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摘 要：加快社会保障住房建设不仅能够改善中低收入群体福利，也是我国加快城市化进程和保持经济可持续增长的重要保障。日照市经济适用住房政策通过“用地市场化、补助货币化、购房自主化、运作透明化”的货币直补改革，降低了寻租机会，缓解了保障性住房建设的融资难题，相比原有的实物补贴政策具有更高的效率，实现了帕累托改进，为当前我国保障性住房建设提供了有益的借鉴。
关键词：经济适用住房；货币直补；实物补贴；日照模式
Abstract：The development of social security housing can not only improve the welfare of low income groups，but also can be the important guarantee of accelerating urbanization process and maintaining sustainable economic growth. Through researching the case of monetary subsidies of affordable housing of Rizhao，this article concludes that the monetary subsidies can effectively reduce the chance of government rent-seeking，and solve the affordable housing financing problems to some extent，which achieve the Pareto Improvement and provide relative suggestions.
Key Words：affordable housing，monetary subsidies，material placement，Rizhao case
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）12-0050-05
一、引言
回顾我国保障住房政策的发展历程，可以说在我国包括廉租住房、经济适用住房、限价商品房三大住房保障政策中，经济适用住房政策最为复杂。其内涵经历了从“住房供应体系主体”到“具有保障性质的政策性商品住房”，再到现在的“具有保障性质的政策性住房”演变；保障对象经历了从“中低收入家庭”到“城市低收入住房困难家庭”的发展。我国的经济适用住房政策在实践中出现了许多问题，自其出台之日起，相关争论就没有停止过。
本文所论及的日照市是当前保障住房体系较为完善的城市之一，因为日照市不仅在全国率先实施经济适用住房货币直补改革，同时还建立起廉租住房补贴、廉租住房实物配租、公共租赁住房制度，形成了多层次的保障住房体系。因此，本文拟通过对日照案例的研究剖析，为解决保障住房问题提供一些思路。
二、相关理论研究综述
目前，各国政府都把保障性住房作为公共政策的一项重要内容，也是国内外学术界长期关注的焦点之一。综合国内外学者观点，主要有三类观点。
（一）政府直接提供住房
如温纳（Edmundo Wema，1999）以华盛顿的情况为例，论证了政府直接参与公共住房供给的干预可能是正确的。他认为公共住房供给并不是完全不能解决问题，而是具有内在的缺陷，政府应当通过政策制定集中解决这一问题，而不是一味用另一种方式加以替代。在国内，田原（2005年）根据价格歧视理论， 证明了政府对弱势群体低价售房对整个社会是有利的，经济适用房划拨用地是可行的，应当向住房弱势群体积极推广经济适用房制度。
（二）政府提供住房货币补贴
奥海斯（Ohls，1975）通过均衡条件来模拟市场行为，应用计算机模拟得出结论：从政府成本的视角分析，通过提供住房货币补贴来增加低收入住房消费的政策（如租金优惠券计划Rent Voucher Program）比政府直接为低收入者兴建住房的政策（如政府新建计划New Construction Program）更加有效。阿佩格（Apgar，1990）、布曼（Burman，1992）、亚格（Yeager，1996），奥森（Olsen，2000）等诸多学者都支持用租金补贴的方式取代集中兴建公共住房的实物补贴模式。在国内，部分学者也认为，经济适用房作为政府为城市中低收入家庭提供的一种公共福利（实物补贴），现在已经出现了种种难以控制的违规现象，违背了该政策的初衷，给国家造成了经济损失，应当予以取消，而代之以货币补贴（宋博通，2001；徐滇庆，2005；徐红，2005）。
（三）提供住房或货币补贴应视具体情况而定
巴顿（Stephen E．Barton，1996）则认为，采用哪种供给或补贴方式要视资助人数、管理方式、金融、政治的稳定性和政策支持度而定。莫瑞（Murray，1999）也指出，采用哪一种保障方式要视具体情况而定，如果没有合适的可支付住房（Affordable house），即使发放住房券也是不起作用的，还是需要通过直接实物补贴兴建公共住房。在国内，也有部分学者持类似观点。方建国（2008）从环境动态的视角推导证明，在房价稳定的时期，政府的住房保障政策应尽量以市场为主，采取对消费者实施货币补贴政策的效率要高于实物补贴政策，即补“人头”，而不是补“砖头”。而在房价持续明显上涨的情况下，由于对低收入者进行住房实物补贴可以规避房价快速上涨的风险，政府采取补“砖头”而不是补“人头”的住房保障政策则更为有效。
对于上述观点，笔者倾向于第三类，即提供住房或货币补贴应视具体情况而定，日照市建立多层次住房保障体系的实践也证明了这一点。
三、经济适用房货币补贴的范本：日照模式
山东省日照市是一座新兴的沿海开放城市，总面积5310平方公里，人口280万，其中市区人口35万。从2003年起，该市创新了住房保障运作模式，探索建立了经济适用房货币直补、廉租住房补贴、廉租住房实物配租、公共租赁住房建设的住房制度体系，引起了多赢的效果。特别是经济适用住房货币直补，得到了国务院、住房建设部、山东省委省政府的充分肯定，并在2009年入选了中央组织部编写的第三批全国干部培训教材《以科学发展观为主题的系列案例选编》一书。据不完全统计，到目前已有50多个地市组团前来日照考察学习。
（一）“日照模式”的由来
提起经济适用房和廉租房的建设，业界无疑是争议一片。这种情况在2003年前的日照市也曾出现过。当时日照市就沿用传统的“定向建房、集中分房、被扶助对象低价购房”的方式，向中低收入家庭提供经济适用房。
1999年，日照市实行住房制度改革，取消福利分房，住房实现货币化分配后，日照启动经适房项目，组建了7人编制的经济适用房发展中心，在城市西郊建设荣华小区，这个规划10万平米，首期4万平米的经济适用房项目，2000年正式对外销售，销售价格为每平米750元，是当时市场价格的一半左右，但直到2003年这700套房子仅卖了450套。主要是因为该小区位置偏远、设施配套不完善，有钱的不愿买，没钱的买不起。
在总结了经济适用房遭遇弃购的尴尬状况后，日照市开始谋划经适房制度改革。2003年6月，日照以政府文件的形式出台《城市经济适用住房市场化动作实施办法》及实施细则，货币直补模式正式启动；2006年7月，又在总结经验的基础上，对该办法进行了进一步修改完善，出台了《城市经济适用住房货币补贴实施办法》。根据该办法，变划拨“两补房”建设用地为招标、拍卖、挂牌出让；变提供低价住房为发放经济适用房补助；变定向购买住房为市场化选择。就是这个看似简单的变革，使“两补房”豁然走进了一个新天地，在日后探索的9年间发挥了重要的作用，并经过实践摸索，最终形成了现在的日照模式。
（二）全方位市场化运作
日照模式概括起来就是“用地市场化、补助货币化、购房自主化、运作透明化”，都是严格按照国家经济适用房的政策标准确定的。可以说，该市推进的经济适用房“货币直补”改革，改的只是政策的运作方式，并没有改变国家经济适用房政策。
1. 用地市场化。将政府批复的经济适用房建设用地变为商品房用地，交由国土资源部门通过招标、拍卖、挂牌方式公开出让，然后将土地出让所得净收益作为政府经济适用房专项补助资金划归财政专户管理，实行专款专用。在2005年，日照市又进一步完善了城镇住房的土地供应方式。每年从政府土地收益中切出一块资金，作为城镇低收入居民住房保障基金，使政府对低收入居民的住房补贴与年度土地收益挂钩，建立一个正比关系，既能避免因房价上涨而加重购房者负担问题，又能使其共享发展成果。
2. 补助货币化。政府变原来向住房困难户提供低价住房的做法，为利用专项补助资金向符合条件的住房困难户直接发放货币补助。补助方式是，凡取得经济适用房补助资格的家庭，在日照市城区房地产市场上购买商品房后，可直接领取政府货币补助款，先购后补、不购不补，且购买的房子5年内不准上市交易。
为了保证经济适用住房补助办法更加科学合理，2005年日照市开始根据每年房地产平均价格指数调整补助总额、计划补助户数和每户补助标准，每年增长的资金70%用于增加补助的户数，30%用于提高每户补助标准。如果房地产平均价格指数下降，就相应降低每户补助标准，补助户数不变，保持相对稳定。截至2011年，日照经济适用房年度补贴标准按照商品房价格增长比例先后做了5次调整，由当初每户补贴52447元逐步提高到了目前的70911元。为提高资金使用效率，2006年，日照市又建立了退出机制，规定利用货币补助支持购买的住房，5年内上市交易的，全额退回补助。超过5年、不满6年上市交易的，按照补助总额的90%退回购房补贴，每增加一年递减10%；15年以后（含15年）上市交易的，不需向政府退回购房补助。未按规定退回补贴的不予办理房产交易手续。退回的补助纳入经济适用住房补助基金，用于向其他低收入家庭发放住房补助，提高资金使用效率。据统计，截至2011年，根据保障家庭经济状况变化及住房情况，日照市终止和退出补贴200余户。
3. 购房自主化。符合购买经济适用房条件的居民，向政府提出补助申请，经审核批准后发给《购买经济适用住房补贴许可证》。居民凭补贴许可证，可以根据自己家庭经济状况以及工作、学习、就医是否方便等实际情况，在城市规划区内房地产市场上自主选择房屋位置和档次等，既可购买新建商品房，也可购买二手房。从2005年开始，对所购住房面积和范围进行了限定，规定所购住房建筑面积不得超过90平方米，不得购买集体土地上的房屋、村居安置房。
4. 运作透明化。严格按照“个人申请、单位核实、张榜公示、公众监督”的程序进行审批，如果申请户数多于供房计划，则用轮候公开电脑摇号的方式确定本年度经济适用房补助对象，并实行申请公示、标准公示、轮候摇号公示、补贴证发放公示的办法，将每个工作环节都置于社会监督之下。2006年，日照市又对申请经济适用住房补贴新增设了三道“卡”：缴保证金、找担保人和签合同书。据统计，2003年至今，日照市累计核减不符合条件申报的600多户。
（三）健全保障性住房体系
虽然日照市经济适用房货币直补的政策效果明显，但中低收入群体的状况也是千差万别的，对于某些最低收入者来说，即使是给予现金补助也很难买得起经济适用住房。日照市又尝试将经济适用房政策与廉租房政策结合起来，相继探索实施了廉租住房补贴、廉租住房实物配租制度，多渠道满足低收入家庭的基本居住需要。2006年，日照市建立了城市最低收入家庭廉租住房货币补贴制度，其受益对象为社保线以下的居民以及住房特困户。其主要做法是采取租金补贴的方式，向符合条件的城市低保户和特困户按保障标准发放货币补贴。2008年，廉租住房货币补贴范围由最低收入家庭扩大到低收入家庭，经济适用住房补贴对象与廉租住房补贴对象并轨，申请经济适用住房补贴未中号的家庭，可以享受廉租住房补贴，做到了“应补尽补”。同年，在对低保户和特困户调查摸底的基础上，为重点解决孤、老、病、残等特殊困难户的住房困难，又尝试在市区的城中村改造项目中配建200套廉租住房，由政府按成本价回购后用于实物配租，确保了保障政策真正落实到急需解决住房困难的群众家庭。同时，公共租赁住房保障已启动规模化建设，在2010年已建设160套的基础上，计划2011年建设3000套，2012年建设1000套，面向中等偏下收入家庭、新就业职工及进城务工人员扩大覆盖保障。
截至目前，日照共发放经济适用住房补贴2.84亿元，有5061户城市低收入住房困难家庭在政府补贴帮助下，选购了适合家庭承受能力、居住满意的中小型套房。发放廉租住房补贴530万元，解决了3771户低收入家庭住房困难。投资2200万元，配建廉租房200套，为119户城市低保户和孤老、病、残特困家庭进行了实物配租。住房保障实现了经济适用房货币直补“应补尽补”、廉租房货币补贴“应保尽保”、实物配租“应配尽配”。到目前为止，大连、沈阳、长沙、株洲、南宁等城市借鉴日照模式，相继实行了经济适用房货币补贴政策。
四、日照模式的有效性：帕累托效率改善与降低政府寻租
（一）货币直补改革实现了帕累托改善
帕累托改善指的是可以通过资源的重新配置，达到使某个人的境况变好而不会使其它人的境况变差的结果。日照市实行的保障性住房制度改革是符合这一经济学原理的。2002年，日照规划的10万平米、首期4万平米的经济适用房项目虽然仅为当时市场价格的一半左右，但到2005年700套房子仅卖了450套，平均每年100多套，而实施货币补贴后的8年间就补贴了5061户，平均每年600多户，二者对比很明显。同时，购房者的经济负担明显减轻。以2003年情况为例，如果按照经济适用住房补“砖头”的办法，购买70平方米的经济适用住房享受的暗补为每平方米350元，2002年日照市经济适用住房的价格为每平方米1050元，要购买70平方米的经济适用住房，购房户还要拿出73500元。日照市中低收入标准为每年2万元以下，要这些家庭再拿出5万多元购房，显然力不从心。因此那些最困难最需要住房的家庭仍然买不起经济适用住房。而日照市2003年对中低收入家庭采取经济适用住房现金补贴后，情况就大不一样了，每户都可以拿到现金补贴52447元。当时，二手房均价每平方米1400元，五六十平方米的房子价值七八万元，经济条件差的购房户，只要再拿出两万元左右，就可买到面积五六十平方米的二手房。经济条件稍好的购房户，再拿4万多元，就可得到70平方米价值9万多元的二手房。在实施货币补贴的头几年内，日照市享受经济适用住房现金补贴的家庭80%选择了二手房。二手房市场的激活，促动了一手房市场，拉动了消费增长，2003年成为日照市房地产市场发展的一个拐点。
（二）市场化运作有效降低政府寻租
“砖头补贴”与“人头补贴”的基本区别，在于政府介入住房市场的角度和政府住房补贴的侧重点有所不同。建造经济适用住房相对于发放住房补贴，其实施成本和监督成本要大大增加。因为经济适用住房实行政府指导价，它是通过控制成本来控制价格。在经济适用住房政策实施过程中，许多环节都需要政府监督，如建筑标准、质量、购买对象的资格认定、分配、流通等环节，这些都会增加政府的监督成本，而且相对于发放住房补贴，经济适用住房使行政部门寻租的可能性加大，从而使政府的运行成本又进一步加大。在这方面，宋博通（2001）在Ohls住房模型的基础上，建立了一种新的住房过滤模型，通过对两种住房政策进行定量模拟比较发现，从政府支出成本最小角度衡量，政府货币补贴政策比直接兴建住房政策更为有效。从日照市看，实行货币直补，政府免除了从项目选点、招标、建设到销售及后期管理等一系列的工作，只需集中精力做好补贴申请人的资格审核和轮候摇号时的公证监督，大大减轻了行政成本。
（三）缓解保障性住房建设的融资难题
目前，政策基本明确的保障性住房资金来源主要有：地方政府土地出让净收益的10%和住房公积金增值收益的10%。这部分资金对于保障房建设的庞大需求来说，只能是杯水车薪，其中很大一部分资金需要由金融机构来进行投入，全国各地情况基本都是这样。但由于保障性住房建设投资收益率较低，回收期限较长，受到的制约较多，因此，金融机构更为乐意将资金投向其他领域。从日照市保障性住房建设改革成效看，由于政府将经济适用房建设用地变为商品房用地，通过公开出让将土地出让所得净收益作为政府经济适用房专项补助资金，不仅不会出现保障性住房建设中的资金难题，还为金融机构发展房贷业务创造了条件。人民银行日照市中心支行适时出台了《金融支持经济适用住房货币补贴改革的指导意见》，引导金融机构在防范信贷风险的前提下，创新金融产品，改进金融服务，加大金融支持力度。各金融机构也先后出台了相关的信贷营销指导意见以及贷款业务管理办法，细化信贷营销审批程序，优先安排、审批和发放保障性住房建设贷款。据统计，2003年至2011年6月末，全市金融机构仅对经济适用房补贴对象就累计提供住房贷款18亿元。金融机构在成为支持惠民安居工程主力的同时，其个人房贷业务也有了长足的发展。
五、面临的两个问题
（一）货币直补的可持续性相对乏力
日照市实行货币直补的资金来源就是每年从政府土地收益中切出一块资金，作为城镇低收入居民住房保障基金，再对低收入居民进行住房补贴，货币直补资金来源渠道仍然相对单一，住房补贴保障作用的可持续性相对乏力。因为随着房价提高，货币补贴政策就会面临两难选择：地方政府要么提高补贴标准以弥补房价上涨对申请补贴者效用降低的负面影响；要么采取强有力的措施控制房价过快上涨。如近年来，房价上涨趋势并未根本改变，日照市年度补贴标准按照商品房价格增长比例先后作了5次调整，由2003年每户补贴52447元逐步提高到2011年的70911元。因此就出现了房价上涨与货币补贴水涨船高的局面。
（二）存在逆向选择和道德风险问题
首先，货币补贴的对象是符合经济适用房申购条件且欲购买普通住宅的居民，因此其认定标准与购买经济适用房申请者没有本质区别，也就杜绝不了经济适用房所固有的逆向选择问题，一些收入较高的家庭就会有蒙混过关的企图。如2011年，日照市有662户家庭申请了经济适用住房货币补助，在资格审核时，就有8户自动退出，9户不符合条件被取消了补助资格。其次，没有设立回购条款，存在套利或套取产权的机会。货币补贴政策规定：“通过货币补贴购买住房的，如上市交易该住房或再购买其他住房，必须全额退回货币补贴，购房人全额退回货币补贴后可拥有完全产权。”这虽然在一定程度上减少了道德风险，但是规定只是强调退回“货币补贴”，然而房价持续上涨会带来额外收益，若新增值部分超过货币补贴，由于没有回购条款，难免会出现一部分家庭通过出售住房进行套利或通过归还货币补贴套取完全产权的道德风险。
六、结论与建议
综上所述，日照市货币直补政策相比原有的“砖头补贴”政策具有更高的效率，能够有效避免政府对市场的直接干预，缓解了保障房建设融资难题，但货币直补资金来源渠道仍然相对单一，保障作用的可持久性相对乏力。日照市的实践也证明，货币补贴并不能取代实物配售、公共租赁住房、廉租房等，而是多提供一个解决问题的途径。因此，当前要加速推进多元化保障性住房融资体系建设，从社会公平公正的角度，真正由政府完全负担的特殊保障应该仅针对少数群体，如特困家庭，对于全体居民的普遍保障则是政府利用金融、财税手段来增强保障对象的住房购买力。结合我国实际，应继续推行从土地出让净收益中安排一定资金投向保障房建设，并将其刚性化，形成硬约束机制；充分利用住房公积金闲置资金、保险资金、企业年金等长期资金，将其用于保障房建设；同时，要积极引导民间资本投向保障性住房建设，进一步明确保障性住房的市场准入、退出和经营准则。
参考文献：
[1]宋博通.政府兴建住房与货币补贴成本比较研究[J].深圳大学学报（理工版）， 2001，（1）.
[2]林荣茂.经济适用房划拨用地补贴与货币补贴的福利、效率与产权分析[J].中国土地科学，2006，（4）.
[3]唐燕云，陈方正.货币型补贴与实物型补贴公共住房政策比较[J].探索与争鸣，2009，（5）.
[4]黄征学. 经济适用房的政策效应分析[J] .经济科学，2004，（3）.
[5]方建国. 政府住房保障制度新政的经济学分析——重新认识“实物补贴”和“货币补贴”问题[J].中山大学学报（社会科学），2008，（6）.
[6]徐旭先.房地产市场投机度测量与实证分析：以山东为例[J]. 金融发展研究，2008，（11）.
（特约编辑 张 勇）
关键词：经济适用住房；货币直补；实物补贴；日照模式
Abstract：The development of social security housing can not only improve the welfare of low income groups，but also can be the important guarantee of accelerating urbanization process and maintaining sustainable economic growth. Through researching the case of monetary subsidies of affordable housing of Rizhao，this article concludes that the monetary subsidies can effectively reduce the chance of government rent-seeking，and solve the affordable housing financing problems to some extent，which achieve the Pareto Improvement and provide relative suggestions.
Key Words：affordable housing，monetary subsidies，material placement，Rizhao case
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）12-0050-05
一、引言
回顾我国保障住房政策的发展历程，可以说在我国包括廉租住房、经济适用住房、限价商品房三大住房保障政策中，经济适用住房政策最为复杂。其内涵经历了从“住房供应体系主体”到“具有保障性质的政策性商品住房”，再到现在的“具有保障性质的政策性住房”演变；保障对象经历了从“中低收入家庭”到“城市低收入住房困难家庭”的发展。我国的经济适用住房政策在实践中出现了许多问题，自其出台之日起，相关争论就没有停止过。
本文所论及的日照市是当前保障住房体系较为完善的城市之一，因为日照市不仅在全国率先实施经济适用住房货币直补改革，同时还建立起廉租住房补贴、廉租住房实物配租、公共租赁住房制度，形成了多层次的保障住房体系。因此，本文拟通过对日照案例的研究剖析，为解决保障住房问题提供一些思路。
二、相关理论研究综述
目前，各国政府都把保障性住房作为公共政策的一项重要内容，也是国内外学术界长期关注的焦点之一。综合国内外学者观点，主要有三类观点。
（一）政府直接提供住房
如温纳（Edmundo Wema，1999）以华盛顿的情况为例，论证了政府直接参与公共住房供给的干预可能是正确的。他认为公共住房供给并不是完全不能解决问题，而是具有内在的缺陷，政府应当通过政策制定集中解决这一问题，而不是一味用另一种方式加以替代。在国内，田原（2005年）根据价格歧视理论， 证明了政府对弱势群体低价售房对整个社会是有利的，经济适用房划拨用地是可行的，应当向住房弱势群体积极推广经济适用房制度。
（二）政府提供住房货币补贴
奥海斯（Ohls，1975）通过均衡条件来模拟市场行为，应用计算机模拟得出结论：从政府成本的视角分析，通过提供住房货币补贴来增加低收入住房消费的政策（如租金优惠券计划Rent Voucher Program）比政府直接为低收入者兴建住房的政策（如政府新建计划New Construction Program）更加有效。阿佩格（Apgar，1990）、布曼（Burman，1992）、亚格（Yeager，1996），奥森（Olsen，2000）等诸多学者都支持用租金补贴的方式取代集中兴建公共住房的实物补贴模式。在国内，部分学者也认为，经济适用房作为政府为城市中低收入家庭提供的一种公共福利（实物补贴），现在已经出现了种种难以控制的违规现象，违背了该政策的初衷，给国家造成了经济损失，应当予以取消，而代之以货币补贴（宋博通，2001；徐滇庆，2005；徐红，2005）。
（三）提供住房或货币补贴应视具体情况而定
巴顿（Stephen E．Barton，1996）则认为，采用哪种供给或补贴方式要视资助人数、管理方式、金融、政治的稳定性和政策支持度而定。莫瑞（Murray，1999）也指出，采用哪一种保障方式要视具体情况而定，如果没有合适的可支付住房（Affordable house），即使发放住房券也是不起作用的，还是需要通过直接实物补贴兴建公共住房。在国内，也有部分学者持类似观点。方建国（2008）从环境动态的视角推导证明，在房价稳定的时期，政府的住房保障政策应尽量以市场为主，采取对消费者实施货币补贴政策的效率要高于实物补贴政策，即补“人头”，而不是补“砖头”。而在房价持续明显上涨的情况下，由于对低收入者进行住房实物补贴可以规避房价快速上涨的风险，政府采取补“砖头”而不是补“人头”的住房保障政策则更为有效。
对于上述观点，笔者倾向于第三类，即提供住房或货币补贴应视具体情况而定，日照市建立多层次住房保障体系的实践也证明了这一点。
三、经济适用房货币补贴的范本：日照模式
山东省日照市是一座新兴的沿海开放城市，总面积5310平方公里，人口280万，其中市区人口35万。从2003年起，该市创新了住房保障运作模式，探索建立了经济适用房货币直补、廉租住房补贴、廉租住房实物配租、公共租赁住房建设的住房制度体系，引起了多赢的效果。特别是经济适用住房货币直补，得到了国务院、住房建设部、山东省委省政府的充分肯定，并在2009年入选了中央组织部编写的第三批全国干部培训教材《以科学发展观为主题的系列案例选编》一书。据不完全统计，到目前已有50多个地市组团前来日照考察学习。
（一）“日照模式”的由来
提起经济适用房和廉租房的建设，业界无疑是争议一片。这种情况在2003年前的日照市也曾出现过。当时日照市就沿用传统的“定向建房、集中分房、被扶助对象低价购房”的方式，向中低收入家庭提供经济适用房。
1999年，日照市实行住房制度改革，取消福利分房，住房实现货币化分配后，日照启动经适房项目，组建了7人编制的经济适用房发展中心，在城市西郊建设荣华小区，这个规划10万平米，首期4万平米的经济适用房项目，2000年正式对外销售，销售价格为每平米750元，是当时市场价格的一半左右，但直到2003年这700套房子仅卖了450套。主要是因为该小区位置偏远、设施配套不完善，有钱的不愿买，没钱的买不起。
在总结了经济适用房遭遇弃购的尴尬状况后，日照市开始谋划经适房制度改革。2003年6月，日照以政府文件的形式出台《城市经济适用住房市场化动作实施办法》及实施细则，货币直补模式正式启动；2006年7月，又在总结经验的基础上，对该办法进行了进一步修改完善，出台了《城市经济适用住房货币补贴实施办法》。根据该办法，变划拨“两补房”建设用地为招标、拍卖、挂牌出让；变提供低价住房为发放经济适用房补助；变定向购买住房为市场化选择。就是这个看似简单的变革，使“两补房”豁然走进了一个新天地，在日后探索的9年间发挥了重要的作用，并经过实践摸索，最终形成了现在的日照模式。
（二）全方位市场化运作
日照模式概括起来就是“用地市场化、补助货币化、购房自主化、运作透明化”，都是严格按照国家经济适用房的政策标准确定的。可以说，该市推进的经济适用房“货币直补”改革，改的只是政策的运作方式，并没有改变国家经济适用房政策。
1. 用地市场化。将政府批复的经济适用房建设用地变为商品房用地，交由国土资源部门通过招标、拍卖、挂牌方式公开出让，然后将土地出让所得净收益作为政府经济适用房专项补助资金划归财政专户管理，实行专款专用。在2005年，日照市又进一步完善了城镇住房的土地供应方式。每年从政府土地收益中切出一块资金，作为城镇低收入居民住房保障基金，使政府对低收入居民的住房补贴与年度土地收益挂钩，建立一个正比关系，既能避免因房价上涨而加重购房者负担问题，又能使其共享发展成果。
2. 补助货币化。政府变原来向住房困难户提供低价住房的做法，为利用专项补助资金向符合条件的住房困难户直接发放货币补助。补助方式是，凡取得经济适用房补助资格的家庭，在日照市城区房地产市场上购买商品房后，可直接领取政府货币补助款，先购后补、不购不补，且购买的房子5年内不准上市交易。
为了保证经济适用住房补助办法更加科学合理，2005年日照市开始根据每年房地产平均价格指数调整补助总额、计划补助户数和每户补助标准，每年增长的资金70%用于增加补助的户数，30%用于提高每户补助标准。如果房地产平均价格指数下降，就相应降低每户补助标准，补助户数不变，保持相对稳定。截至2011年，日照经济适用房年度补贴标准按照商品房价格增长比例先后做了5次调整，由当初每户补贴52447元逐步提高到了目前的70911元。为提高资金使用效率，2006年，日照市又建立了退出机制，规定利用货币补助支持购买的住房，5年内上市交易的，全额退回补助。超过5年、不满6年上市交易的，按照补助总额的90%退回购房补贴，每增加一年递减10%；15年以后（含15年）上市交易的，不需向政府退回购房补助。未按规定退回补贴的不予办理房产交易手续。退回的补助纳入经济适用住房补助基金，用于向其他低收入家庭发放住房补助，提高资金使用效率。据统计，截至2011年，根据保障家庭经济状况变化及住房情况，日照市终止和退出补贴200余户。
3. 购房自主化。符合购买经济适用房条件的居民，向政府提出补助申请，经审核批准后发给《购买经济适用住房补贴许可证》。居民凭补贴许可证，可以根据自己家庭经济状况以及工作、学习、就医是否方便等实际情况，在城市规划区内房地产市场上自主选择房屋位置和档次等，既可购买新建商品房，也可购买二手房。从2005年开始，对所购住房面积和范围进行了限定，规定所购住房建筑面积不得超过90平方米，不得购买集体土地上的房屋、村居安置房。
4. 运作透明化。严格按照“个人申请、单位核实、张榜公示、公众监督”的程序进行审批，如果申请户数多于供房计划，则用轮候公开电脑摇号的方式确定本年度经济适用房补助对象，并实行申请公示、标准公示、轮候摇号公示、补贴证发放公示的办法，将每个工作环节都置于社会监督之下。2006年，日照市又对申请经济适用住房补贴新增设了三道“卡”：缴保证金、找担保人和签合同书。据统计，2003年至今，日照市累计核减不符合条件申报的600多户。
（三）健全保障性住房体系
虽然日照市经济适用房货币直补的政策效果明显，但中低收入群体的状况也是千差万别的，对于某些最低收入者来说，即使是给予现金补助也很难买得起经济适用住房。日照市又尝试将经济适用房政策与廉租房政策结合起来，相继探索实施了廉租住房补贴、廉租住房实物配租制度，多渠道满足低收入家庭的基本居住需要。2006年，日照市建立了城市最低收入家庭廉租住房货币补贴制度，其受益对象为社保线以下的居民以及住房特困户。其主要做法是采取租金补贴的方式，向符合条件的城市低保户和特困户按保障标准发放货币补贴。2008年，廉租住房货币补贴范围由最低收入家庭扩大到低收入家庭，经济适用住房补贴对象与廉租住房补贴对象并轨，申请经济适用住房补贴未中号的家庭，可以享受廉租住房补贴，做到了“应补尽补”。同年，在对低保户和特困户调查摸底的基础上，为重点解决孤、老、病、残等特殊困难户的住房困难，又尝试在市区的城中村改造项目中配建200套廉租住房，由政府按成本价回购后用于实物配租，确保了保障政策真正落实到急需解决住房困难的群众家庭。同时，公共租赁住房保障已启动规模化建设，在2010年已建设160套的基础上，计划2011年建设3000套，2012年建设1000套，面向中等偏下收入家庭、新就业职工及进城务工人员扩大覆盖保障。
截至目前，日照共发放经济适用住房补贴2.84亿元，有5061户城市低收入住房困难家庭在政府补贴帮助下，选购了适合家庭承受能力、居住满意的中小型套房。发放廉租住房补贴530万元，解决了3771户低收入家庭住房困难。投资2200万元，配建廉租房200套，为119户城市低保户和孤老、病、残特困家庭进行了实物配租。住房保障实现了经济适用房货币直补“应补尽补”、廉租房货币补贴“应保尽保”、实物配租“应配尽配”。到目前为止，大连、沈阳、长沙、株洲、南宁等城市借鉴日照模式，相继实行了经济适用房货币补贴政策。
四、日照模式的有效性：帕累托效率改善与降低政府寻租
（一）货币直补改革实现了帕累托改善
帕累托改善指的是可以通过资源的重新配置，达到使某个人的境况变好而不会使其它人的境况变差的结果。日照市实行的保障性住房制度改革是符合这一经济学原理的。2002年，日照规划的10万平米、首期4万平米的经济适用房项目虽然仅为当时市场价格的一半左右，但到2005年700套房子仅卖了450套，平均每年100多套，而实施货币补贴后的8年间就补贴了5061户，平均每年600多户，二者对比很明显。同时，购房者的经济负担明显减轻。以2003年情况为例，如果按照经济适用住房补“砖头”的办法，购买70平方米的经济适用住房享受的暗补为每平方米350元，2002年日照市经济适用住房的价格为每平方米1050元，要购买70平方米的经济适用住房，购房户还要拿出73500元。日照市中低收入标准为每年2万元以下，要这些家庭再拿出5万多元购房，显然力不从心。因此那些最困难最需要住房的家庭仍然买不起经济适用住房。而日照市2003年对中低收入家庭采取经济适用住房现金补贴后，情况就大不一样了，每户都可以拿到现金补贴52447元。当时，二手房均价每平方米1400元，五六十平方米的房子价值七八万元，经济条件差的购房户，只要再拿出两万元左右，就可买到面积五六十平方米的二手房。经济条件稍好的购房户，再拿4万多元，就可得到70平方米价值9万多元的二手房。在实施货币补贴的头几年内，日照市享受经济适用住房现金补贴的家庭80%选择了二手房。二手房市场的激活，促动了一手房市场，拉动了消费增长，2003年成为日照市房地产市场发展的一个拐点。
（二）市场化运作有效降低政府寻租
“砖头补贴”与“人头补贴”的基本区别，在于政府介入住房市场的角度和政府住房补贴的侧重点有所不同。建造经济适用住房相对于发放住房补贴，其实施成本和监督成本要大大增加。因为经济适用住房实行政府指导价，它是通过控制成本来控制价格。在经济适用住房政策实施过程中，许多环节都需要政府监督，如建筑标准、质量、购买对象的资格认定、分配、流通等环节，这些都会增加政府的监督成本，而且相对于发放住房补贴，经济适用住房使行政部门寻租的可能性加大，从而使政府的运行成本又进一步加大。在这方面，宋博通（2001）在Ohls住房模型的基础上，建立了一种新的住房过滤模型，通过对两种住房政策进行定量模拟比较发现，从政府支出成本最小角度衡量，政府货币补贴政策比直接兴建住房政策更为有效。从日照市看，实行货币直补，政府免除了从项目选点、招标、建设到销售及后期管理等一系列的工作，只需集中精力做好补贴申请人的资格审核和轮候摇号时的公证监督，大大减轻了行政成本。
（三）缓解保障性住房建设的融资难题
目前，政策基本明确的保障性住房资金来源主要有：地方政府土地出让净收益的10%和住房公积金增值收益的10%。这部分资金对于保障房建设的庞大需求来说，只能是杯水车薪，其中很大一部分资金需要由金融机构来进行投入，全国各地情况基本都是这样。但由于保障性住房建设投资收益率较低，回收期限较长，受到的制约较多，因此，金融机构更为乐意将资金投向其他领域。从日照市保障性住房建设改革成效看，由于政府将经济适用房建设用地变为商品房用地，通过公开出让将土地出让所得净收益作为政府经济适用房专项补助资金，不仅不会出现保障性住房建设中的资金难题，还为金融机构发展房贷业务创造了条件。人民银行日照市中心支行适时出台了《金融支持经济适用住房货币补贴改革的指导意见》，引导金融机构在防范信贷风险的前提下，创新金融产品，改进金融服务，加大金融支持力度。各金融机构也先后出台了相关的信贷营销指导意见以及贷款业务管理办法，细化信贷营销审批程序，优先安排、审批和发放保障性住房建设贷款。据统计，2003年至2011年6月末，全市金融机构仅对经济适用房补贴对象就累计提供住房贷款18亿元。金融机构在成为支持惠民安居工程主力的同时，其个人房贷业务也有了长足的发展。
五、面临的两个问题
（一）货币直补的可持续性相对乏力
日照市实行货币直补的资金来源就是每年从政府土地收益中切出一块资金，作为城镇低收入居民住房保障基金，再对低收入居民进行住房补贴，货币直补资金来源渠道仍然相对单一，住房补贴保障作用的可持续性相对乏力。因为随着房价提高，货币补贴政策就会面临两难选择：地方政府要么提高补贴标准以弥补房价上涨对申请补贴者效用降低的负面影响；要么采取强有力的措施控制房价过快上涨。如近年来，房价上涨趋势并未根本改变，日照市年度补贴标准按照商品房价格增长比例先后作了5次调整，由2003年每户补贴52447元逐步提高到2011年的70911元。因此就出现了房价上涨与货币补贴水涨船高的局面。
（二）存在逆向选择和道德风险问题
首先，货币补贴的对象是符合经济适用房申购条件且欲购买普通住宅的居民，因此其认定标准与购买经济适用房申请者没有本质区别，也就杜绝不了经济适用房所固有的逆向选择问题，一些收入较高的家庭就会有蒙混过关的企图。如2011年，日照市有662户家庭申请了经济适用住房货币补助，在资格审核时，就有8户自动退出，9户不符合条件被取消了补助资格。其次，没有设立回购条款，存在套利或套取产权的机会。货币补贴政策规定：“通过货币补贴购买住房的，如上市交易该住房或再购买其他住房，必须全额退回货币补贴，购房人全额退回货币补贴后可拥有完全产权。”这虽然在一定程度上减少了道德风险，但是规定只是强调退回“货币补贴”，然而房价持续上涨会带来额外收益，若新增值部分超过货币补贴，由于没有回购条款，难免会出现一部分家庭通过出售住房进行套利或通过归还货币补贴套取完全产权的道德风险。
六、结论与建议
综上所述，日照市货币直补政策相比原有的“砖头补贴”政策具有更高的效率，能够有效避免政府对市场的直接干预，缓解了保障房建设融资难题，但货币直补资金来源渠道仍然相对单一，保障作用的可持久性相对乏力。日照市的实践也证明，货币补贴并不能取代实物配售、公共租赁住房、廉租房等，而是多提供一个解决问题的途径。因此，当前要加速推进多元化保障性住房融资体系建设，从社会公平公正的角度，真正由政府完全负担的特殊保障应该仅针对少数群体，如特困家庭，对于全体居民的普遍保障则是政府利用金融、财税手段来增强保障对象的住房购买力。结合我国实际，应继续推行从土地出让净收益中安排一定资金投向保障房建设，并将其刚性化，形成硬约束机制；充分利用住房公积金闲置资金、保险资金、企业年金等长期资金，将其用于保障房建设；同时，要积极引导民间资本投向保障性住房建设，进一步明确保障性住房的市场准入、退出和经营准则。
参考文献：
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（特约编辑 张 勇）