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摘 要： 本文以国家学前教育政策文本作为教育政策分析的基本单位，对搜集到的1949-2013年间国家颁布的教育政策中涉及学前教育性质的政策文本进行分析，从学前教育的内在本质、外在属性两个方面梳理学前教育性质的变迁。通过梳理发现，政策文本中学前教育固有本质包括保育和教育相结合的性质、基础性、社会公共福利性，其外在属性包括地方性、群众性、准公益性和公益性、普惠性。
关键词： 学前教育性质 固有本质 外在属性
学前教育的性质是关系学前教育事业发展的前置性与源头性问题[1]。只有明确了学前教育的性质，学前教育才能朝着正确的方向发展。本文将国家学前教育政策文本作为教育政策分析的基本单位，基于费尔克拉夫的三个向度分析模式“文本—解释—语境”，对搜集到的1949-2013年间国家颁布的教育政策中涉及学前教育性质的政策文本进行分析，从学前教育的内在本质、外在属性两个方面梳理学前教育性质的变迁[2]。
一、学前教育的固有本质
学前教育的固有本质是指学前教育因其教育对象的特殊性，在其教育目标、教育任务、教育内容等方面做表现出的根本性特征。这种根本性的特征不因社会政治、经济、文化等外部条件的改变而发生变化。
（一）保育和教育相结合的性质
1952年《幼儿园暂行规程草案》中指出：“幼儿园的任务是根据新民主主义教育方针教养幼儿，使他们的身心在入小学获得健全的发育。”其中“教养”包括“教育”和“养育”两个部分，该文件已经明确了学前教育保育和教育相结合的性质。1979年《城市幼儿园工作条例》指出：“幼儿园必须贯彻保教结合的原则。”这是第一次在国家规范性文件中中明确使用“保教结合”这一词汇，而且正确梳理了“保育”和“教育”的关系，把“保育”放在了“教育”的前面，这是对学前教育性质的一种更为准确的提炼。1996年《幼儿园工作规程》再次指出：“幼儿园是对3岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构。”1999年颁布的《幼儿园教育指导纲要（试行）》再次明确“坚持保育与教育相结合的原则”。
在学前教育阶段，既注重对3-6岁幼儿的身体保育，又注重对幼儿整体发展的教育，这是学前教育独特性的重要体现。从“教养”到“保教结合”虽然表述方式有所不同，但是建国以来相关的教育政策强调了学前教育保育和教育相结合的性质。
（二）基础性
1995年《中华人民共和国教育法》规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”《幼儿园工作规程》指出：“幼儿园……是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段。”这说明，学前教育是整个学制系统的第一阶段，是其他教育阶段的基础。另外，学前教育对个人的发展也具有基础性作用。如《城市幼儿园工作条例》指出：“幼儿教育是社会主义教育事业的组成部分，是培养具有社会主义觉悟的有文化的劳动者的基础。”《幼儿园教育指导纲要（试行）》也指出：“幼儿教育……是学校教育和终身教育的起始阶段。幼儿教育应为幼儿的近期和终身发展奠定良好的素质基础。”
学前教育的基础性，一方面体现在学前教育在我国学制系统中的基础性位置，另一方面体现在学前教育对个人发展的基础性作用。基础性也是新中国成立以来学前教育的相关政策中明确指出的一个特性。
（三）社会公共福利性
1952年《幼儿园暂行规程草案》指出：“幼儿园的任务是：……同时减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等。”改革开放之初，在学前教育的相关政策上，仍然延续了这样的说法，如在1979年《城市幼儿园工作条例》中也指出：“幼儿园工作的任务是：……同时也减轻家长在教育孩子方面的负担，使他们能够安心生产、工作和学习。”1996年《幼儿园工作规程》中再次指出：“幼儿园同时为家长参加工作、学习提供便利条件。”1987年在《国务院办公厅转发国家教委等部门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》中第一次提出学前教育事业具有社会公共福利性，原文如下：“幼儿教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是我国学校教育的预备阶段，同时又是一项社会公共福利事业……”在1988年颁布的《城市幼儿园建筑面积定额（试行）编制说明》及《国家教委、国家计委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、物价局关于加强幼儿教育工作的意见》这两个文件中，再次指出学前教育的社会公共福利性质。在1997年颁布的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》中，指出“幼儿教育既是教育事业，又具有福利性和公益性的特点”。
所谓社会公共福利性是指“早期教育对社会和教育的健康发展具有重要的作用”。“一方面，托幼机构为儿童和家庭提供的托幼服务具有鼓励和扩大就业的功能；另一方面，高质量的托幼机构教育……能够成功地打破贫穷在代际间的恶性循环，对早期教育的投入可以获得节约社会资金的回报”[3]。
保教结合、基础性、社会公共福利性是学前教育固有的本质，只要学前教育存在这些性质就会有所体现。
二、学前教育的外在属性
学前教育的外在属性是指学前教育在某一地区、某一特定的历史时期呈现出来的发展特点。这些外在的属性随着国家政治、经济、文化制度的变化也会发生变化。在新中国成立以来的政策中，我们发现学前教育被赋予以下属性。
（一）地方性
1988年由包括国家教委在内的八部委联合颁布的《关于加强幼儿教育工作的意见》中第一次明确指出：“幼儿教育事业具有地方性和群众性。”通过对学前教育相关政策的梳理发现，学前教育事业发展的地方性具体体现在两个方面。
第一，地方负责。《国务院办公厅转发国家教委等部门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》指出：“幼儿教育事业主要由地方负责，各级地方人民政府应切实加强对幼儿教育工作的领导，制定规划，认真实施，积极推进幼儿教育事业的发展。”“地方负责”中的责任主体是指地方各级人民政府，包括省、市、县、乡各级政府。“负责”是责任主体的行动方式，具体包括制订规划、举办幼儿园、监督管理等。《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》进一步明确了各级政府在发展学前教育事业中的具体任务，指出“坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制。国家制定有关幼儿教育的法规、方针、政策及发展规划”；“省级和地（市）级人民政府统筹制订规划、组织实施、促进幼儿教育的均衡发展……”该文件较明确指出了国家、省、市、县、乡镇各级政府在发展学前教育中的作用，同时强调了地方政府的责任。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010～2020年）、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）等文件又明确提出“必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性”。 第二，因地制宜。1983年《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》指出：“发展幼儿教育，必须根据经济、文化发展的不同基础，地理环境、居住疏密的不同状况，以及群众生产、生活的不同需要，提出不同的要求。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）也指出：“必须坚持因地制宜，从实际出发，为幼儿和家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务。”《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》等文件都针对我国不同地区提出幼儿教育事业发展的不同目标。1995年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》针对经济发达、经济中等和经济欠发达的地区制定了不同发展目标。
地方性中的“地方负责”和“因地制宜”紧密相连，因为地方政府具有较大的自我管理的权利，才能够实现各地学前教育“因地制宜”的发展状况。
（二）群众性
1979年《中共中央、国务院转发<全国托幼工作会议纪要>通知》指出：“坚持‘两条腿走路’的方针……继续提倡机关、部门、学校、工矿、企事业等单位积极恢复和建立哺乳室、托儿所、幼儿园。”这是我国第一次在政策文件中提出群众力量参与办园的理念。1983年《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》指出：“农村应以群众集体办园为主；县镇则应大力提倡机关、厂矿、企事业、街道办园，并支持群众个人办园。”1988年《国家教委、国家计委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、物价局关于加强幼儿教育工作的意见》指出：“要继续调动企业、事业、机关、团体、部队、学校等单位举办幼儿园的积极性……公民个人举办幼儿园，各地人民政府和有关部门应予以扶持并加强指导、管理。”至此，“群众”的具体所指被分为两类，一类是集体，包括企业、事业、机关、团体、部队、学校等单位，另一类是个人，就是指公民个人。在1997年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》中“群众”的结构又新增了“街道委员会，农村乡、镇和村委会”这两个部分。
2003年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》指出：“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局……积极鼓励和提倡社会各方面力量采取多种形式举办幼儿园。”2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出：“必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举……鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。”进入21世纪之后颁发的这两个文件都将“群众性”这个特点用“社会力量举办幼儿园”的形式进行表述。
在我国学前教育的发展过程中，“群众性”这一特点并不是一开始就存在的。新中国成立初期，我国政府在制度设计上更重视国家权力的集中和强化，形成了“强国家、无社会”的社会格局[4]，在学前教育事业的发展上更是国家主导一统天下的格局。改革开放以后，我国政府逐渐意识到群众在社会发展中的辅助性力量，并在政策上有所体现。而非义务教育阶段的学前教育由于政府财政资源不足和既有财政效益低下，因此更加需要借助于民间资本、力量发展学前教育。
（三）准公益性与公益性
1995年《中华人民共和国教育法》规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益……任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这是我国在法律层面对教育公益性的解释。这里的公益性有两个方面含义，一个方面是指符合国家社会公共利益（行为的结果），另一方面是指非营利性（行为的动机）。学前教育属于国家教育体系中的一个组成部分，按照《教育法》的规定，学前教育应该具有公益性性质。
1979年中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》的通知指出：“采取公办和民办“两条腿走路”的方针.....依靠国家、集体、社会、个人各个方面，采用多种方法，解决好经费来源问题。”1988年《国家教委、国家计委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、物价局关于加强幼儿教育工作的意见》指出：“养育子女是儿童家长依照法律规定应尽的社会义务，幼儿教育不属义务教育，家长送子女入园理应负担一定的保育、教育费用。”上述两部文件存在共同的逻辑，学前教育不属于义务教育，国家不能承担学前教育的全部费用，鼓励民间资本以各种形式注入学前教育领域，家长承担一部分甚至全部学费。而民间资本具有逐利性，这与《教育法》中的“非营利性”是相对立的。因此，学前教育（不论是公办还是民办）从其行为结果上来说都是符合社会公共利益的，然而因为大量具有逐利性质的民办园的存在，学前教育仅仅具有准公益性。
1997年7月，国家教委印发的《全国幼儿教育事业”九五“发展目标实施意见》指出：“幼儿教育既是教育事业，又具有福利性和公益性的特点。”这也是第一次在有关政策中明确指出学前教育“公益性”的特点。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）指出：“坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。”上述三个文件，不仅提出了学前教育的公益性，而且强调了在实现学前教育公益性的过程中地方政府的责任。这是推进学前教育公益性很重要的一部分内容。然而，此时政策仅仅是一种希望，是学前教育事业发展的目标，要真正实现《教育法》中的公益性这一目标在实践的道路上仍有很长的路要走。
（四）普惠性
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）中四次使用了“普惠性”这个词。包括：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性……积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展……引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务……城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”可以说“普惠性”是2010年以后国家有关政策文本中提出的学前教育发展的新目标。 三、对新中国成立以来学前教育相关政策文本中学前教育性质的反思
（一）对学前教育固有本质的认识与表述经历了不断修正、精确化的过程
在任何政策文本中，对于学前教育固有本质都没有明确论述。然而，学前教育的固有本质却是一个绕不开的问题。比如在明确学前教育的价值、任务、内容等问题时，首先就要澄清学前教育的本质。新中国成立以来，政策文本中对学前教育固有本质的表述经历了一个不断修正、精确化的过程。如“保育和教育相结合”这一性质在最初的表述中使用了“教养”这个词，但是这个词不能精确地表达“保育”和“教育”这两层含义，更不能理清“保育”与“教育”的关系，之后才使用了“保育和教育相结合”这种更为精确的表达形式；在新中国成立之初的政策中更加强调学前教育对家长的“服务性”，即学前教育可以“减轻家长教育孩子的负担”，为家长参加学习、工作提供必要的服务；而后才使用了“社会公共福利性”这个词，也较明确地指出学前教育不仅可以让家长受益，更重要的是让全社会都有所受益。
从对政策文本的解读我们发现，按照学前教育在整个社会系统中的地位和作用来说，它兼具“保育、教育性”和“社会公共福利性”，按照其在教育体系和个人发展中的位置说，它具有“基础性”，这与学术上对学前教育的论述具有一致性，是对学前教育固有本质的正确认识[5]。
（二）学前教育的外在属性具有明显的时代烙印
从新中国成立到现在，我国大致经历了计划经济、商品经济和市场经济三个阶段，教育改革的历程大致上反映了国家观念和社会逻辑的调整过程，从国家包办社会、垄断教育，到开始关注社会需要、关注市场的因素[6]。而教育改革也为政策文本中学前教育的外在属性刻上了时代印记。在20世纪80年代以前，我国长期实行计划经济，包括教育在内的一切产品由国家统一提供给人民，人民接受的基本都是免费的教育，传统教育公益性的观念就是这样产生的[7]。此时教育政策中强调学前教育的基础性、服务性与保教结合的性质。改革开放之后，教育的经济主义思潮逐渐兴起，人们开始把教育当做一种商品，我国开始建立与社会主义商品经济相适应的教育体制，大力推进社会力量办学[8]。于是，在1979年就提出了“坚持‘两条腿走路’的方针”，学前教育的“群众性”这一性质在政策文本中开始有所体现；因为社会力量开始参与办园，学前教育的“公益性”受到了质疑，其“准公益性”开始凸显出来。改革开放30年之后，“依靠社会力量办园”确实促进了我国学前教育事业的发展，然而在发展幼儿教育中，政府应该是主导性力量，社会是辅助性力量，而市场是机制性力量[9]。从世界学前教育的发展趋势看，学前教育应该更多地由政府部门承担责任。于是，2010年的相关政策中有重新提出了“公益性”、“普惠性”的问题。
“教育政策是一个有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[10]政策文本中关于学前教育性质的描述体现了政治实体对与学前教育性质的认识，这种认识对于学前教育的发展起到了方向性的引导作用。当前，在发展学前教育事业的道路上，我们要坚守学前教育保育与教育相结合的性质，坚持其基础性与社会公共福利性的固有本质，同时向着学前教育的公益性与普惠性前进。
参考文献：
[1]莎莉，庞丽娟.明确学前教育性质，切实保障学前教育地位[J].学前教育研究，2010（9）.
[2]周国华.建国60年来我国高等教育性质的反思[J].现代大学教育，2010（5）.
[3]刘焱.学前教育兼具“教育性”和“社会公共福利性”，人民政协报，2009-5-20.
[4]王海英.解读社会力量参与办园[J].幼儿教育（教育科学），2011（5）.
[5]刘焱.对我国学前教育几个基本问题的探讨——兼谈我国学前教育未来发展思路[J].教育发展研究，2009（08）.
[6][8]王海英.“私益性”、“公益性”与“准公益性”——国家观念与市场逻辑互动下教育属性的演变[J].教育理论与实践，2007（8）.
[7]杨卫安.教育公益性的持守与营利性教育的界限[J].《教育理论与实践》2008，（1）.
[9]王海英.常识的颠覆——学前教育市场化改革的社会学研究[M].广西师范大学出版社，2010：290.
[10]孙绵涛等.教育政策轮——具有中国特色的社会主义教育政策研究[M].华东师范大学出版社，2002：11.
基金项目：本文系南京师范大学泰州学院青年项目“民办幼儿园生存与发展现状的社会学研究”（编号：Q201213）的阶段性研究成果。
关键词： 学前教育性质 固有本质 外在属性
学前教育的性质是关系学前教育事业发展的前置性与源头性问题[1]。只有明确了学前教育的性质，学前教育才能朝着正确的方向发展。本文将国家学前教育政策文本作为教育政策分析的基本单位，基于费尔克拉夫的三个向度分析模式“文本—解释—语境”，对搜集到的1949-2013年间国家颁布的教育政策中涉及学前教育性质的政策文本进行分析，从学前教育的内在本质、外在属性两个方面梳理学前教育性质的变迁[2]。
一、学前教育的固有本质
学前教育的固有本质是指学前教育因其教育对象的特殊性，在其教育目标、教育任务、教育内容等方面做表现出的根本性特征。这种根本性的特征不因社会政治、经济、文化等外部条件的改变而发生变化。
（一）保育和教育相结合的性质
1952年《幼儿园暂行规程草案》中指出：“幼儿园的任务是根据新民主主义教育方针教养幼儿，使他们的身心在入小学获得健全的发育。”其中“教养”包括“教育”和“养育”两个部分，该文件已经明确了学前教育保育和教育相结合的性质。1979年《城市幼儿园工作条例》指出：“幼儿园必须贯彻保教结合的原则。”这是第一次在国家规范性文件中中明确使用“保教结合”这一词汇，而且正确梳理了“保育”和“教育”的关系，把“保育”放在了“教育”的前面，这是对学前教育性质的一种更为准确的提炼。1996年《幼儿园工作规程》再次指出：“幼儿园是对3岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构。”1999年颁布的《幼儿园教育指导纲要（试行）》再次明确“坚持保育与教育相结合的原则”。
在学前教育阶段，既注重对3-6岁幼儿的身体保育，又注重对幼儿整体发展的教育，这是学前教育独特性的重要体现。从“教养”到“保教结合”虽然表述方式有所不同，但是建国以来相关的教育政策强调了学前教育保育和教育相结合的性质。
（二）基础性
1995年《中华人民共和国教育法》规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”《幼儿园工作规程》指出：“幼儿园……是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段。”这说明，学前教育是整个学制系统的第一阶段，是其他教育阶段的基础。另外，学前教育对个人的发展也具有基础性作用。如《城市幼儿园工作条例》指出：“幼儿教育是社会主义教育事业的组成部分，是培养具有社会主义觉悟的有文化的劳动者的基础。”《幼儿园教育指导纲要（试行）》也指出：“幼儿教育……是学校教育和终身教育的起始阶段。幼儿教育应为幼儿的近期和终身发展奠定良好的素质基础。”
学前教育的基础性，一方面体现在学前教育在我国学制系统中的基础性位置，另一方面体现在学前教育对个人发展的基础性作用。基础性也是新中国成立以来学前教育的相关政策中明确指出的一个特性。
（三）社会公共福利性
1952年《幼儿园暂行规程草案》指出：“幼儿园的任务是：……同时减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等。”改革开放之初，在学前教育的相关政策上，仍然延续了这样的说法，如在1979年《城市幼儿园工作条例》中也指出：“幼儿园工作的任务是：……同时也减轻家长在教育孩子方面的负担，使他们能够安心生产、工作和学习。”1996年《幼儿园工作规程》中再次指出：“幼儿园同时为家长参加工作、学习提供便利条件。”1987年在《国务院办公厅转发国家教委等部门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》中第一次提出学前教育事业具有社会公共福利性，原文如下：“幼儿教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是我国学校教育的预备阶段，同时又是一项社会公共福利事业……”在1988年颁布的《城市幼儿园建筑面积定额（试行）编制说明》及《国家教委、国家计委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、物价局关于加强幼儿教育工作的意见》这两个文件中，再次指出学前教育的社会公共福利性质。在1997年颁布的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》中，指出“幼儿教育既是教育事业，又具有福利性和公益性的特点”。
所谓社会公共福利性是指“早期教育对社会和教育的健康发展具有重要的作用”。“一方面，托幼机构为儿童和家庭提供的托幼服务具有鼓励和扩大就业的功能；另一方面，高质量的托幼机构教育……能够成功地打破贫穷在代际间的恶性循环，对早期教育的投入可以获得节约社会资金的回报”[3]。
保教结合、基础性、社会公共福利性是学前教育固有的本质，只要学前教育存在这些性质就会有所体现。
二、学前教育的外在属性
学前教育的外在属性是指学前教育在某一地区、某一特定的历史时期呈现出来的发展特点。这些外在的属性随着国家政治、经济、文化制度的变化也会发生变化。在新中国成立以来的政策中，我们发现学前教育被赋予以下属性。
（一）地方性
1988年由包括国家教委在内的八部委联合颁布的《关于加强幼儿教育工作的意见》中第一次明确指出：“幼儿教育事业具有地方性和群众性。”通过对学前教育相关政策的梳理发现，学前教育事业发展的地方性具体体现在两个方面。
第一，地方负责。《国务院办公厅转发国家教委等部门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》指出：“幼儿教育事业主要由地方负责，各级地方人民政府应切实加强对幼儿教育工作的领导，制定规划，认真实施，积极推进幼儿教育事业的发展。”“地方负责”中的责任主体是指地方各级人民政府，包括省、市、县、乡各级政府。“负责”是责任主体的行动方式，具体包括制订规划、举办幼儿园、监督管理等。《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》进一步明确了各级政府在发展学前教育事业中的具体任务，指出“坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制。国家制定有关幼儿教育的法规、方针、政策及发展规划”；“省级和地（市）级人民政府统筹制订规划、组织实施、促进幼儿教育的均衡发展……”该文件较明确指出了国家、省、市、县、乡镇各级政府在发展学前教育中的作用，同时强调了地方政府的责任。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010～2020年）、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）等文件又明确提出“必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性”。 第二，因地制宜。1983年《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》指出：“发展幼儿教育，必须根据经济、文化发展的不同基础，地理环境、居住疏密的不同状况，以及群众生产、生活的不同需要，提出不同的要求。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）也指出：“必须坚持因地制宜，从实际出发，为幼儿和家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务。”《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》等文件都针对我国不同地区提出幼儿教育事业发展的不同目标。1995年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》针对经济发达、经济中等和经济欠发达的地区制定了不同发展目标。
地方性中的“地方负责”和“因地制宜”紧密相连，因为地方政府具有较大的自我管理的权利，才能够实现各地学前教育“因地制宜”的发展状况。
（二）群众性
1979年《中共中央、国务院转发<全国托幼工作会议纪要>通知》指出：“坚持‘两条腿走路’的方针……继续提倡机关、部门、学校、工矿、企事业等单位积极恢复和建立哺乳室、托儿所、幼儿园。”这是我国第一次在政策文件中提出群众力量参与办园的理念。1983年《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》指出：“农村应以群众集体办园为主；县镇则应大力提倡机关、厂矿、企事业、街道办园，并支持群众个人办园。”1988年《国家教委、国家计委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、物价局关于加强幼儿教育工作的意见》指出：“要继续调动企业、事业、机关、团体、部队、学校等单位举办幼儿园的积极性……公民个人举办幼儿园，各地人民政府和有关部门应予以扶持并加强指导、管理。”至此，“群众”的具体所指被分为两类，一类是集体，包括企业、事业、机关、团体、部队、学校等单位，另一类是个人，就是指公民个人。在1997年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》中“群众”的结构又新增了“街道委员会，农村乡、镇和村委会”这两个部分。
2003年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》指出：“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局……积极鼓励和提倡社会各方面力量采取多种形式举办幼儿园。”2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出：“必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举……鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。”进入21世纪之后颁发的这两个文件都将“群众性”这个特点用“社会力量举办幼儿园”的形式进行表述。
在我国学前教育的发展过程中，“群众性”这一特点并不是一开始就存在的。新中国成立初期，我国政府在制度设计上更重视国家权力的集中和强化，形成了“强国家、无社会”的社会格局[4]，在学前教育事业的发展上更是国家主导一统天下的格局。改革开放以后，我国政府逐渐意识到群众在社会发展中的辅助性力量，并在政策上有所体现。而非义务教育阶段的学前教育由于政府财政资源不足和既有财政效益低下，因此更加需要借助于民间资本、力量发展学前教育。
（三）准公益性与公益性
1995年《中华人民共和国教育法》规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益……任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这是我国在法律层面对教育公益性的解释。这里的公益性有两个方面含义，一个方面是指符合国家社会公共利益（行为的结果），另一方面是指非营利性（行为的动机）。学前教育属于国家教育体系中的一个组成部分，按照《教育法》的规定，学前教育应该具有公益性性质。
1979年中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》的通知指出：“采取公办和民办“两条腿走路”的方针.....依靠国家、集体、社会、个人各个方面，采用多种方法，解决好经费来源问题。”1988年《国家教委、国家计委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、物价局关于加强幼儿教育工作的意见》指出：“养育子女是儿童家长依照法律规定应尽的社会义务，幼儿教育不属义务教育，家长送子女入园理应负担一定的保育、教育费用。”上述两部文件存在共同的逻辑，学前教育不属于义务教育，国家不能承担学前教育的全部费用，鼓励民间资本以各种形式注入学前教育领域，家长承担一部分甚至全部学费。而民间资本具有逐利性，这与《教育法》中的“非营利性”是相对立的。因此，学前教育（不论是公办还是民办）从其行为结果上来说都是符合社会公共利益的，然而因为大量具有逐利性质的民办园的存在，学前教育仅仅具有准公益性。
1997年7月，国家教委印发的《全国幼儿教育事业”九五“发展目标实施意见》指出：“幼儿教育既是教育事业，又具有福利性和公益性的特点。”这也是第一次在有关政策中明确指出学前教育“公益性”的特点。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）指出：“坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。”上述三个文件，不仅提出了学前教育的公益性，而且强调了在实现学前教育公益性的过程中地方政府的责任。这是推进学前教育公益性很重要的一部分内容。然而，此时政策仅仅是一种希望，是学前教育事业发展的目标，要真正实现《教育法》中的公益性这一目标在实践的道路上仍有很长的路要走。
（四）普惠性
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）中四次使用了“普惠性”这个词。包括：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性……积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展……引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务……城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”可以说“普惠性”是2010年以后国家有关政策文本中提出的学前教育发展的新目标。 三、对新中国成立以来学前教育相关政策文本中学前教育性质的反思
（一）对学前教育固有本质的认识与表述经历了不断修正、精确化的过程
在任何政策文本中，对于学前教育固有本质都没有明确论述。然而，学前教育的固有本质却是一个绕不开的问题。比如在明确学前教育的价值、任务、内容等问题时，首先就要澄清学前教育的本质。新中国成立以来，政策文本中对学前教育固有本质的表述经历了一个不断修正、精确化的过程。如“保育和教育相结合”这一性质在最初的表述中使用了“教养”这个词，但是这个词不能精确地表达“保育”和“教育”这两层含义，更不能理清“保育”与“教育”的关系，之后才使用了“保育和教育相结合”这种更为精确的表达形式；在新中国成立之初的政策中更加强调学前教育对家长的“服务性”，即学前教育可以“减轻家长教育孩子的负担”，为家长参加学习、工作提供必要的服务；而后才使用了“社会公共福利性”这个词，也较明确地指出学前教育不仅可以让家长受益，更重要的是让全社会都有所受益。
从对政策文本的解读我们发现，按照学前教育在整个社会系统中的地位和作用来说，它兼具“保育、教育性”和“社会公共福利性”，按照其在教育体系和个人发展中的位置说，它具有“基础性”，这与学术上对学前教育的论述具有一致性，是对学前教育固有本质的正确认识[5]。
（二）学前教育的外在属性具有明显的时代烙印
从新中国成立到现在，我国大致经历了计划经济、商品经济和市场经济三个阶段，教育改革的历程大致上反映了国家观念和社会逻辑的调整过程，从国家包办社会、垄断教育，到开始关注社会需要、关注市场的因素[6]。而教育改革也为政策文本中学前教育的外在属性刻上了时代印记。在20世纪80年代以前，我国长期实行计划经济，包括教育在内的一切产品由国家统一提供给人民，人民接受的基本都是免费的教育，传统教育公益性的观念就是这样产生的[7]。此时教育政策中强调学前教育的基础性、服务性与保教结合的性质。改革开放之后，教育的经济主义思潮逐渐兴起，人们开始把教育当做一种商品，我国开始建立与社会主义商品经济相适应的教育体制，大力推进社会力量办学[8]。于是，在1979年就提出了“坚持‘两条腿走路’的方针”，学前教育的“群众性”这一性质在政策文本中开始有所体现；因为社会力量开始参与办园，学前教育的“公益性”受到了质疑，其“准公益性”开始凸显出来。改革开放30年之后，“依靠社会力量办园”确实促进了我国学前教育事业的发展，然而在发展幼儿教育中，政府应该是主导性力量，社会是辅助性力量，而市场是机制性力量[9]。从世界学前教育的发展趋势看，学前教育应该更多地由政府部门承担责任。于是，2010年的相关政策中有重新提出了“公益性”、“普惠性”的问题。
“教育政策是一个有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[10]政策文本中关于学前教育性质的描述体现了政治实体对与学前教育性质的认识，这种认识对于学前教育的发展起到了方向性的引导作用。当前，在发展学前教育事业的道路上，我们要坚守学前教育保育与教育相结合的性质，坚持其基础性与社会公共福利性的固有本质，同时向着学前教育的公益性与普惠性前进。
参考文献：
[1]莎莉，庞丽娟.明确学前教育性质，切实保障学前教育地位[J].学前教育研究，2010（9）.
[2]周国华.建国60年来我国高等教育性质的反思[J].现代大学教育，2010（5）.
[3]刘焱.学前教育兼具“教育性”和“社会公共福利性”，人民政协报，2009-5-20.
[4]王海英.解读社会力量参与办园[J].幼儿教育（教育科学），2011（5）.
[5]刘焱.对我国学前教育几个基本问题的探讨——兼谈我国学前教育未来发展思路[J].教育发展研究，2009（08）.
[6][8]王海英.“私益性”、“公益性”与“准公益性”——国家观念与市场逻辑互动下教育属性的演变[J].教育理论与实践，2007（8）.
[7]杨卫安.教育公益性的持守与营利性教育的界限[J].《教育理论与实践》2008，（1）.
[9]王海英.常识的颠覆——学前教育市场化改革的社会学研究[M].广西师范大学出版社，2010：290.
[10]孙绵涛等.教育政策轮——具有中国特色的社会主义教育政策研究[M].华东师范大学出版社，2002：11.
基金项目：本文系南京师范大学泰州学院青年项目“民办幼儿园生存与发展现状的社会学研究”（编号：Q201213）的阶段性研究成果。