低建筑密度及提高绿地率的预期。但由于改造需调剂出融资地块以达到利益平衡，加上政府在赔偿标准上的让步，导致改造土地开发强度普遍超标。如猎德旧村原容积率2.4，改造后回迁安置房用地容积率5.2，楼高40层，融资住宅地块容积率6.0；黄埔文冲村改造方案甚至出现了5栋50层以上住宅楼。
动辄5.0以上的容积率及超高层住宅楼其实并不适合宜居的要求，改造的结果是建成一个个超高层现代住宅小区，高密度的平面版城中村改变成立体版的城中村，这无疑不符合城市发展的需求，也不是政府决策者的初衷。 3.4传统文化的传承及传统村落的灭失问题
纵观已改造的城中村，无一例外地蜕变为现代居住小区，虽然改造时提出了保护历史文物等要求，但大多只是对村中祠堂、牌坊、历史建筑等局部保留或异地迁移，在新居住小区的建筑布局、设计风格上已很难找到岭南村落原有的传统风貌和文化特色。改造破坏了城中村原有的村落文化，原有的岭南建筑风格及民风民俗几乎荡然无存。
4、对继续推进城中村改造的建议
4.1坚持政府主导，村为实施主体的改造模式
“政府引导，市场运作，村集体经济组织自主改造”是广州城中村改造的最佳模式。政府应退出以往"大包大揽"的角色，将自（下转44页）（上接42页）己定位为市场规则的制定者和监管者，制定利益导向机制，积极引导、鼓励社会力量参与城中村改造。
4.2因地制宜，分类分批进行改造
鉴于资金筹措、社会稳定等因素，城中村改造不宜大规模进行，应有步骤、分阶段推进，不要奢望在短期内完成，应该结合村容村貌和各村的实际情况，采用全面改造和有机更新相结合的方式。
城市中的旧村落各具特色，城市村落的差异性也是一个城市的重要文化要素。对于一些不在中心城区、村居环境较好的旧村，应考虑加以保留，以消除消防安全隐患、完善居住功能为出发点，采用抽疏的改造模式，打通消防通道，完善市政、公建配套设施，增加公共开敞空间，不必一刀切搞全面改造，适当地保留部分旧村可保留住城市的印记，避免千城一面。
4.3控制容积率，建设宜居新社区
应保证改造后新社区的宜居性，政府应通过严谨经济测算将开发商获得利润控制在合理幅度（25%-30%），合理核定融资地块占比，严格限制开发强度（含容积率），避免形成新型城中村。对可能出现的住宅用地容积率偏高问题，可通过以下途径解决：
1）通过货币补偿等方式抵消部分配建的住宅量。
2）融资地块多用商业地块，少用住宅地块。
4.4注重历史文化的传承
1）切实保护有历史文化价值的传统建筑。改造中对各级文物保护单位要按照相关管理规定实施建筑保护和周边区域建设管制；加强对特色民居、家族宗祠等地方历史文化重要载体的调查研究，并提出相应的保护措施。
2）有意识的保留地方文化传统。对建筑质量较好，有一定特色的历史街区可以适当的改造和保留，注重民风民俗的传承。
总之，广州城中村改造任重道远，改造的目的在于优化城市空间，实现土地资源的可持续发展，应合理用地布局，有效控制开发强度，并在改造中延续传统文化肌理，传承岭南建筑文化，营造岭南文化氛圍。
参考文献：
[1]《广州市“城中村”整治建设方案》
[2]华南理工大学未来与发展研究中心：《广州市城中村改制过渡期规划指引研究》，2006.9
[3]韩斌、李笠：《浅谈城中村形成原因及改造》，2008.7
[4]《广州城中村改造的思路、模式与对策研究》，百度文库.2010.7
[5]吴智刚.符晓：《广州猎德城中村改造模式对我国城市更新的借鉴与启示》，2008中国城市规划年会论文集.2010.12
[6]《猎德村是城中村改造失败案例》，南方都市报，2011.3
[7]《广州猎德村改造的启示》，百度文库.2011.6
[8]韩启德.寻找宅基地有偿退出机制的切入点[J].中国房地产业.2015.4