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［摘 要］改革开放30余年，中国行政管理体制经历了七次改革，但行政成本居高的问题依然未能解决，这既与政府行为的特性有关，更与公共组织机构庞大人员臃肿，组织设置和人员配备不合理，权力腐败和决策失误等因素紧密相联。为此必须坚持转变政府职能，实行公共治理多元化；完善现行财政预算制度和健全决策失误责任追究制等才有可能医治行政成本过高的固疾。
［关键词］行政成本；财政收入；财政支出；原因
［中图分类号］C915 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０129 — ０2
随着市场经济的不断完善和世界经济一体化的深入发展，其所奉行的经济原则迫使政府从以往注重投入的价值观念转变为注重产出，以最低的成本追求效用最大化。黨的十七大明确指出：精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。因此，深入系统地研究我国政府的行政成本，对于深化我国行政管理体制的改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设节约型社会具有十分重要的意义。
一、概念界定
目前学术界对于行政成本的界定并未达成共识。比较有代表性的观点有：1.行政成本是政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源〔1〕；2.行政成本是指国家权力机关和行政管理机关进行活动所需要的预算费用，包括行政支出和外交支出〔2〕；3.行政成本有预算内和预算外之分，以是否经过人大审议通过为界。〔3〕
美国会计学会1951年对成本所给出的权威性定义是：为了一定的目的而付出的（或可能付出的）用货币测量的价值牺牲。〔4〕行政成本最关键之处在于这些“价值牺牲”都需要由国家财政资源予以开支，而在我国由国家财政资源开支的部门除了行政机关外、立法机关、司法机关外，还有执政党和各民主党派以及人民团体。据此，我们认为行政成本是指各级国家机关、中共和各民主党派及其人民团体为了履行其政治或公共管理职能而维持其自身运行所产生的由国家财政支付各种费用，同时包括预算内和预算外费用。
很多人都误以为行政成本是一个逆指标，即行政成本越低越好。实际上，行政成本应该是一个中性指标，即行政成本应保持在一个合理的范围之内。行政成本过低，无法满足各类公共组织履行其职能的需要；行政成本过高，则不仅加大了财政负担，而且会产生挤压效应，进而影响社会的可持续发展。
二、行政成本居高的表现
1.行政成本占财政支出的比重不断攀升
1982年来，我国预算内行政成本占当年财政总支出的比重虽然部分年度略有波动，但总体上呈现出较大幅度上升趋势。从1982年的6%到2007年的历史最高点17.6%，2008年开始有所下降，但依然维持着16%的较高比例。如果将预算外行政成本计算在内，这一比重将更高。
2.行政成本增长速度超过同期财政收入增长速度
1979-2003年间，除了1985、1997和1999这三年之外，其余年份预算内行政成本增幅均高于同期财政收入增幅，有的年份甚至超过出十余倍。2004-2008年间，财政收入增幅超过了行政成本增幅，但2007年的行政成本增幅却超出财政收入增幅23%。1979-2008年，行政成本年平均增幅为19.8%，财政收入年平均增幅仅为14.5%。
3.中国行政成本位居世界首位
2003年我国预算内行政成本占财政支出的比重为14%，加上预算外行政成本这一比例高达26%〔5〕。这一比例不仅超过了国际货币基金组织15.6%的标准，而且远高于同期的其他国家。 2006年中国预算内行政成本占财政总支出的18.7%，如果将预算外行政成本也计算在内，高出世界平均水平25%。〔6〕
三、行政成本居高的原因
1.政府行为的特性使然
（1）政府行为的垄断性。在公共产品的供给上，政府通常是惟一的主体，因而具有极高的垄断性。政府行为的垄断性在排除外在竞争压力的同时也减弱了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。穆勒在《公共选择理论》一书中指出：当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。〔7〕美国学者萨瓦斯持同样的观点，他认为公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%-95%。〔8〕
（2）政府行为的非市场性。政府经营组织在管理经济中缺乏本应由市场决定的收益与成本的精确的货币量化标准，这种情况也就难以用市场价格直接标示其产品的机会成本。在这种情况下，政府可能过分投资，生产出多于社会需要的公共物品。它表现为政府不适当地扩大机构、增加人员、提高薪金和办公费用，造成浪费。
（3）政府行为的非盈利性。政府的财政拨款使得行政成本具有两个明显的特征：一是权力的不对等。国家税款依靠强制性的征收获得，行政收入来源无需接受市场的检验。二是时间的不对等。行政收入是国家对社会的预先扣除，无需政府自行垫付。因此，政府会以追求规模和消费最大化作为目标，而不是以成本极小化作为衡量标准。
2.机构庞大人员臃肿
造成我国政府机构臃肿的根本原因在于地方政府。据统计，我国省级政府平均超设机构25个，地区政府超设机构20多个，县级政府超设机构10个。有的大城市政府机构多达106个，有的省份省级非常设机构多达150个。〔9〕在历次机构改革中，有不少从政府机关精简掉的人员只是转移到了事业编制的单位，国家财政供养的人员数量并没有减少。
3.组织设置和人员配备不合理
（1）政府部门职能结构不合理。我国地方行政组织机构立法尚不完备，不能很好地体现政企分开、政府权力下放、政府职能转变的要求。对地方政府与上级政府之间的职权划分不明确，缺乏分工与合作，造成行政机关之间职能不清、责权不明，交叉行政、业务重叠的情况普遍存在。行政机构不能做到上下贯通、一致协调，大大增加了行政成本，难以保证行政效率的实现。 （2）行政管理层级结构不舍理。我国政府从中央到地方分为国务院、省级政府、市级政府、县级政府、乡(镇)级政府共五级，而在实际运行中，各级政府下面又增设了多个行政层级，每一级政府层次的设立，都需要相应的机构、人员、经费及办公设备，这必然导致行政成本的增加。
（3）公务人员结构不合理。表现为公务人员数量结构不合理和公务人员质量结构不合理。数量结构不合理主要是总量过大和分配不科学。质量结构不合理主要是公务人员的知识结构、能力结构、年龄结构、性别结构等配置不合理，具有本部门专业知识，又具备领导才能干部人才太少。这必然造成行政人力资源的浪费，使行政成本上升、行政效率下降。
4. 高额的三公消费
在中国目前的行政成本中，三公消费而产生的费用占据了相当高的比重。2004年全国公款吃喝3700亿元，公车消费3986亿元，公款出境旅游2400亿元，公款赌资外流2000亿元，合计12086亿元。这一规模占当年各项税收收入的47%，远远高于同期的国防开支。
5. 权力腐败和决策失误
我国因权力腐败而造成财政资源浪费和决策失误的现象极为严重。据世界银行的估计，“七五”至“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右，而发达国家决策失误的平均水平仅为5%左右。按全社会投资决策成功率70%计算，每年因决策失误而造成的行政成本和经济损失在1200亿元。〔10〕
四、降低行政成本的路径选择
1. 转变政府职能、实现公共治理的多元化
（1）转变政府职能，推动社会经济的发展。政府职能是设置机构和配置人员的前提和基础，转变政府职能是降低行政成本的一個基本前提。要转变政府职能首先需要对政府职能进行科学定位。从我国体制和国情的特殊性出发，转变政府职能关键是要理清和协调好政企关系、政社关系、政事关系，做到政企分开、政社分开、政事分开。
（2）合理设置政府机构，控制人员规模。要做到合理设置政府机构需沿着合理设置横向机构、减少纵向管理层次两个向度进行。在控制政府机构人员规模方面一是要强化科学成本核算，加强政府机构人员编制管理，防止人员再度膨胀；二是要认真做好被分流人员的安置工作。
（3）实现公共治理的多元化。公共治理的主体可以是政府机构，可以是非政府组织和私营部门，应借鉴新公共管理理念，减少政府对市场、社会的干预，建立公民与社会双向互动的合作关系，从根本上实现政府职能的转变，限制行政组织规模的膨胀，降低政府成本，提高政府绩效水平。
2. 进一步完善现行财政预算制度
（1）提高预算编制方法的科学性。我国各级政府预算至今依然采取的是“基数加增长”的方法,也就是各部门经费不是取决于本地区部门实际需要，而是取决于原来的基数，最终结果是各部门尽量造成赤字假象，从而能在来年预算增加额度。因此必须彻底改变现有的预算编制方法，加快零基预算改革。
（2）调整预算编制的时间。目前我国预算年度规定为1月1日至年底，而每年全国人大会议基本都是在3月召开，此时预算已经执行了近一个季度，也就是在这段时间内政府的预算是“先斩后奏”，因此有必要对预算编制时间进行调整。
（3）强化预算执行的严肃性。预算的变更、预算科目之间的资金调剂、预算超收及超收部分的使用等都必须事先履行向权力机关报批的程序，杜绝预算外资金的存在。
（4）加强对预算资金使用的监管。我国的现实状况是预算由政府编制，如何用也由政府决定，监督同样是由政府审计部门来进行，这种现状必然导致行政成本的不断膨胀。因此有必要改变目前各级人大形式监督为实质监督，加强对行政成本支出效用的评价，建立相应的责任追究机制。
3. 建立健全决策失误责任追究制〔11〕
（1）确立决策失误责任追究制的归责原则。在当前的中国对于决策失误者的责任追究暂时适用过错原则，即决策者因故意或过失导致决策失误时必须承担责任。以过错原则为归责原则，所基于的理念是决策者进行决策时必须遵守一定的规则，如不遵守这些规则造成失误的必须承担责任；如果作为民众代理人的决策者遵循规则，则不应追究其责任。
（2）区分决策失误者必须承担的责任形式。依据决策者过错程度的大小或所造成损失的严重与否，可将决策失误的责任形式划分为五种：道义责任、行政责任、政治责任、经济责任和刑事责任。对于后两种决策失误者的责任追究，现行的法律还缺乏相应规定，立法机关应尽早提上议事日程。
〔参 考 文 献〕
〔1〕卓越．行政成本的制度分析〔J〕．中国行政管理，2001，（03）：50－54．
〔2〕 魏海波，史宇航．行政管理学简明辞典〔M〕．南京：江苏人民出版社，1986：128．
〔3〕何翔舟．中国行政管理成本问题实证研究〔J〕．政治学研究，2007，（02）：77－86．
〔4〕章原．重塑政府〔M〕．北京：中华工商联合出版社，1998：53．
〔5〕〔6〕 王经绫．我国行政成本的现状与问题的研究〔M〕．北京：财政部财政科学研究所，2010：24．
〔7〕 〔美〕丹尼斯·穆勒．公共选择理论〔M〕．北京：中国社会科学出版社，1999：4．
〔8〕 〔美〕戴维·奥斯本，特德 ·盖布勒．改革政府〔M〕．上海：上海译文出版社，1996：5．
〔9〕周耕妥．论政府权力扩大的形成原因〔J〕．江西行政学院学报，1999，（01）：15－22．
〔10〕胡鞍钢．挑战腐败〔M〕．杭州：浙江人民出版社，2001：60．
〔11〕朱水成，张宝林，张莹．公共决策失误与体制创新〔J〕．理论导刊，2004，（08）：12－15．〔责任编辑：冯延臣〕
［关键词］行政成本；财政收入；财政支出；原因
［中图分类号］C915 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０129 — ０2
随着市场经济的不断完善和世界经济一体化的深入发展，其所奉行的经济原则迫使政府从以往注重投入的价值观念转变为注重产出，以最低的成本追求效用最大化。黨的十七大明确指出：精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。因此，深入系统地研究我国政府的行政成本，对于深化我国行政管理体制的改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设节约型社会具有十分重要的意义。
一、概念界定
目前学术界对于行政成本的界定并未达成共识。比较有代表性的观点有：1.行政成本是政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源〔1〕；2.行政成本是指国家权力机关和行政管理机关进行活动所需要的预算费用，包括行政支出和外交支出〔2〕；3.行政成本有预算内和预算外之分，以是否经过人大审议通过为界。〔3〕
美国会计学会1951年对成本所给出的权威性定义是：为了一定的目的而付出的（或可能付出的）用货币测量的价值牺牲。〔4〕行政成本最关键之处在于这些“价值牺牲”都需要由国家财政资源予以开支，而在我国由国家财政资源开支的部门除了行政机关外、立法机关、司法机关外，还有执政党和各民主党派以及人民团体。据此，我们认为行政成本是指各级国家机关、中共和各民主党派及其人民团体为了履行其政治或公共管理职能而维持其自身运行所产生的由国家财政支付各种费用，同时包括预算内和预算外费用。
很多人都误以为行政成本是一个逆指标，即行政成本越低越好。实际上，行政成本应该是一个中性指标，即行政成本应保持在一个合理的范围之内。行政成本过低，无法满足各类公共组织履行其职能的需要；行政成本过高，则不仅加大了财政负担，而且会产生挤压效应，进而影响社会的可持续发展。
二、行政成本居高的表现
1.行政成本占财政支出的比重不断攀升
1982年来，我国预算内行政成本占当年财政总支出的比重虽然部分年度略有波动，但总体上呈现出较大幅度上升趋势。从1982年的6%到2007年的历史最高点17.6%，2008年开始有所下降，但依然维持着16%的较高比例。如果将预算外行政成本计算在内，这一比重将更高。
2.行政成本增长速度超过同期财政收入增长速度
1979-2003年间，除了1985、1997和1999这三年之外，其余年份预算内行政成本增幅均高于同期财政收入增幅，有的年份甚至超过出十余倍。2004-2008年间，财政收入增幅超过了行政成本增幅，但2007年的行政成本增幅却超出财政收入增幅23%。1979-2008年，行政成本年平均增幅为19.8%，财政收入年平均增幅仅为14.5%。
3.中国行政成本位居世界首位
2003年我国预算内行政成本占财政支出的比重为14%，加上预算外行政成本这一比例高达26%〔5〕。这一比例不仅超过了国际货币基金组织15.6%的标准，而且远高于同期的其他国家。 2006年中国预算内行政成本占财政总支出的18.7%，如果将预算外行政成本也计算在内，高出世界平均水平25%。〔6〕
三、行政成本居高的原因
1.政府行为的特性使然
（1）政府行为的垄断性。在公共产品的供给上，政府通常是惟一的主体，因而具有极高的垄断性。政府行为的垄断性在排除外在竞争压力的同时也减弱了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。穆勒在《公共选择理论》一书中指出：当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。〔7〕美国学者萨瓦斯持同样的观点，他认为公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%-95%。〔8〕
（2）政府行为的非市场性。政府经营组织在管理经济中缺乏本应由市场决定的收益与成本的精确的货币量化标准，这种情况也就难以用市场价格直接标示其产品的机会成本。在这种情况下，政府可能过分投资，生产出多于社会需要的公共物品。它表现为政府不适当地扩大机构、增加人员、提高薪金和办公费用，造成浪费。
（3）政府行为的非盈利性。政府的财政拨款使得行政成本具有两个明显的特征：一是权力的不对等。国家税款依靠强制性的征收获得，行政收入来源无需接受市场的检验。二是时间的不对等。行政收入是国家对社会的预先扣除，无需政府自行垫付。因此，政府会以追求规模和消费最大化作为目标，而不是以成本极小化作为衡量标准。
2.机构庞大人员臃肿
造成我国政府机构臃肿的根本原因在于地方政府。据统计，我国省级政府平均超设机构25个，地区政府超设机构20多个，县级政府超设机构10个。有的大城市政府机构多达106个，有的省份省级非常设机构多达150个。〔9〕在历次机构改革中，有不少从政府机关精简掉的人员只是转移到了事业编制的单位，国家财政供养的人员数量并没有减少。
3.组织设置和人员配备不合理
（1）政府部门职能结构不合理。我国地方行政组织机构立法尚不完备，不能很好地体现政企分开、政府权力下放、政府职能转变的要求。对地方政府与上级政府之间的职权划分不明确，缺乏分工与合作，造成行政机关之间职能不清、责权不明，交叉行政、业务重叠的情况普遍存在。行政机构不能做到上下贯通、一致协调，大大增加了行政成本，难以保证行政效率的实现。 （2）行政管理层级结构不舍理。我国政府从中央到地方分为国务院、省级政府、市级政府、县级政府、乡(镇)级政府共五级，而在实际运行中，各级政府下面又增设了多个行政层级，每一级政府层次的设立，都需要相应的机构、人员、经费及办公设备，这必然导致行政成本的增加。
（3）公务人员结构不合理。表现为公务人员数量结构不合理和公务人员质量结构不合理。数量结构不合理主要是总量过大和分配不科学。质量结构不合理主要是公务人员的知识结构、能力结构、年龄结构、性别结构等配置不合理，具有本部门专业知识，又具备领导才能干部人才太少。这必然造成行政人力资源的浪费，使行政成本上升、行政效率下降。
4. 高额的三公消费
在中国目前的行政成本中，三公消费而产生的费用占据了相当高的比重。2004年全国公款吃喝3700亿元，公车消费3986亿元，公款出境旅游2400亿元，公款赌资外流2000亿元，合计12086亿元。这一规模占当年各项税收收入的47%，远远高于同期的国防开支。
5. 权力腐败和决策失误
我国因权力腐败而造成财政资源浪费和决策失误的现象极为严重。据世界银行的估计，“七五”至“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右，而发达国家决策失误的平均水平仅为5%左右。按全社会投资决策成功率70%计算，每年因决策失误而造成的行政成本和经济损失在1200亿元。〔10〕
四、降低行政成本的路径选择
1. 转变政府职能、实现公共治理的多元化
（1）转变政府职能，推动社会经济的发展。政府职能是设置机构和配置人员的前提和基础，转变政府职能是降低行政成本的一個基本前提。要转变政府职能首先需要对政府职能进行科学定位。从我国体制和国情的特殊性出发，转变政府职能关键是要理清和协调好政企关系、政社关系、政事关系，做到政企分开、政社分开、政事分开。
（2）合理设置政府机构，控制人员规模。要做到合理设置政府机构需沿着合理设置横向机构、减少纵向管理层次两个向度进行。在控制政府机构人员规模方面一是要强化科学成本核算，加强政府机构人员编制管理，防止人员再度膨胀；二是要认真做好被分流人员的安置工作。
（3）实现公共治理的多元化。公共治理的主体可以是政府机构，可以是非政府组织和私营部门，应借鉴新公共管理理念，减少政府对市场、社会的干预，建立公民与社会双向互动的合作关系，从根本上实现政府职能的转变，限制行政组织规模的膨胀，降低政府成本，提高政府绩效水平。
2. 进一步完善现行财政预算制度
（1）提高预算编制方法的科学性。我国各级政府预算至今依然采取的是“基数加增长”的方法,也就是各部门经费不是取决于本地区部门实际需要，而是取决于原来的基数，最终结果是各部门尽量造成赤字假象，从而能在来年预算增加额度。因此必须彻底改变现有的预算编制方法，加快零基预算改革。
（2）调整预算编制的时间。目前我国预算年度规定为1月1日至年底，而每年全国人大会议基本都是在3月召开，此时预算已经执行了近一个季度，也就是在这段时间内政府的预算是“先斩后奏”，因此有必要对预算编制时间进行调整。
（3）强化预算执行的严肃性。预算的变更、预算科目之间的资金调剂、预算超收及超收部分的使用等都必须事先履行向权力机关报批的程序，杜绝预算外资金的存在。
（4）加强对预算资金使用的监管。我国的现实状况是预算由政府编制，如何用也由政府决定，监督同样是由政府审计部门来进行，这种现状必然导致行政成本的不断膨胀。因此有必要改变目前各级人大形式监督为实质监督，加强对行政成本支出效用的评价，建立相应的责任追究机制。
3. 建立健全决策失误责任追究制〔11〕
（1）确立决策失误责任追究制的归责原则。在当前的中国对于决策失误者的责任追究暂时适用过错原则，即决策者因故意或过失导致决策失误时必须承担责任。以过错原则为归责原则，所基于的理念是决策者进行决策时必须遵守一定的规则，如不遵守这些规则造成失误的必须承担责任；如果作为民众代理人的决策者遵循规则，则不应追究其责任。
（2）区分决策失误者必须承担的责任形式。依据决策者过错程度的大小或所造成损失的严重与否，可将决策失误的责任形式划分为五种：道义责任、行政责任、政治责任、经济责任和刑事责任。对于后两种决策失误者的责任追究，现行的法律还缺乏相应规定，立法机关应尽早提上议事日程。
〔参 考 文 献〕
〔1〕卓越．行政成本的制度分析〔J〕．中国行政管理，2001，（03）：50－54．
〔2〕 魏海波，史宇航．行政管理学简明辞典〔M〕．南京：江苏人民出版社，1986：128．
〔3〕何翔舟．中国行政管理成本问题实证研究〔J〕．政治学研究，2007，（02）：77－86．
〔4〕章原．重塑政府〔M〕．北京：中华工商联合出版社，1998：53．
〔5〕〔6〕 王经绫．我国行政成本的现状与问题的研究〔M〕．北京：财政部财政科学研究所，2010：24．
〔7〕 〔美〕丹尼斯·穆勒．公共选择理论〔M〕．北京：中国社会科学出版社，1999：4．
〔8〕 〔美〕戴维·奥斯本，特德 ·盖布勒．改革政府〔M〕．上海：上海译文出版社，1996：5．
〔9〕周耕妥．论政府权力扩大的形成原因〔J〕．江西行政学院学报，1999，（01）：15－22．
〔10〕胡鞍钢．挑战腐败〔M〕．杭州：浙江人民出版社，2001：60．
〔11〕朱水成，张宝林，张莹．公共决策失误与体制创新〔J〕．理论导刊，2004，（08）：12－15．〔责任编辑：冯延臣〕