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一、背景：缘起于行政审批改革的“放管服”
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。习总书记强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。当前，我国政府正以行政审批制度改革为突破口，通过“放管服”改革重新调整政府、市场、社会的边界，推进政府治理体系和治理能力现代化的进程。
1.公共行政改革进程中行政审批制度改革的沿革与特点
随着世界多极化、经济全球化和科技发展日新月异，各国正在推进与行政审批制度改革相适应的新一轮的公共行政改革。20世纪70年代末80年代初，新西兰、加拿大、英、法、美等国相继进行公共行政改革并取得相对成功。美国采取现实性私有化，通过国家绩效评估运动，向企业、公民、社团组织与社区组织等授权。法国采取策略性私有化，英国采取战略性私有化方式来实现简政放权。英国通过竞争投标的方式提高与改善公共服务质量。
在我国，2003年《行政许可法》颁布后，关于行政审批制度改革的研究到达一个高峰。总体来讲，国内学界对于我国行政审批制度改革在边界、动力、措施和成效等方面概括如下：一是边界之争。围绕审批和许可的关系之争，形成了等同关系、并列关系、包容关系和被包含关系等四种观点。二是内外动力。行政体制的外部动力，20世纪80年代初主要是吸引外资，2001年主要是适应WTO规则，2003年《行政许可法》实施后才确定为法制化要求;行政体制的内部动力，主要是为了限制政府部门利益、化解政府管制危机、遏制官员“设租”和“寻租”的腐败问题。三是措施与机制。在行政理念上，树立有限政府、行政公开、正当程序和便民高效等理念;在运行机制上，建立行政服务中心、推进审批流程再造、网上审批和集成服务等;在监督机制上，推行人大、政协和人民团体等多元主体监督和电子监察、视频监察等。四是成效与问题。取消了部分审批事项，推广了集中审批、并联审批和网上审批，实现了电子监察，在一定程度上限制了审批范围、提升了审批服务能力，但由于审批制度惯性、政府部门利益阻梗，目前还缺乏一定的常态化治理和联动协同机制。
2.“放管服”的官方出现及其对行政审批制度改革的影响效用
自2015年5月12日国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议首次提出了“放管服”改革的概念以来，以行政审批改革为抓手和着力点的我国的“简政放权、放管结合、优化服务”已开展了5年。那次会议提出“新时期的深化行政体制改革、转变政府职能要与简政放权、放管结合、优化服务同时推进，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府、服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化”的宏伟架构于次年就列入了2016年政府的工作报告“持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能”，足见国家层面对于“放管服”推进的坚定决心和高瞻远瞩的制度安排。2019年十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革”。这一表述不仅将“放管服”的要义直指行政审批制度改革，更将其作为优化政府职责体系的重要环节纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计之中。
2020年国务院政府工作报告中提出“放管服”改革纵深推进，要深化“放管服”改革。从“同时推进”“持续推进”，到“深入”“深化”，再到“纵深推进”，我国政府职能转变体现在“放管服”的缘起与落实，通过10多年来行政审批制度改革的渐进发展可见一斑。2001年国务院行政审批制度改革工作领导小组成立，标志着行政审批制度改革工作的全面启动，在政策层面，《关于行政审批制度改革工作的实施意见》《关于进一步推进省级政府行政审批制度改革的意见》《关于深入推进行政审批制度改革意见的通知》等规范性文件相继出台;在时效层面，自2002年国务院取消第一批789项行政审批项目以来，截至2016年，全国31个省级政府部门均已公布权力清单，实施权力清单、责任清单制度，将政府职能、法律依据、职责权限等内容以权力清单的形式向社会公开，截至2017年，已彻底清除非行政许可审批，国务院部门设置的职业资格许可和认定事项削减比例达70%以上，截至2019年底，国务院取消（包括中央指定地方实施的行政许可事项目录）、下放、调整（包括改变管理方式、工商登记前置审批事项调整或明確为后置审批）行政审批事项共计3005项，部门行政审批事项消减超过40%。我国的行政审批制度改革正在建立审批制度、削减审批项目、创新审批方式、转变政府职能等方面践行最大限度减少中央政府对微观事务管理的从“掌舵”到“划桨”的改革过程，由此释放“放管服”带来了审批便利度、办事高效性、企业活力数、营商吸引力、人民获得感的多重倍增。
二、必然：界于“放”“服”之间的“管”
如果说“简政放权”中的“放”体现为政府职能在“市场化”和“社会化”中进行权力稀释的必然转向，“优化服务”中的“服”体现为行政审批制度改革中政府由高到低的权力下放带来“精准化”和“便民化”的经济动能和社会效益，那么，“放管结合”中的“管”则体现为行政审批制度改革进程中落实“法治化”和“标准化”在推进政府治理能力现代化的必然选择。从经济和政治的角度来看，这里的“管”，既是管理，也是监管，是寓服务于管理，也是寓监管于服务。
1.现代政府中政府、市场、社会的角色规范成为“管”的学理支撑
对于现代国家而言，有限政府、有效政府、无缝隙政府的构建要以国家权力结构、行政机构运转、社会角色赋予、生产效能配给、信息技术赋能等定量与变量的内发关系产生互助驱动，落实到我国也就是建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，创新行政方式，提高行政效能，坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督。 作为政府职能转变表征之一的“放管服”改革，体现在政府组织外部功能与内部职能在增强政府执行力和公信力、促进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，有其产生和发展的学理必然性。在历史进程中，从作为国家运转核心和根基的整体性权力划分来看，广义的“大三权”可见洛克的立法权、行政权与对外权，孟德斯鸠的立法权、行政权与司法权，此外还有“中三权”（用人权、事权与财权）与“小三权”（行政决策权、监督权与执行权）的划分类型。随后，各类形式的权力逐渐分化为法律化、制度化的抽象权力与由具体的人和个性化的组织所掌握行使的具体权力，分别对应为权力的拥有者与权力的实施者。伴随着权力的分化和下放，如何规范政府、市场与社会的角色，实现抽象权力与具体权力的统一，在现代政府治理中履行好公共行政执行者的角色，是放管服“法制化、标准化”得以践行的基础，更是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一的制度安排、实践需要和最终目标。
实践中对政府、社会、市场进行角色规范体现在对权力赋予的调整，让政府发挥宏观管理，让社会实现有序自治，让市场优化财富积累。政府的公共性代表普遍利益和普遍意志，通过制度规范秩序空间，维护公平正义;社会的日常性通过公民、企业、社会组织等参与管理，期望社会效益的均衡和各方满意度;市场的自在性体现于经济领域的特殊性，通过多元化的利益主体实现经济效益。而政府的责任在于引导市场走向有序，充分发挥市场的价格机制、竞争机制以及供求机制的作用，培育健康有序的市场经济，逐渐实现社会自主治理。
2.市场经济中政府与市场的关系调整成为“管”的现实必然
目前我国经济体正逐步融入现代经济体系，2013年十八届三中全会上作出“市场在资源配置中起确定性作用”的论断，表明市场这只“看不见的手”在经济领域发挥着越来越大的作用。从放管服改革的市场经济效应来看，中国特色社会主义市场经济体制逐步完善的同时也在推进政府职能发生转变。因为，市场并不是万能的，矫正市场失灵、维护公平竞争、促进经济良性发展的政府监管作为“看得见的手”从未缺席，建立在法治政府、市场经济、社会管理等制度前提下的监管型政府，越发成为现代国家治理的主要选择模式。而监管，在于建立、优化、调整国家对于市场经济的掌控能力，不同于全能政府无处不在的“管”，现代政府职能的“管”主要体现在对市场主体的监管上，并试图在政府与市场之间达到平衡与制衡，比如明确市场准入的条件和标准，加强事前进入市场的“管”使得进入市场必须具备一定条件和门槛，再如市场主体信用体系“黑白”名单的建立，通过绿色通道和信用积分，规范了市场主体行为，推进了市场的健康有序发展。
通过深化行政体制改革，妥善处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。这是我们党对发展社会主义市场经济认识上的又一次升华。要把市场这只“无形的手”和政府“有形的手”有机结合起来，发挥各自优势，做到相辅相成，推动社会主义市场经济更有效率、更加公平、更可持续发展。坚持市场优先原则，进一步划清政府与市场的职责边界，大力简政放权。凡是市場机制能够发挥作用的领域，政府都要逐步退出，大幅度减少对资源的直接配置，充分激发市场主体活力和创造力，解放和发展生产力，释放改革红利。同时，使市场在资源配置中起决定性作用，并不是否定或忽视政府作用。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。这就需要政府在尊重市场经济规律的前提下，改善经济调节和市场监管，加强和优化公共服务，创新社会治理，保持宏观经济稳定，维护市场秩序，促进共同富裕，弥补市场失灵。这就要求政府一方面能减少管理职能、释放市场活力、最优服务社会，另一方面审批事项要规范透明，符合法治化、标准化的要求，审批公示流程要进行优化再造，符合高效服务、便民利企的要求，企业主体信息要实现一户一档，符合信用体系、法制社会建设的要求，政企项目要实现全生命周期管理，通过“管”链接“放”和“服”，让政府“掌舵”、让社市场主体“划桨”，共同推进社会治理体系和治理能力现代化进程。 （文化和旅游部信息中心）
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。习总书记强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。当前，我国政府正以行政审批制度改革为突破口，通过“放管服”改革重新调整政府、市场、社会的边界，推进政府治理体系和治理能力现代化的进程。
1.公共行政改革进程中行政审批制度改革的沿革与特点
随着世界多极化、经济全球化和科技发展日新月异，各国正在推进与行政审批制度改革相适应的新一轮的公共行政改革。20世纪70年代末80年代初，新西兰、加拿大、英、法、美等国相继进行公共行政改革并取得相对成功。美国采取现实性私有化，通过国家绩效评估运动，向企业、公民、社团组织与社区组织等授权。法国采取策略性私有化，英国采取战略性私有化方式来实现简政放权。英国通过竞争投标的方式提高与改善公共服务质量。
在我国，2003年《行政许可法》颁布后，关于行政审批制度改革的研究到达一个高峰。总体来讲，国内学界对于我国行政审批制度改革在边界、动力、措施和成效等方面概括如下：一是边界之争。围绕审批和许可的关系之争，形成了等同关系、并列关系、包容关系和被包含关系等四种观点。二是内外动力。行政体制的外部动力，20世纪80年代初主要是吸引外资，2001年主要是适应WTO规则，2003年《行政许可法》实施后才确定为法制化要求;行政体制的内部动力，主要是为了限制政府部门利益、化解政府管制危机、遏制官员“设租”和“寻租”的腐败问题。三是措施与机制。在行政理念上，树立有限政府、行政公开、正当程序和便民高效等理念;在运行机制上，建立行政服务中心、推进审批流程再造、网上审批和集成服务等;在监督机制上，推行人大、政协和人民团体等多元主体监督和电子监察、视频监察等。四是成效与问题。取消了部分审批事项，推广了集中审批、并联审批和网上审批，实现了电子监察，在一定程度上限制了审批范围、提升了审批服务能力，但由于审批制度惯性、政府部门利益阻梗，目前还缺乏一定的常态化治理和联动协同机制。
2.“放管服”的官方出现及其对行政审批制度改革的影响效用
自2015年5月12日国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议首次提出了“放管服”改革的概念以来，以行政审批改革为抓手和着力点的我国的“简政放权、放管结合、优化服务”已开展了5年。那次会议提出“新时期的深化行政体制改革、转变政府职能要与简政放权、放管结合、优化服务同时推进，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府、服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化”的宏伟架构于次年就列入了2016年政府的工作报告“持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能”，足见国家层面对于“放管服”推进的坚定决心和高瞻远瞩的制度安排。2019年十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革”。这一表述不仅将“放管服”的要义直指行政审批制度改革，更将其作为优化政府职责体系的重要环节纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计之中。
2020年国务院政府工作报告中提出“放管服”改革纵深推进，要深化“放管服”改革。从“同时推进”“持续推进”，到“深入”“深化”，再到“纵深推进”，我国政府职能转变体现在“放管服”的缘起与落实，通过10多年来行政审批制度改革的渐进发展可见一斑。2001年国务院行政审批制度改革工作领导小组成立，标志着行政审批制度改革工作的全面启动，在政策层面，《关于行政审批制度改革工作的实施意见》《关于进一步推进省级政府行政审批制度改革的意见》《关于深入推进行政审批制度改革意见的通知》等规范性文件相继出台;在时效层面，自2002年国务院取消第一批789项行政审批项目以来，截至2016年，全国31个省级政府部门均已公布权力清单，实施权力清单、责任清单制度，将政府职能、法律依据、职责权限等内容以权力清单的形式向社会公开，截至2017年，已彻底清除非行政许可审批，国务院部门设置的职业资格许可和认定事项削减比例达70%以上，截至2019年底，国务院取消（包括中央指定地方实施的行政许可事项目录）、下放、调整（包括改变管理方式、工商登记前置审批事项调整或明確为后置审批）行政审批事项共计3005项，部门行政审批事项消减超过40%。我国的行政审批制度改革正在建立审批制度、削减审批项目、创新审批方式、转变政府职能等方面践行最大限度减少中央政府对微观事务管理的从“掌舵”到“划桨”的改革过程，由此释放“放管服”带来了审批便利度、办事高效性、企业活力数、营商吸引力、人民获得感的多重倍增。
二、必然：界于“放”“服”之间的“管”
如果说“简政放权”中的“放”体现为政府职能在“市场化”和“社会化”中进行权力稀释的必然转向，“优化服务”中的“服”体现为行政审批制度改革中政府由高到低的权力下放带来“精准化”和“便民化”的经济动能和社会效益，那么，“放管结合”中的“管”则体现为行政审批制度改革进程中落实“法治化”和“标准化”在推进政府治理能力现代化的必然选择。从经济和政治的角度来看，这里的“管”，既是管理，也是监管，是寓服务于管理，也是寓监管于服务。
1.现代政府中政府、市场、社会的角色规范成为“管”的学理支撑
对于现代国家而言，有限政府、有效政府、无缝隙政府的构建要以国家权力结构、行政机构运转、社会角色赋予、生产效能配给、信息技术赋能等定量与变量的内发关系产生互助驱动，落实到我国也就是建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，创新行政方式，提高行政效能，坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督。 作为政府职能转变表征之一的“放管服”改革，体现在政府组织外部功能与内部职能在增强政府执行力和公信力、促进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，有其产生和发展的学理必然性。在历史进程中，从作为国家运转核心和根基的整体性权力划分来看，广义的“大三权”可见洛克的立法权、行政权与对外权，孟德斯鸠的立法权、行政权与司法权，此外还有“中三权”（用人权、事权与财权）与“小三权”（行政决策权、监督权与执行权）的划分类型。随后，各类形式的权力逐渐分化为法律化、制度化的抽象权力与由具体的人和个性化的组织所掌握行使的具体权力，分别对应为权力的拥有者与权力的实施者。伴随着权力的分化和下放，如何规范政府、市场与社会的角色，实现抽象权力与具体权力的统一，在现代政府治理中履行好公共行政执行者的角色，是放管服“法制化、标准化”得以践行的基础，更是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一的制度安排、实践需要和最终目标。
实践中对政府、社会、市场进行角色规范体现在对权力赋予的调整，让政府发挥宏观管理，让社会实现有序自治，让市场优化财富积累。政府的公共性代表普遍利益和普遍意志，通过制度规范秩序空间，维护公平正义;社会的日常性通过公民、企业、社会组织等参与管理，期望社会效益的均衡和各方满意度;市场的自在性体现于经济领域的特殊性，通过多元化的利益主体实现经济效益。而政府的责任在于引导市场走向有序，充分发挥市场的价格机制、竞争机制以及供求机制的作用，培育健康有序的市场经济，逐渐实现社会自主治理。
2.市场经济中政府与市场的关系调整成为“管”的现实必然
目前我国经济体正逐步融入现代经济体系，2013年十八届三中全会上作出“市场在资源配置中起确定性作用”的论断，表明市场这只“看不见的手”在经济领域发挥着越来越大的作用。从放管服改革的市场经济效应来看，中国特色社会主义市场经济体制逐步完善的同时也在推进政府职能发生转变。因为，市场并不是万能的，矫正市场失灵、维护公平竞争、促进经济良性发展的政府监管作为“看得见的手”从未缺席，建立在法治政府、市场经济、社会管理等制度前提下的监管型政府，越发成为现代国家治理的主要选择模式。而监管，在于建立、优化、调整国家对于市场经济的掌控能力，不同于全能政府无处不在的“管”，现代政府职能的“管”主要体现在对市场主体的监管上，并试图在政府与市场之间达到平衡与制衡，比如明确市场准入的条件和标准，加强事前进入市场的“管”使得进入市场必须具备一定条件和门槛，再如市场主体信用体系“黑白”名单的建立，通过绿色通道和信用积分，规范了市场主体行为，推进了市场的健康有序发展。
通过深化行政体制改革，妥善处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。这是我们党对发展社会主义市场经济认识上的又一次升华。要把市场这只“无形的手”和政府“有形的手”有机结合起来，发挥各自优势，做到相辅相成，推动社会主义市场经济更有效率、更加公平、更可持续发展。坚持市场优先原则，进一步划清政府与市场的职责边界，大力简政放权。凡是市場机制能够发挥作用的领域，政府都要逐步退出，大幅度减少对资源的直接配置，充分激发市场主体活力和创造力，解放和发展生产力，释放改革红利。同时，使市场在资源配置中起决定性作用，并不是否定或忽视政府作用。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。这就需要政府在尊重市场经济规律的前提下，改善经济调节和市场监管，加强和优化公共服务，创新社会治理，保持宏观经济稳定，维护市场秩序，促进共同富裕，弥补市场失灵。这就要求政府一方面能减少管理职能、释放市场活力、最优服务社会，另一方面审批事项要规范透明，符合法治化、标准化的要求，审批公示流程要进行优化再造，符合高效服务、便民利企的要求，企业主体信息要实现一户一档，符合信用体系、法制社会建设的要求，政企项目要实现全生命周期管理，通过“管”链接“放”和“服”，让政府“掌舵”、让社市场主体“划桨”，共同推进社会治理体系和治理能力现代化进程。 （文化和旅游部信息中心）