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[摘要]“城中村”是我国城市化进程的产物。其主要存在土地利用粗放，管理体制不顺，拆迁难度大等问题。要通过加大修编力度，制定区域标准；强化法制管理，规范市场秩序；完善保障体系，全力维护民利等方式加快改造“城中村”。
[关键词]“城中村”； 城市化； 土地利用
[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)14-0043-02
近些年来，随着城市化进程的加快，县城用地问题凸显，一些县城周边的村落和耕地逐步纳入城市用地范围，但这些村庄仍维持着集体用地的性质，房屋密度大、容积率低、公用设施不配套，形成了所谓的“城中村”。“城中村”的存在直接影响着城市形象，制约了城市的发展，已成为各级政府在推进新型城市化进程中普遍存在的一道难题。县城“城中村”主要存在以下问题：
一是土地利用粗放。县城“城中村”大部分隐藏在各个居民区内，多数为基础设施落后、宅基地密集区。长期以来，“城中村”民房建设缺乏统一规划，布局杂乱无章。建筑密度较高，建筑间距较小，由此出现了“握手楼”、“贴面房”、“一线天”、“连体式”等“独特景观”。同时，由于“城中村”一般所处的位置比较优越，在可观的房租、高标准的拆迁补偿刺激下，村民违法建设，“新建新扩”、“接高翻建”等形式的违法建设现象时有发生。同时，优越的区位条件和国有土地低廉的土地价格，使“城中村”中不规范的房地产交易活动活跃，导致由于规划和基础设施改善而使土地升值的部分国有土地资产流失。经过多年的发展，我县已基本完成了对主城区“城中村”大部分集体土地的征用，由政府控制土地一级市场进行运作。但在城区土地开发建设中，集体土地非法转让、买卖、出租现象仍时有发生。特别是受利益驱动，少数房地产开发商以低价直接从集体和个人手中购买“城中村”的集体土地建商品房。少数居民(村民)通过各种关系，低价囤积“城中村”的集体土地，牟取巨额利润。
二是管理体制不顺。“城中村”周围已经被城市社区包围，而“城中村”是一种特殊类型的社区，它既像城市又像农村，既不是城市又不是农村。从管理体制上来看，城市社区的管理体制与农村社区的管理体制有较大的区别。“城中村”的性质使城市管理部门管不到，街道、村、镇管理又乏力。国土部门对这些“城中村”土地数据缺乏测绘、统计和储备，土地利用总体规划不详，相关法律政策落实不到位，导致用地比较乱。如在宅基地处理上，按政策拆旧建新时，村民超出省定使用面积部分，应由集体收回，但各村均没有执行，基本上实行拆一补一，甚至多划拨使用面积，一户多宅、非法占用土地现象得不到有效遏制。同时，部分村集体组织和村民受利益的驱动。乱搭乱建，想方设法“多吃多占”。如县城一部分私人楼房在房前屋后打井、围墙、种植蔬菜、违规占用人行道和搭建雨棚，公用地被成块瓜分，不仅造成邻里纠纷，而且对城市形象造成极大损害。
三是拆迁难度加大。由于我国社会保险起步较晚。目前还没有形成一个健全的社会保障机制，农民社会保险体系没有从根本上建立。因此，目前的社会保障机制还不能很好地解决失地农民的基本生活保障问题。同时，由于城市建设牵动“城中村”土地升值，简单地把“城中村”农民转变为城市居民已是阻力重重，致使“征地难、规划难、拆迁安置难”，矛盾逐步显现和激化。
要推进新型城市化，改造“城中村”已势在必行。为此建议：
(一)加大修编力度，制定区域标准。“城中村”也是城市的一个有机组成部分，因此必须把“城中村”的改造纳入到城市的整体发展规划中，统一安排，同步实施。要循序渐进，根据区域位酱、经济条件做翔实调查，制定详细的规划和相关的政策标准。对“城中村”改造可分为重点改造区域和政策过渡区域。如在城市中心区域可制定较为彻底的“城中村”改造规划；而对城市边缘、城市近郊区、经济相对落后的村庄，可以按照“统一规划、统一管理、统一设计、统一施工”的要求，建设村民公寓小区，安置拆迁居民，既可改变原农村村落的居住形态，又不使今后城市发展形成新的“城中村”。
(二)强化法制管理，规范市场秩序。“城中村”的土地开发利用和管理必须纳入法制化轨道，加大对“城中村”中违法建筑的处罚力度，坚持依法行政。一是查实情况。要组织专门班子，集中力量对历年征地总体情况和其中存在的突出问题进行全面清理检查，全面掌握“城中村”商品住宅房项目用地情况、集体土地违法转让和大规模圈地情况。建立基本台账，逐一进行整顿。二是严厉打击。冻结商品住宅用地项目审批，对商品房用地进行清理，经过调查论证后根据土地利用总体规划和城市建设需要逐步调整，对部分未通过规划、国土审批，直接从集体买地建房的现象，坚决予以打击，从重进行处理；对在建部分，及时依法强行拆除，司法机关要给予大力配合和支持，严格依法办事，切实维护好用地秩序。同时，对当前县城“城中村”出现的超出用地红线乱围墙、乱搭棚、侵占道路等市政设施用地和公共采光用地的建筑，组织力量对多用地部分统一进行强行拆除，切实规范用地行为，维护广大群众利益，提升城市建设形象。对“城中村”宅基地改建情况，认真宣传有关政策，加大清查力度，规范划拨面积，对违反政策规定的，国土、规划建设等有关部门要依法制止，确保“城中村”改造逐步推进。三是加强预防。严格按照土地利用总体规划推进节约集约用地，严禁未批先用，防止城市发展违反规划、盲目扩张、变相圈占土地等行为。
(三)完善保障体系，全力维护民利。一是集体土地变为国有土地。可将行政村所辖范围内的所有集体土地通过政府统征的办法，一次性转为国有土地，并按有关政策给予征地补偿。同时根据各村实际，给村集体留下一定面积的发展建设用地，其产权归村集体，其建设严格按城市规划要求实施。这样可以有效地改善失地农民经济收入，化解失地农民与城市规划产生的对抗性矛盾，切实保障村民失地不失房，失地不失利。二是集体经济变股份经济。把每一个“城中村”集体资产，包括政府所给的征地补偿，集体土地资产及其他一些办公楼、市场、商业用房等资产及经营收入，按《公司法》股份制原则，改造成股份制经济，将股份按照一定的原则分配给每个村民。比如：可根据村民在本村工作的时间长短，村民原有土地资源收入，集体资产积累等情况，设置“人口股”和“农龄股”，视具体情况合理公正地分配股份，不论这些集体经济的权属是否在市场经济中发生变化(被兼并或整体租赁、联合开发等)，村民均可按股每年从集体经济中分红。对此，政府可制定“城中村”集体资产管理及其运营方式改革政策。三是村庄变社区，村民变市民。城中村改造不仅要实现土地管理的体制转变，更要实现社会管理的体制转轨。应逐步将村委会变为社区居委会，变村民为市民，全面纳入城市社区管理。同时，确保转制后的居民，在入学、参军、医疗、社会养老保险，尤其是城市低保等方面享受与城市居民同样的待遇。政府应通过劳动与社会保障部门出台失地农民社会保障政策，要求将征地补偿费用及返回留地开发所得资金优先用于村民社会保障定为基本政策，以消除村民对“城中村”改造、城市建设拆迁的抵触情绪。特别在失地农民就业方面，政府应制定相关就业政策，对这部分人群特别关注，把他们的就业问题与城市下岗失业人员的再就业放在同样重要的位置对待，积极引导他们从事二、三产业发展，创办社区服务，将他们纳入劳务输出统一规划，进行培训和推介，千方百计为其创造就业机会。
[关键词]“城中村”； 城市化； 土地利用
[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)14-0043-02
近些年来，随着城市化进程的加快，县城用地问题凸显，一些县城周边的村落和耕地逐步纳入城市用地范围，但这些村庄仍维持着集体用地的性质，房屋密度大、容积率低、公用设施不配套，形成了所谓的“城中村”。“城中村”的存在直接影响着城市形象，制约了城市的发展，已成为各级政府在推进新型城市化进程中普遍存在的一道难题。县城“城中村”主要存在以下问题：
一是土地利用粗放。县城“城中村”大部分隐藏在各个居民区内，多数为基础设施落后、宅基地密集区。长期以来，“城中村”民房建设缺乏统一规划，布局杂乱无章。建筑密度较高，建筑间距较小，由此出现了“握手楼”、“贴面房”、“一线天”、“连体式”等“独特景观”。同时，由于“城中村”一般所处的位置比较优越，在可观的房租、高标准的拆迁补偿刺激下，村民违法建设，“新建新扩”、“接高翻建”等形式的违法建设现象时有发生。同时，优越的区位条件和国有土地低廉的土地价格，使“城中村”中不规范的房地产交易活动活跃，导致由于规划和基础设施改善而使土地升值的部分国有土地资产流失。经过多年的发展，我县已基本完成了对主城区“城中村”大部分集体土地的征用，由政府控制土地一级市场进行运作。但在城区土地开发建设中，集体土地非法转让、买卖、出租现象仍时有发生。特别是受利益驱动，少数房地产开发商以低价直接从集体和个人手中购买“城中村”的集体土地建商品房。少数居民(村民)通过各种关系，低价囤积“城中村”的集体土地，牟取巨额利润。
二是管理体制不顺。“城中村”周围已经被城市社区包围，而“城中村”是一种特殊类型的社区，它既像城市又像农村，既不是城市又不是农村。从管理体制上来看，城市社区的管理体制与农村社区的管理体制有较大的区别。“城中村”的性质使城市管理部门管不到，街道、村、镇管理又乏力。国土部门对这些“城中村”土地数据缺乏测绘、统计和储备，土地利用总体规划不详，相关法律政策落实不到位，导致用地比较乱。如在宅基地处理上，按政策拆旧建新时，村民超出省定使用面积部分，应由集体收回，但各村均没有执行，基本上实行拆一补一，甚至多划拨使用面积，一户多宅、非法占用土地现象得不到有效遏制。同时，部分村集体组织和村民受利益的驱动。乱搭乱建，想方设法“多吃多占”。如县城一部分私人楼房在房前屋后打井、围墙、种植蔬菜、违规占用人行道和搭建雨棚，公用地被成块瓜分，不仅造成邻里纠纷，而且对城市形象造成极大损害。
三是拆迁难度加大。由于我国社会保险起步较晚。目前还没有形成一个健全的社会保障机制，农民社会保险体系没有从根本上建立。因此，目前的社会保障机制还不能很好地解决失地农民的基本生活保障问题。同时，由于城市建设牵动“城中村”土地升值，简单地把“城中村”农民转变为城市居民已是阻力重重，致使“征地难、规划难、拆迁安置难”，矛盾逐步显现和激化。
要推进新型城市化，改造“城中村”已势在必行。为此建议：
(一)加大修编力度，制定区域标准。“城中村”也是城市的一个有机组成部分，因此必须把“城中村”的改造纳入到城市的整体发展规划中，统一安排，同步实施。要循序渐进，根据区域位酱、经济条件做翔实调查，制定详细的规划和相关的政策标准。对“城中村”改造可分为重点改造区域和政策过渡区域。如在城市中心区域可制定较为彻底的“城中村”改造规划；而对城市边缘、城市近郊区、经济相对落后的村庄，可以按照“统一规划、统一管理、统一设计、统一施工”的要求，建设村民公寓小区，安置拆迁居民，既可改变原农村村落的居住形态，又不使今后城市发展形成新的“城中村”。
(二)强化法制管理，规范市场秩序。“城中村”的土地开发利用和管理必须纳入法制化轨道，加大对“城中村”中违法建筑的处罚力度，坚持依法行政。一是查实情况。要组织专门班子，集中力量对历年征地总体情况和其中存在的突出问题进行全面清理检查，全面掌握“城中村”商品住宅房项目用地情况、集体土地违法转让和大规模圈地情况。建立基本台账，逐一进行整顿。二是严厉打击。冻结商品住宅用地项目审批，对商品房用地进行清理，经过调查论证后根据土地利用总体规划和城市建设需要逐步调整，对部分未通过规划、国土审批，直接从集体买地建房的现象，坚决予以打击，从重进行处理；对在建部分，及时依法强行拆除，司法机关要给予大力配合和支持，严格依法办事，切实维护好用地秩序。同时，对当前县城“城中村”出现的超出用地红线乱围墙、乱搭棚、侵占道路等市政设施用地和公共采光用地的建筑，组织力量对多用地部分统一进行强行拆除，切实规范用地行为，维护广大群众利益，提升城市建设形象。对“城中村”宅基地改建情况，认真宣传有关政策，加大清查力度，规范划拨面积，对违反政策规定的，国土、规划建设等有关部门要依法制止，确保“城中村”改造逐步推进。三是加强预防。严格按照土地利用总体规划推进节约集约用地，严禁未批先用，防止城市发展违反规划、盲目扩张、变相圈占土地等行为。
(三)完善保障体系，全力维护民利。一是集体土地变为国有土地。可将行政村所辖范围内的所有集体土地通过政府统征的办法，一次性转为国有土地，并按有关政策给予征地补偿。同时根据各村实际，给村集体留下一定面积的发展建设用地，其产权归村集体，其建设严格按城市规划要求实施。这样可以有效地改善失地农民经济收入，化解失地农民与城市规划产生的对抗性矛盾，切实保障村民失地不失房，失地不失利。二是集体经济变股份经济。把每一个“城中村”集体资产，包括政府所给的征地补偿，集体土地资产及其他一些办公楼、市场、商业用房等资产及经营收入，按《公司法》股份制原则，改造成股份制经济，将股份按照一定的原则分配给每个村民。比如：可根据村民在本村工作的时间长短，村民原有土地资源收入，集体资产积累等情况，设置“人口股”和“农龄股”，视具体情况合理公正地分配股份，不论这些集体经济的权属是否在市场经济中发生变化(被兼并或整体租赁、联合开发等)，村民均可按股每年从集体经济中分红。对此，政府可制定“城中村”集体资产管理及其运营方式改革政策。三是村庄变社区，村民变市民。城中村改造不仅要实现土地管理的体制转变，更要实现社会管理的体制转轨。应逐步将村委会变为社区居委会，变村民为市民，全面纳入城市社区管理。同时，确保转制后的居民，在入学、参军、医疗、社会养老保险，尤其是城市低保等方面享受与城市居民同样的待遇。政府应通过劳动与社会保障部门出台失地农民社会保障政策，要求将征地补偿费用及返回留地开发所得资金优先用于村民社会保障定为基本政策，以消除村民对“城中村”改造、城市建设拆迁的抵触情绪。特别在失地农民就业方面，政府应制定相关就业政策，对这部分人群特别关注，把他们的就业问题与城市下岗失业人员的再就业放在同样重要的位置对待，积极引导他们从事二、三产业发展，创办社区服务，将他们纳入劳务输出统一规划，进行培训和推介，千方百计为其创造就业机会。