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[摘 要]防汛是为了防止和减轻洪水灾害，其主要内容包括长期、中期、短期天气形势预报，洪水水情预报，堤防、水库、水闸、蓄滞洪区等防洪工程的调度和运用，出现险情灾情后的抢险救灾，非常情况下的应急措施等，本文对防汛建设管理机制进行了相应研究，以期为防汛工作提供一些借鉴与参考。
[关键词]防汛建设 管理机制 研究
中图分类号：TV51 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）13-0370-01
1 概述
目前，世界进入了一个灾害频繁的时期，地震、海啸等等频发，使越来越多人认识到加强危机管理的重要性。洪涝灾害是在全球范围内影响最广、对人类的生存与发展危害最为显著的自然灾害之一，也已经引起了世界各国的高度重视。受洪水威胁比较严重的国家，对防汛都很重视，一般从中央到地方都设有防汛机构。如美国由陆军工程兵团负责全国防汛调度和指挥，下设12个大工区，密西西比河的管理还设有委员会；日本国由建设省负责河川治理、防汛等，省下设8个地方局，还成立有河流委员会，各县有相应机构等。
我国于1950年成立中央防汛总指挥部，1988年易名为国家防汛总指挥部，负责全国防汛工作的全面领导；省（市）、地（市）、县（市）分别设立防汛指挥部，长江和黄河还设流域防汛指挥部，分别负责辖区防汛有关任务。防汛本着"以防为主，防重于抢"的原则，做好各项工作，如行洪道清障，制订渡汛措施，洪水预报、警报，防汛抢险，防洪调度，善后工作等。
2 我国防汛建设管理机制的现状
近年来，通过加强指挥机构建设，加强责任落实，加强预报预警能力建设，加强应急抢险队伍建设，使防汛建设管理机制得到不断创新和完善，大大提高了应急处置能力。但是在实际防汛工作中，仍然存在着以下问题：
2.1 基层防汛预案要素不齐全、修订不及时、宣传不到位
防汛预案是为了有效防御本区江河洪水、暴雨、台风、暴潮等自然灾害，有计划、有准备、高效率地开展防汛救灾工作而制定的应急措施方案。但在实际工作中，存在着基层防汛预案要素不齐全、修订不及时，防汛预案培训、公众参与不足等问题。
2.2 防汛队伍建设不足、专家库缺乏
目前，与防汛管理相关的专家们大多分散于各行业部门里，而且平时并没有组织这些专业人员对灾害的预报、灾害的影响范围、灾害的防御、采取的措施进行系统的专门研究，使得这些极为宝贵的人力资源没有得到有效且充分的整合和利用。
2.3 一些村镇防汛管理法律法规执行未到位
一方面是由于人们对法律法规的认识不足，另一方面也暴露了法律法规的软肋，即执法不力。此问题为汛期灾害的到来带来严重的潜在风险。
2.4 防汛设施建设管理未满足需要、维护不足
如北京的7.21特大暴雨事件。2012年7月21日至22日8时左右，中国大部分地区遭遇暴雨，其中北京及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害。在次此事件中，北京市区内大部分排水设施都无法及时排水，很多地方出现了严重积水现象，给居民生活、人民财产和社会秩序造成较大的影响。北京在这次事件中很大程度地暴露出其防汛基础设施尚存在能力不足的严重问题，体现出其防汛设施的建设与维护管理机制尚未完善。
3 防汛建设管理机制改革措施探讨
3.1 树立与时代相适应的防汛管理理念
（1）树立“发展需要防汛，防汛需要发展”理念。防汛管理是一个城市稳定而有序地发展的重要保障，而防汛管理能力的强弱则是衡量一个城市综合实力如何的重要指标。确保安稳顺利地度过汛期，及尽可能地减轻灾害带来的伤害，保障人民生命财产的安全，这对社会和经济健康而稳定地发展有着不可忽视的重大意义。
（2）坚持“以人为本，生命至上”的原则。这是防汛管理的宗旨。因为灾害具有对象性，即所有的灾害都会为人类社会带来危害，造成各种各样的损失。防汛管理工作的重点则在于避免和减少灾害对人类生命安全与财产保障所造成的威胁，尤其是对于人类生命的危害。所以，做好防汛管理工作成为政府所必然追求的目标。“以人为本，生命至上”，不仅仅表示着在防汛管理过程中必须把减轻灾害对人的危害放在第一位，还包括了在这个过程中需要发挥人的主观能动性。
（3）树立“科学防汛”的理念。自然灾害所具有的突发性和不确定性及其应对处理工作的被动性，这些特点决定了防汛管理工作必须尊重科学，遵循和利用自然规律，建立起周密全面的预案体系、科学高效的指挥体系、职责明确的责任体系、配套完善的设施体系等一系列完备的体系机制，科学防汛。
（4）树立“依法防汛”的理念。依法防汛，是保障防汛管理工作能长久稳定地进行的基础。坚持依法防汛，必须加强防汛管理的法制建设，逐步形成规范汛期事件预防和处置工作的法律体系，加强执法和监督，以法律手段规范防汛救灾行为。
（5）树立“社会防汛”的理念。某些面对危机的时候，政府所提供的公共服务并不能满足社会的实际需要。因此，面对危机时，需要全社会组织和人民群众共同提供力量，这些力量将成为影响政府危机管理质量的重要因素。包括区和镇街的各种非盈利组织、民间团体、社区以及个人等的多元化危机应对网络，包括社会动员、物资调动、心理援助等。非政府社会力量的参与，将会与政府实现优势互补，全面提高城市社会整体防汛救灾的应对能力。
3.2 防汛管理体制的完善
应进一步整合防汛管理组织机构，完善防汛管理社会宣传教育机制，开展危机管理教育及培训，以增强人民群众的危机管理意识和应急知识，通过不断拓宽防汛管理宣传教育的深度和广度，指导和支持社区开展防汛救灾工作，形成防汛救灾工作的社会基础。倡导防汛志愿队伍的组织壮大，增强人民的防汛救灾知识和自救互救技能，应经常开展各种形式的防汛应急演练等让群众有参与感的活动。为更好地应对防汛救灾工作，使防汛管理宣传教育能持续不断地继续下去，把防汛管理社会宣传教育机制建立起来。
3.3 防汛管理法制体系建设的完善
对防汛应急管理工作所应用的法律法规有《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防汛条例》、《水行政处罚实施办法》等。但是国内多数地区自己制订的办法条文不多，总体规范性不够强。因此，在法规条文上需要进一步明确政府在防汛管理工作中的主导地位、综合管理协调和运行机制，为建立政府统一领导的防汛管理机制奠定一个坚实的法律基础。
3.4 防汛管理运行机制的完善
应加大防汛设施建设管理力度，提高专业抢险队伍的装备水平，进一步规范防汛应急管理的预警和响应机制，加强防汛信息机制建设，此外，必须完善防汛信息综合服务。要高度重视突发汛期公共事件的信息发布、舆论引导和分析工作，加强对有关信息的核实、审查和管理，为处置汛期事件营造良好的舆论环境。
4 结语
防汛管理体制建设是一个重要课题，政府在加强防洪防汛工程设施建设的同时，应重视非工程措施建设，不断健全完善防汛应急机制，完善防汛管理体制，增强防汛法制建设，充分整合资源，加强协调联动，使防汛工作逐步走向规范化和科学化。
参考文献
[1] 唐向阳，张上游.城市防汛指挥信息管理系统的设计[J].？西南民族大学学报（自然科学版），2004（04）.
[2] 柯菡.我国自然灾害管理与救助体系研究[D].武汉科技大学，2007.
[3] 殷青山.重庆市防汛应急预案编制管理存在的问题与对策研究[J].水利发展研究，2011（10）.
[4] 程晓陶，李帅杰，王珊.城市型水灾害及其应对方略[J].中国水利，2010（13）.
[5] 程晓陶，吴玉成，王艳艳等著.洪水管理新理念与防洪安全保障体系的研究[M].中国水利水电出版社，2004.
[6] 殷青山.重庆市防汛应急预案编制管理存在的问题与对策研究[J].水利发展研究，2011（10）.
[关键词]防汛建设 管理机制 研究
中图分类号：TV51 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）13-0370-01
1 概述
目前，世界进入了一个灾害频繁的时期，地震、海啸等等频发，使越来越多人认识到加强危机管理的重要性。洪涝灾害是在全球范围内影响最广、对人类的生存与发展危害最为显著的自然灾害之一，也已经引起了世界各国的高度重视。受洪水威胁比较严重的国家，对防汛都很重视，一般从中央到地方都设有防汛机构。如美国由陆军工程兵团负责全国防汛调度和指挥，下设12个大工区，密西西比河的管理还设有委员会；日本国由建设省负责河川治理、防汛等，省下设8个地方局，还成立有河流委员会，各县有相应机构等。
我国于1950年成立中央防汛总指挥部，1988年易名为国家防汛总指挥部，负责全国防汛工作的全面领导；省（市）、地（市）、县（市）分别设立防汛指挥部，长江和黄河还设流域防汛指挥部，分别负责辖区防汛有关任务。防汛本着"以防为主，防重于抢"的原则，做好各项工作，如行洪道清障，制订渡汛措施，洪水预报、警报，防汛抢险，防洪调度，善后工作等。
2 我国防汛建设管理机制的现状
近年来，通过加强指挥机构建设，加强责任落实，加强预报预警能力建设，加强应急抢险队伍建设，使防汛建设管理机制得到不断创新和完善，大大提高了应急处置能力。但是在实际防汛工作中，仍然存在着以下问题：
2.1 基层防汛预案要素不齐全、修订不及时、宣传不到位
防汛预案是为了有效防御本区江河洪水、暴雨、台风、暴潮等自然灾害，有计划、有准备、高效率地开展防汛救灾工作而制定的应急措施方案。但在实际工作中，存在着基层防汛预案要素不齐全、修订不及时，防汛预案培训、公众参与不足等问题。
2.2 防汛队伍建设不足、专家库缺乏
目前，与防汛管理相关的专家们大多分散于各行业部门里，而且平时并没有组织这些专业人员对灾害的预报、灾害的影响范围、灾害的防御、采取的措施进行系统的专门研究，使得这些极为宝贵的人力资源没有得到有效且充分的整合和利用。
2.3 一些村镇防汛管理法律法规执行未到位
一方面是由于人们对法律法规的认识不足，另一方面也暴露了法律法规的软肋，即执法不力。此问题为汛期灾害的到来带来严重的潜在风险。
2.4 防汛设施建设管理未满足需要、维护不足
如北京的7.21特大暴雨事件。2012年7月21日至22日8时左右，中国大部分地区遭遇暴雨，其中北京及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害。在次此事件中，北京市区内大部分排水设施都无法及时排水，很多地方出现了严重积水现象，给居民生活、人民财产和社会秩序造成较大的影响。北京在这次事件中很大程度地暴露出其防汛基础设施尚存在能力不足的严重问题，体现出其防汛设施的建设与维护管理机制尚未完善。
3 防汛建设管理机制改革措施探讨
3.1 树立与时代相适应的防汛管理理念
（1）树立“发展需要防汛，防汛需要发展”理念。防汛管理是一个城市稳定而有序地发展的重要保障，而防汛管理能力的强弱则是衡量一个城市综合实力如何的重要指标。确保安稳顺利地度过汛期，及尽可能地减轻灾害带来的伤害，保障人民生命财产的安全，这对社会和经济健康而稳定地发展有着不可忽视的重大意义。
（2）坚持“以人为本，生命至上”的原则。这是防汛管理的宗旨。因为灾害具有对象性，即所有的灾害都会为人类社会带来危害，造成各种各样的损失。防汛管理工作的重点则在于避免和减少灾害对人类生命安全与财产保障所造成的威胁，尤其是对于人类生命的危害。所以，做好防汛管理工作成为政府所必然追求的目标。“以人为本，生命至上”，不仅仅表示着在防汛管理过程中必须把减轻灾害对人的危害放在第一位，还包括了在这个过程中需要发挥人的主观能动性。
（3）树立“科学防汛”的理念。自然灾害所具有的突发性和不确定性及其应对处理工作的被动性，这些特点决定了防汛管理工作必须尊重科学，遵循和利用自然规律，建立起周密全面的预案体系、科学高效的指挥体系、职责明确的责任体系、配套完善的设施体系等一系列完备的体系机制，科学防汛。
（4）树立“依法防汛”的理念。依法防汛，是保障防汛管理工作能长久稳定地进行的基础。坚持依法防汛，必须加强防汛管理的法制建设，逐步形成规范汛期事件预防和处置工作的法律体系，加强执法和监督，以法律手段规范防汛救灾行为。
（5）树立“社会防汛”的理念。某些面对危机的时候，政府所提供的公共服务并不能满足社会的实际需要。因此，面对危机时，需要全社会组织和人民群众共同提供力量，这些力量将成为影响政府危机管理质量的重要因素。包括区和镇街的各种非盈利组织、民间团体、社区以及个人等的多元化危机应对网络，包括社会动员、物资调动、心理援助等。非政府社会力量的参与，将会与政府实现优势互补，全面提高城市社会整体防汛救灾的应对能力。
3.2 防汛管理体制的完善
应进一步整合防汛管理组织机构，完善防汛管理社会宣传教育机制，开展危机管理教育及培训，以增强人民群众的危机管理意识和应急知识，通过不断拓宽防汛管理宣传教育的深度和广度，指导和支持社区开展防汛救灾工作，形成防汛救灾工作的社会基础。倡导防汛志愿队伍的组织壮大，增强人民的防汛救灾知识和自救互救技能，应经常开展各种形式的防汛应急演练等让群众有参与感的活动。为更好地应对防汛救灾工作，使防汛管理宣传教育能持续不断地继续下去，把防汛管理社会宣传教育机制建立起来。
3.3 防汛管理法制体系建设的完善
对防汛应急管理工作所应用的法律法规有《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防汛条例》、《水行政处罚实施办法》等。但是国内多数地区自己制订的办法条文不多，总体规范性不够强。因此，在法规条文上需要进一步明确政府在防汛管理工作中的主导地位、综合管理协调和运行机制，为建立政府统一领导的防汛管理机制奠定一个坚实的法律基础。
3.4 防汛管理运行机制的完善
应加大防汛设施建设管理力度，提高专业抢险队伍的装备水平，进一步规范防汛应急管理的预警和响应机制，加强防汛信息机制建设，此外，必须完善防汛信息综合服务。要高度重视突发汛期公共事件的信息发布、舆论引导和分析工作，加强对有关信息的核实、审查和管理，为处置汛期事件营造良好的舆论环境。
4 结语
防汛管理体制建设是一个重要课题，政府在加强防洪防汛工程设施建设的同时，应重视非工程措施建设，不断健全完善防汛应急机制，完善防汛管理体制，增强防汛法制建设，充分整合资源，加强协调联动，使防汛工作逐步走向规范化和科学化。
参考文献
[1] 唐向阳，张上游.城市防汛指挥信息管理系统的设计[J].？西南民族大学学报（自然科学版），2004（04）.
[2] 柯菡.我国自然灾害管理与救助体系研究[D].武汉科技大学，2007.
[3] 殷青山.重庆市防汛应急预案编制管理存在的问题与对策研究[J].水利发展研究，2011（10）.
[4] 程晓陶，李帅杰，王珊.城市型水灾害及其应对方略[J].中国水利，2010（13）.
[5] 程晓陶，吴玉成，王艳艳等著.洪水管理新理念与防洪安全保障体系的研究[M].中国水利水电出版社，2004.
[6] 殷青山.重庆市防汛应急预案编制管理存在的问题与对策研究[J].水利发展研究，2011（10）.