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[摘要]服务型政府新的历史条件下政府转型的目标和要求，它是我国学者首先提出并被中央政府作为政府改革目标的一个概念。本文旨在于厘清服务型政府的概念，并在此基础上对服务型政府的理论基础进行初步的探讨。
[关键词]服务型政府；理论基础
[中图分类号]D625 [文献标识码]B [文章编号]1005-1074(2008)09-0044-02
1 服务型政府概念的界定
1.1 服务型政府的提出 自从2001年开始，由于加入WTO、经历“非典”及行政审批制度的改革对政府传统管理方式带来的冲击，我国学术界以及一些地方政府开始了服务型政府的理论探讨和实践。与此同时，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出：坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。在这种大背景下，传统的政府管理模式很难实现和谐社会的要求，改革势在必行。在2004年2月21日温家宝总理首次以中央政府的名义明确提出“努力建设服务型政府”的要求后，有关服务型政府的理论研究便成为公共行政理论研究的热点，研究也从纯服务型政府的理念、内涵、价值、意义的分析深入到服务型政府具体制度设计层面。
1.2 服务型政府概念的界定如前文所述，服务型政府是中国学术界和实务界的理论和实践创新，在其被提出之前国外并没有现成的讨论过的关于服务型政府的概念、含义等。就目前，国内学术界对服务型政府有三种代表性的概念：
第一种观点认为，“服务型政府就是在公民本位、社会本位理论指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。
第二种观点认为，“所谓公共服务型政府，从经济层面上说，政府存在是为了纠正‘市场失灵’，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距、打击违法犯罪等，确保社会健康发展”。
第三种观点认为，那些在工作中注重服务理念、改进服务方法和服务态度、增加服务项目，设立了“阳光大厅”“一站式服务”“一条龙服务”“审批中心”等的政府，就是服务型政府。
在这里，本文认为第一种观点最为可取，因为：第一，这种观点较其他两者更能体现和适应政府转型的要求。如何转变传统的政府管理模式以适应新时期建设社会主义和谐社会的要求关键在于政府的管理是否“以人为本”，是否将公民和社会置于政府建设和行为的核心。因此在这个意义上，第一种观点将公民和社会视为政府之“本”不是简单的视政府作为公民和社会的平等主体对其的价值关怀，更不是政府施恩于公民和社会的统治观念，而是要求政府运作的彻底转型。第二，这种观点将公民和社会本位的实现纳了民主秩序框架和法定程序之下，在强调公民和社会本位的同时也强调制度上的保障。第三，这种观点明确了政府责任是服务责任而不是传统的政治责任，为政府彻底转型给予了现实关怀。
因此，本文关于服务型政府概念的界定也将采用这种观点，即服务型政府就是在公民本位、社会本位理论的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
2 服务型政府的理论基础
服务型政府虽然是中国学者自己独创的观念，但对其的探讨和研究不应只局限于国内现有的观点和结论而应吸收人类社会科学一切有益的理论成果。从本文对服务型政府概念的界定出发，笔者认为服务型政府的理论基础应该从下面三个方面加以探讨。
2.1 民主公民权和市民社会理论
2.1.1 民主公民权理论与服务型政府相照应，西方行政学研究者提出了新公共服务的主张。新公共服务的代表者登哈特夫妇在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》中明确的把民主公民权理论作为新公共服务的核心。民主公民权理论实际上是公民权理论的一种复兴，它是公民权理论在民主理论下的探讨并发展的结果。在民主理论下，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，包括作为公民的公民权利和责任，它是“个人影响该政治系统的能力；它意味着对政治生活的积极参与”。而这种参与正是复兴的内容和结果——“人们要求恢复一种基于公共利益而非自身利益的公民权……公民会关注广泛的公共利益，他们会积极地参与，并且会为别人而承担责任……公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府”。笔者认为，民主公民权理论为服务型政府的构建提供了理论核心。在这种理论下，政府是公民关注公共利益的结果，它是公民参与政治生活最重要的一环，因此“服务”根本上意味着政府对公共利益的关注和对公民参与的保障，而不是被理解为政府对公民的应对甚至是对百姓的“施舍”。
2.1.2 市民社会理论市民社会理论于上世纪八、九十年代在全球复兴，之所以称为“复兴”是因为复兴者“他们或援用洛克的社会先于国家因而国家受制于其对社会的承诺的观点，或诉诸孟德斯鸠以及继承孟氏的托克维尔的分立自治及相互制衡的观点，或采用将洛克和孟德斯鸠的观点融入其思想的黑格尔德观点，或印证马克思将黑格尔观点头足倒置而形成的基础(市民社会)决定上层建筑(含国家和意识形态)的观点，以及主要接受黑格尔观点并对马克思‘市民社会一国家’框架进行修正并在‘基础一上层建筑’这一基本命题之外的上层建筑内部提出一个关键的次位命题即‘市民社会一国家’关系的观点，或依据哈贝马斯那种凭藉非马克思思想资源但对市民社会做出民主阐释的新马克思主义观点，等等不一而论”。可见关于市民社会概念和内涵理论界并无统一的认识，但当下所复兴的市民社会概念的共同之处在于它们“并不是那个使用了数个世纪的、与‘政治社会’具有相同含义的古老概念”“此一意义上的市民社会与国家相对，并部分独立于国家。它包括了那些不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域”。
中国学者出于中国改革现实的需要和考虑也对这种全球化市民社会复兴浪潮作了回应，特别是由邓正来等学者提出的中国市民社会理论和市民社会与国家的良性互动关系值得我们借鉴。邓正来等学者们认为“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域”，并主张市民社会与国家关系的“良性互动说”。
本文认为，市民社会理论在理论上明确了“公域”和“私域”，是政府服务活动的中心。市民社会理论应该被作为民主公民权 的扩大部分予以探讨。市民社会的理论认为公民会在一定的规则下的“私域”内活动形成市民社会，这种市民社会又会通过参与政治生活作用于“公域”，从这个意义上政府同样也是市民社会关注公共利益的结果；市民社会是“服务型征服的服务对象，社会的需要就是政府服务的原动力和出发点”。
2.2 服务规制理论我国学者朱光磊先生在论及现阶段我国地方政府转型时提出了“规制一服务型”地方政府的观点，即“是指在逐步将加强公共服务作为政府工作和政府发展的基本目标的同时，继续强化以完善和加强政府规制为主要内容的政府管理”。在“规制一服务型”模式中，所谓管理已经不是过去那种意义上的管理，既不是直接管理微观经济活动，也不是那种以行政手段为主的管理，而主要是以人们目前还不太熟悉的“政府规制”的形式去管理企业、第三部门和社会生活，而且服务也不是随意性的服务。
朱光磊先生的观点为我国服务型政府现实的构建提供了理论上的资源和思考。
首先，“规制”的引入有益于缓和管理与服务间的紧张关系。所谓规制(reguIaIion)，“是指政府为了克服市场失灵，以法律为依据，以法规和行政规章、命令、裁决的方式，对市场经济主体(主要是企业)的交易活动以及社会团体的行为进行干预、限制和约束”；在“规制一服务型”模式下，“管理”和“服务”实现了统一即把管理被置于规制的语境下予以理解——管理与服务是一种“手段和目的的关系”。其次，“规制一服务型”模式为现实服务型政府的构建提供了可操作的理论保障。“规制”的提出则为服务的实现提供了制度安排，它使得服务不是盲目的、随意的；同时规制也使得公民和社会本位不至于异化到公共利益的反面。第三，虽然以上的理论为我国服务型政府现实的构建提供了理论上的资源，但上述的“规制一服务型”模式有规避“服务”之嫌。
基于以上讨论，本为认为有必要对“规制一服务型”模式进行重构，以适应服务型政府的需要。
首先，“服务”意味着政府应该为公民和社会服务，而这种“服务”的本身就应该有其在操作上的意涵。有学者甚至认为服务型政府本身就“应该是一种行为模式，它应该表现为主体多元、形式规范、结构明确、标准清晰、责任到位的一种制度的系统安排”。因此，规制语境下的“管理”不应被视为“服务”的手段。管理是服务的内容之一，而服务本身就包含有这种规制式管理，只是在现阶段中国行政体制改革中这种以规制式管理应该被提上议事日程并加以重视。
其次，为了更好的实现服务并预防管理因技术上的优势而造成对服务的侵入甚至是取代，应当对“规制”做更为宽泛的理解，有必要在把政府视为规制主体的同时将其纳入规制对象的范畴。因为在服务型政府的理论框架下，“规制”或“规制式管理”是“服务”的内容，但规制的设计和实施必须依赖技术上保障，作为规制者的政府正是这种技术上优势的拥有者，这种优势又极有可能使政府因信息的不对称而成为执行上的暴君。
以上对“规制－服务型”的重构实际上是在“服务”理念下对规制的理解，以形成适应我国服务型政府构建的服务规制理论。
2.3 服务责任理论由于对服务型政府的认识不同，再加上现阶段服务型政府的研究多集中于概念、意涵和价值层面的探讨，所以关于服务责任理论的探讨还很不足。尽管如此，如果对服务型政府理论基础进行研究而不涉及责任理论，必将使之前探讨的各理论基础在理论上造成混乱而且在实践构建中无法实现统一。
登哈特夫妇认为在新公共服务中，责任被广泛地界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任，并认为“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益”。我国学者沈荣华和钟伟军认为服务型政府的责任体系主要包括制度责任、体制责任、机制责任和后果责任，并进一步指出：“制度责任主要是指政府合法性的基础问题”，“体制责任主要是指政府运作的合理性结构问题，这个合理性结构包括责任主体的明确、政府与其他主体关系的梳理以及查验责任落实的标准”，“机制责任是指服务型政府承担的可操作性问题……通过这种有效的机制，来判断政府在提供公共服务的实践过程中，是否对社会与公众的基本权利造成侵害，是否符合成本－受益的有效性原则”。
综合以上的观点本文认为服务责任理论应该包括以下的内容：第一，服务责任是服务型政府对“服务”的价值理念和制度构建的综合；第二，服务责任的内容并不是单一的政治责任、管理责任或法律责任，也不是这些责任的简单相加，而是对实现公共利益的全面思考；第三，服务责任的体系是多层次的，它既涉及对服务价值的关注还关涉制度的建构和后果的承担。
[关键词]服务型政府；理论基础
[中图分类号]D625 [文献标识码]B [文章编号]1005-1074(2008)09-0044-02
1 服务型政府概念的界定
1.1 服务型政府的提出 自从2001年开始，由于加入WTO、经历“非典”及行政审批制度的改革对政府传统管理方式带来的冲击，我国学术界以及一些地方政府开始了服务型政府的理论探讨和实践。与此同时，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出：坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。在这种大背景下，传统的政府管理模式很难实现和谐社会的要求，改革势在必行。在2004年2月21日温家宝总理首次以中央政府的名义明确提出“努力建设服务型政府”的要求后，有关服务型政府的理论研究便成为公共行政理论研究的热点，研究也从纯服务型政府的理念、内涵、价值、意义的分析深入到服务型政府具体制度设计层面。
1.2 服务型政府概念的界定如前文所述，服务型政府是中国学术界和实务界的理论和实践创新，在其被提出之前国外并没有现成的讨论过的关于服务型政府的概念、含义等。就目前，国内学术界对服务型政府有三种代表性的概念：
第一种观点认为，“服务型政府就是在公民本位、社会本位理论指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。
第二种观点认为，“所谓公共服务型政府，从经济层面上说，政府存在是为了纠正‘市场失灵’，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距、打击违法犯罪等，确保社会健康发展”。
第三种观点认为，那些在工作中注重服务理念、改进服务方法和服务态度、增加服务项目，设立了“阳光大厅”“一站式服务”“一条龙服务”“审批中心”等的政府，就是服务型政府。
在这里，本文认为第一种观点最为可取，因为：第一，这种观点较其他两者更能体现和适应政府转型的要求。如何转变传统的政府管理模式以适应新时期建设社会主义和谐社会的要求关键在于政府的管理是否“以人为本”，是否将公民和社会置于政府建设和行为的核心。因此在这个意义上，第一种观点将公民和社会视为政府之“本”不是简单的视政府作为公民和社会的平等主体对其的价值关怀，更不是政府施恩于公民和社会的统治观念，而是要求政府运作的彻底转型。第二，这种观点将公民和社会本位的实现纳了民主秩序框架和法定程序之下，在强调公民和社会本位的同时也强调制度上的保障。第三，这种观点明确了政府责任是服务责任而不是传统的政治责任，为政府彻底转型给予了现实关怀。
因此，本文关于服务型政府概念的界定也将采用这种观点，即服务型政府就是在公民本位、社会本位理论的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
2 服务型政府的理论基础
服务型政府虽然是中国学者自己独创的观念，但对其的探讨和研究不应只局限于国内现有的观点和结论而应吸收人类社会科学一切有益的理论成果。从本文对服务型政府概念的界定出发，笔者认为服务型政府的理论基础应该从下面三个方面加以探讨。
2.1 民主公民权和市民社会理论
2.1.1 民主公民权理论与服务型政府相照应，西方行政学研究者提出了新公共服务的主张。新公共服务的代表者登哈特夫妇在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》中明确的把民主公民权理论作为新公共服务的核心。民主公民权理论实际上是公民权理论的一种复兴，它是公民权理论在民主理论下的探讨并发展的结果。在民主理论下，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，包括作为公民的公民权利和责任，它是“个人影响该政治系统的能力；它意味着对政治生活的积极参与”。而这种参与正是复兴的内容和结果——“人们要求恢复一种基于公共利益而非自身利益的公民权……公民会关注广泛的公共利益，他们会积极地参与，并且会为别人而承担责任……公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府”。笔者认为，民主公民权理论为服务型政府的构建提供了理论核心。在这种理论下，政府是公民关注公共利益的结果，它是公民参与政治生活最重要的一环，因此“服务”根本上意味着政府对公共利益的关注和对公民参与的保障，而不是被理解为政府对公民的应对甚至是对百姓的“施舍”。
2.1.2 市民社会理论市民社会理论于上世纪八、九十年代在全球复兴，之所以称为“复兴”是因为复兴者“他们或援用洛克的社会先于国家因而国家受制于其对社会的承诺的观点，或诉诸孟德斯鸠以及继承孟氏的托克维尔的分立自治及相互制衡的观点，或采用将洛克和孟德斯鸠的观点融入其思想的黑格尔德观点，或印证马克思将黑格尔观点头足倒置而形成的基础(市民社会)决定上层建筑(含国家和意识形态)的观点，以及主要接受黑格尔观点并对马克思‘市民社会一国家’框架进行修正并在‘基础一上层建筑’这一基本命题之外的上层建筑内部提出一个关键的次位命题即‘市民社会一国家’关系的观点，或依据哈贝马斯那种凭藉非马克思思想资源但对市民社会做出民主阐释的新马克思主义观点，等等不一而论”。可见关于市民社会概念和内涵理论界并无统一的认识，但当下所复兴的市民社会概念的共同之处在于它们“并不是那个使用了数个世纪的、与‘政治社会’具有相同含义的古老概念”“此一意义上的市民社会与国家相对，并部分独立于国家。它包括了那些不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域”。
中国学者出于中国改革现实的需要和考虑也对这种全球化市民社会复兴浪潮作了回应，特别是由邓正来等学者提出的中国市民社会理论和市民社会与国家的良性互动关系值得我们借鉴。邓正来等学者们认为“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域”，并主张市民社会与国家关系的“良性互动说”。
本文认为，市民社会理论在理论上明确了“公域”和“私域”，是政府服务活动的中心。市民社会理论应该被作为民主公民权 的扩大部分予以探讨。市民社会的理论认为公民会在一定的规则下的“私域”内活动形成市民社会，这种市民社会又会通过参与政治生活作用于“公域”，从这个意义上政府同样也是市民社会关注公共利益的结果；市民社会是“服务型征服的服务对象，社会的需要就是政府服务的原动力和出发点”。
2.2 服务规制理论我国学者朱光磊先生在论及现阶段我国地方政府转型时提出了“规制一服务型”地方政府的观点，即“是指在逐步将加强公共服务作为政府工作和政府发展的基本目标的同时，继续强化以完善和加强政府规制为主要内容的政府管理”。在“规制一服务型”模式中，所谓管理已经不是过去那种意义上的管理，既不是直接管理微观经济活动，也不是那种以行政手段为主的管理，而主要是以人们目前还不太熟悉的“政府规制”的形式去管理企业、第三部门和社会生活，而且服务也不是随意性的服务。
朱光磊先生的观点为我国服务型政府现实的构建提供了理论上的资源和思考。
首先，“规制”的引入有益于缓和管理与服务间的紧张关系。所谓规制(reguIaIion)，“是指政府为了克服市场失灵，以法律为依据，以法规和行政规章、命令、裁决的方式，对市场经济主体(主要是企业)的交易活动以及社会团体的行为进行干预、限制和约束”；在“规制一服务型”模式下，“管理”和“服务”实现了统一即把管理被置于规制的语境下予以理解——管理与服务是一种“手段和目的的关系”。其次，“规制一服务型”模式为现实服务型政府的构建提供了可操作的理论保障。“规制”的提出则为服务的实现提供了制度安排，它使得服务不是盲目的、随意的；同时规制也使得公民和社会本位不至于异化到公共利益的反面。第三，虽然以上的理论为我国服务型政府现实的构建提供了理论上的资源，但上述的“规制一服务型”模式有规避“服务”之嫌。
基于以上讨论，本为认为有必要对“规制一服务型”模式进行重构，以适应服务型政府的需要。
首先，“服务”意味着政府应该为公民和社会服务，而这种“服务”的本身就应该有其在操作上的意涵。有学者甚至认为服务型政府本身就“应该是一种行为模式，它应该表现为主体多元、形式规范、结构明确、标准清晰、责任到位的一种制度的系统安排”。因此，规制语境下的“管理”不应被视为“服务”的手段。管理是服务的内容之一，而服务本身就包含有这种规制式管理，只是在现阶段中国行政体制改革中这种以规制式管理应该被提上议事日程并加以重视。
其次，为了更好的实现服务并预防管理因技术上的优势而造成对服务的侵入甚至是取代，应当对“规制”做更为宽泛的理解，有必要在把政府视为规制主体的同时将其纳入规制对象的范畴。因为在服务型政府的理论框架下，“规制”或“规制式管理”是“服务”的内容，但规制的设计和实施必须依赖技术上保障，作为规制者的政府正是这种技术上优势的拥有者，这种优势又极有可能使政府因信息的不对称而成为执行上的暴君。
以上对“规制－服务型”的重构实际上是在“服务”理念下对规制的理解，以形成适应我国服务型政府构建的服务规制理论。
2.3 服务责任理论由于对服务型政府的认识不同，再加上现阶段服务型政府的研究多集中于概念、意涵和价值层面的探讨，所以关于服务责任理论的探讨还很不足。尽管如此，如果对服务型政府理论基础进行研究而不涉及责任理论，必将使之前探讨的各理论基础在理论上造成混乱而且在实践构建中无法实现统一。
登哈特夫妇认为在新公共服务中，责任被广泛地界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任，并认为“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益”。我国学者沈荣华和钟伟军认为服务型政府的责任体系主要包括制度责任、体制责任、机制责任和后果责任，并进一步指出：“制度责任主要是指政府合法性的基础问题”，“体制责任主要是指政府运作的合理性结构问题，这个合理性结构包括责任主体的明确、政府与其他主体关系的梳理以及查验责任落实的标准”，“机制责任是指服务型政府承担的可操作性问题……通过这种有效的机制，来判断政府在提供公共服务的实践过程中，是否对社会与公众的基本权利造成侵害，是否符合成本－受益的有效性原则”。
综合以上的观点本文认为服务责任理论应该包括以下的内容：第一，服务责任是服务型政府对“服务”的价值理念和制度构建的综合；第二，服务责任的内容并不是单一的政治责任、管理责任或法律责任，也不是这些责任的简单相加，而是对实现公共利益的全面思考；第三，服务责任的体系是多层次的，它既涉及对服务价值的关注还关涉制度的建构和后果的承担。