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摘 要：在地方治理体制下，英国地方公共服务供给由强调公私部门分离的科层管理转向注重多主体合作的网络化合作治理。转型后的合作治理既有横向合作的“软治理”，也有纵向合作的“硬治理”。在横纵交错的网络化合作治理过程中，英国运用元治理的理论精髓，对合作治理过程进一步控制和引导，发挥政府在合作治理中的领导力，并运用不干预型和干预型相结合的元治理手段，更好地实施“软治理”和“硬治理”中的公私合作制、合作关系协定、“携手共建”、最佳价值、地方公共服务协议和地区协议等一系列制度。这为推进当前我国政府购买公共服务的深入探讨提供新视野。
关键词：英国;地方政府;公共服务;元治理;合作治理
地方的发展以优质的地方公共服务供给为基石，需要良好的治安、教育、住房、卫生和娱乐等环境。这些环境的创造不能仅靠政府，还要政府与私人部门、志愿部门和公民等多元主体合作，共同为地方创造一个平等和优质的公共服务。但合作治理的发展仅靠治理主体间的信任和协商并不够，依然需要在政府指导下有序开展合作。在英国地方治理体制①的大背景下，合作是一种多主体共同提供公共服务的过程，服务提供主体有中央政府、地方政府、私人部门、准地方自治机构、志愿部门和公民等。
地方治理主体合作形式多样，有市场、伙伴关系和网络治理等，通过合同或协议达成合作，注重结果导向的合作关系。但地方治理主体间组织界限较模糊，合作形式较复杂。英国政府专门出台法案，规范地方治理主体间关系，如2001年《地方战略伙伴》（Local Strategic Partnership， LSPs）确立治理主体之间是一种伙伴关系。伙伴关系由此成为英国政府现代化议程的关键。此种倡导以网络化伙伴关系形式为地方提供公共服务的合作，意味着各服务提供主体的地位平等。此外，英国政府还运用元治理理论将监督和规范地方治理网络的责任委托给独立审计委员会。
地方治理主体充分利用其在地方公共服务供给中的资源优势，以实现合作最优化。政府部门学习私人部门提供公共服务的管理技能，提高公共服务供给效率;通过与志愿部门合作，扩大公共服务供给范围;通过与公民合作，提升公共服务供给满意度。地方治理主体通过合作分享管理技能和专业知识，弥补各自缺陷和不足，共同提高地方公共服务供给质量，满足居民需求。
地方治理主体合作需要强大的领导力。自20世纪80年代撒切尔政府（1979-1990）执政以来，政府主要任务之一是削减公共部门开支，私有化政策则不断扩大地方居民收入和财富的不均衡。尤其是2008年全球经济危机后，财政问题更是英国政府需要解决的重大任务。在财政紧缩大背景下，政府更倾向通过和其他治理主体合作来缓解经济问题，但合作过程中，政府依然要有明确的功能定位，使合作治理在强有力的领导力下有序进行，元治理很好地解释了这一现象。
一、元治理的理论基础
在英国地方治理体制下，地方公共服务治理模式由传统科层制官僚管理转向网络化合作治理。传统的官僚管理模式不允许私人部门参与提供地方公共服务，主要由公共部门以层级制方式提供公共服务，导致一些横向合作的公共服务领域出现有效性不足问题，合作治理有效地弥补了官僚管理的这一弊端。
合作治理是一种多主体提供地方公共服务的模式，存在多种治理理论解释其合理性。第一种为互动治理，围绕国家、市场和公民关系展开合作;第二种为水平式网络治理，强调“没有政府的治理”，需要参与公共服务提供主体间的信任和协商;第三种为网络化社区治理，需要地方政府在协调治理主体的合作关系中仍然发挥主导作用;第四种为自上而下的元治理（meta-governance），强调政府对网络治理过程的进一步引导，将传统政府形式与网络治理连接到一起。四种合作治理理论在英国地方公共服务供给方面均有所体现，依次经历从互动治理、网络治理、网络化社区治理再到元治理的发展过程。但鉴于英国地方治理的碎片化和复杂化现状，元治理理论更适合解释英国地方公共服务供给的合作治理。
元治理是对治理的治理，是对治理过程的进一步控制和引导，是网络治理的第二波②，将网络治理主体关系概念化。元治理之所以出现，一方面因为网络治理具有动态性和复杂性，需要元治理者协调;另一方面因为合作治理也会失败，需要国家或政府③在合作治理中发挥作用。所有治理结构都会失灵，政府必须找到合适的组合，因为不同机制可能无法融为一体[1]。学者们从不同视角界定元治理。简·库伊曼（Jan Kooiman）从规范趋向的框架界定元治理，认为元治理是第三层级的治理，形成评估治理的规范和标准，其中合理性、反应性和绩效是元治理的三个主要评估标准[2]。雅各布·托芬（Jacob Torfing）认为，元治理是一种自反的（reflexive）、更高阶的治理实践，进一步规范如何治理和被治理，以及在不同的治理模式之间或在不同的治理模式组合之间理性选择[3]。鲍勃·杰索普（Bob Jessop）认为，元治理是一种社会力量，协调各种治理机制，并更改相关治理的重要性[4]。
从元治理的定义来看，元治理是对治理的进一步规范和协调。在元治理理论中，谁来充当元治理者进行规范和协调呢？元治理者应该是一个领导型的网络参与者。鲍勃·杰索普对元治理的研究具有代表性，他认为，元治理者的角色应该由国家承担，因为相比于其他非国家行为者（诸如私人行为者、私人政治企业家甚至各种治理网络），国家拥有其他行为者不具有的政治、法律、财政、人力和信息等资源[5]。R.A.W.罗兹（R.A.W.Rhodes）认为，元治理是描述网络治理中国家的作用和其作为政策工具的特征，国家从直接治理社会转变到发挥几种干预模式的“元治理”作用，从通过官僚命令和控制转变到发挥相对独立的利益相关者的间接指导作用[6]。马克·怀特海德（Mark Whitehead）认为，元治理关注在治理机制中，确保政府影响力、命令和控制的实践和程序，政治权威如何通过规则、组织知识、制度策略和其他政治策略促进和指导治理系统的自组织，它使与治理有关的政治和经济变革，在不斷变化的国家权力、战略和干预模式背景下重新定位，它倾向于打破政府和治理之间的任意鸿沟，提出一种在等级制度阴影下形成的混合治理形式[7]。 由此可见，元治理接受治理模式由传统科层制的官僚管理转向网络治理的同时，又将国家重新带回到网络治理结构中。元治理并不是取代网络治理，而是在网络治理基础上，增加“国家”这一维度，尤其是国家在政治实践和经济领域治理中发挥作用，是一种微妙的权力战略。虽然元治理强调国家在治理中的重要作用，但并不是由国家安排治理结构，回到传统中央集权式和官僚主义式的命令控制模式，而是国家在治理结构中不再处于至高无上的权威地位，其等级分明、集中和干预性特征淡化，转变为网络化治理结构中的一个参与者。这里国家并不是政治理论中具有统一而集权的权威性“主权”性词汇，米歇尔·福柯（Michel Foucault）就曾用分散的政治权力概念取代政治理论中的国家概念[8]。
在元治理理论中，国家具有其自身的体制和战略维度。在体制上，元治理通过制度设计规范合作治理，将合作治理主体在时间和空间上相联系，充分发挥各治理主体的功能。在战略上，元治理对治理的特定制度形式进行战略结构管理，同时鼓励新的制度安排以防止功能失调，从而完善现有治理模式，是一个有意促进网络治理自我调节的过程。元治理既承认授权与分权在治理中的必要性，同时也意识到更为强大的中央控制与指导的必要性，重新强调公共部门政策制定系统内部的权力平衡，在认可政治主导原则同时，继续使非政府行动主体参与政策制定过程[9]。
元治理的治理模式并不单一，针对不同领域存在不同治理模式。杰索普指出，元治理并不等同于完全统一的治理模式，而是对复杂性和多元性的管理[10]。他认为存在四种元治理模式，第一种为元交换（metachange），是指重组市场关系，通过市场自身的重新设计或调整市场关系和运作来实现;第二种为元组织（metaorganization），是指组织自身的重新设计，组织内部关系重组和对组织生态的管理;第三种为元结构（metaheterarchy），是指“自组织的组织”，有时也被称为元治理，被认为是一个伞形概念，通过重新定义多层机构或自身自组织的框架，重新设计不同治理模式的关系;第四种为元治理（metagovernance），是指重新阐述或调整不同治理模式，涉及如何处理其他行动者的自指性（self-referentiality），以及如何处理自己的自指性[11]。国家依据现实情况，选择不同治理模式，或者将不同的治理模式（等级、市场或网络）重新组合。
元治理为国家管理网络治理提供工具，其顺利实施需要直接性和间接性管理工具相结合，即将不干预型和干预型元治理相结合。治理的制度设计和目标-框架指导属于不干预型元治理（hands-off metagovernance），存在于相对自我规制的准市场、网络和伙伴关系中;治理的过程管理和直接参与属于干预型元治理（hands-on metagovernance），通过元治理者和各个利益相关者相对密切的实际操作得以实施[12]。通常来说，不干预型元治理使用软性手段（soft instruments）和远程管理手段进行治理。尼古拉斯·罗斯（Nikolas Rose）和彼得·米勒（Peter Miller）认为，政府越来越依赖于“远距离治理”技术，创建地域、实体和个人能够操作一个受管制的自治[13]。干预型元治理使用硬性手段进行治理，这种元治理者亲自动手干预来平衡网络自治，具有现代派-经验主义色彩[14]。在元治理过程中，两种治理手段各有优势，当新的身份、规范和词汇被行动者适当地传播和内化时，软性手段（如自愿标准、最佳实践、其他说教）在某种程度上也相当“硬”，因为它们的目标是影响社会和政治参与者的知识、感知和偏好，而不是可行选项的范围（通过使用大棒来定义）或奖励矩阵（通过提供胡萝卜来定义）[15]。总之，无论使用何种手段，元治理最终目的是加强网络治理主体间的积极配合，关注治理结构中各治理主体的身份和治理能力，提升其在网络治理中的适应性和可问责性，确保治理实施更加顺畅。
在英国多元主体共同参与公共服务提供的背景下，何种组织架构最合适？元治理理论将传统科层制官僚管理中的领导权威和合作治理中多元主体提供公共服务的网络化治理相结合，提取各自的优势，即充分利用政府发挥主导作用的硬治理，也发挥“无政府治理”的网络化软治理，且不干预型元治理与干预型元治理的治理手段与英国地方公共服务的软治理和硬治理相呼应，为英国地方公共服务供给的合作治理奠定理论基础。
二、“软治理”的英国地方公共服务供给横向合作
英国地方公共服务供给的横向合作，主要是地方政府与私人部门或志愿部门开展合作。合作需要双方互相信任，通过谈判达成合作协议，体现为一种“软治理”。
1.地方政府与私人部门的公私合作制
英国是最早倡导地方政府与私人部门合作的国家之一，出现公私合作的主要原因为：地方政府提供的公共服务，不能满足地方居民的全部需求，而私人部门能有效地满足地方需求。私人部门通过投资改善地方基础设施等硬性条件;同时利用其良好的管理技能和激励机制，提高地方公共服务供给效率，改善地方公共服务质量。
地方政府与私人部门开展伙伴关系的主要形式是公私合作制（Public-Private Partnerships， PPPs）（见图1）。这种合作形式在布莱尔政府（1997-2007）时期的地方公共服务供给中被广泛采用，合作项目主要聚焦于基础设施建设领域，包括电信、能源、机场和铁路等领域。主要指地方政府与私营企业，为完成某个项目或实现某种政策，通过合同或合资达成合作关系。在这种合作关系中，中央政府、地方政府或公共部门均可参与其中。英国财政部（HM Treasury）下专门设立英国基础设施局（Infrastructure）制定公私合作总体框架，并对其指导和监督，确保公私合作制高效运行。
公私合作存在多种合作模式，既有短期或中期合同的外包型服务模式，也有长期合同的私人主动融资模式（Private Finance Initiatives， PFI）。其中，PFI是英国政府在公私合作制中最常用的一种模式，是一种长期的合同安排，用于服务的建构、运营和财政支持。PFI是约翰·梅杰政府（1990-1997）改革项目中的第一项任务，于1992年在英国政府部门开始实施，是地方政府与私人部门开展伙伴关系的最常用形式，這一模式最初只是一个尚不确定实施路线的概念，不久后发展为一种政策工具，慢慢形成其政策目标，最终成为布莱尔政府的主要服务政策[16]。 PFI是私人部门将资本投入公共服务的项目，具体合作程序是私人资本投入资金，建设和维护医院、学校、监狱、道路等公共设施，然后再从有关公共部门那里按年度取得返回，返还期一般持续25年，此后该资产将划归公共部门所有，这种模式尽管可以保障政府公共事业的投资，但其长期成本将高于政府举措投资[17]。所以，PFI具有争议性，有学者认为，这一模式形成的公共服务购买者—供给者关系是平等、透明、风险共享与相互信任，但也有学者认为，这一模式是公共管理者在商业环境下商议和实施服务合同[18]，是一种公共服务供给者的机会主义④。
英国财政部对PFI的评估显示，PFI的一些要素具有优点。PFI在使用过程中，利用私营部门项目管理技能、创新能力和风险管理专业知识，按时完成地方服务供给，如确保建筑物交付依据预算高质量地按时完成，并确保资产在其整个生命周期中利润保持最高水平。但由于PFI服务采购过程缓慢、费用昂贵，增加了成本和资源浪费;运行过程缺乏灵活性，不能充分反映地方的服务需求;存在对投资者和纳税人均缺乏透明性等问题。地方政府在与私人部门长期合作过程中能否得到物有所值的回报也尚不确定，风险性很高。私人融资模式2（PF2）于2012年取代PFI，是一种新型的公私伙伴关系，但此种模式并不经常被使用。2018年11月，政府决定不再使用PFI和PF2，已经存在的PFI和PF2项目仍可继续。因为此种模式周期较长，缺少灵活性。
这种私人主动融资合作模式的终结并不是地方政府与私人部门不再合作，政府仍继续支持私人部门对基础设施等项目的投资，但不再使用融资模式，而使用其他更佳和新型模式，例如，差价合约（Contracts for Difference）、监管资产基础模型（the Regulated Asset Base Model）和英国担保计划（the UK Guarantee Scheme）等。私人部门参与基础设施提供已经成为一种国际现象，公私伙伴参与形式也越来越多样化，甚至可以完全私有化[19]。
2.地方政府与志愿部门的合作关系协定
志愿部门是社会力量的重要部分，在英国是指超过50年时间跨度的广泛性组织，不仅包括志愿组织和社区组织（包括已注册的慈善组织和其他协会等组织，自助性团体和社区团体），还包括社会企业、合作社和互助组织[20]，也被称为第三部门组织⑤。它不属于某一种特定组织，也不属于政府部门，是处于政府与市场体系之外的一种社会组织体系。目前主要是一些大公司按照商业规则运作，但不以营利为目的，一定程度上依赖政府财政支持。
志愿部门在欧洲参与公共服务提供的原因有：人口老龄化带来的挑战;民主赤字问题;公共财政的半永久性紧缩问题[21]。志愿部门在英国参与公共服务提供的原因与欧洲情况一样。志愿部门具有独立性和灵活性，与地方政府的合作关系具有非政治化属性和合同文化的特征。为规范地方政府与志愿部门的合作关系，布莱尔政府时期专门制定政府和志愿及社区部门的关系协定（COMPACT，下文简称“协定”）。协定分国家和地方两个层次，原型来源于1995年英国一个志愿组织（国家志愿组织委员会，NCVO）的一份调查报告。国家协定于1998年由首相布莱尔签署，地方协定于2000年正式签署。2005年又制定了协定增补版（COMPACT PLUS），比原有版本更加简练，促进政府与志愿组织进一步合作。
随着地方政府与志愿部门合作规范化，志愿部门在地方公共服务供给中占据越来越重要的地位。英国政府办公室于2006年宣布增加第三部门组织的数量，充分发展志愿部门在地方公共服务供给方面的优势。《2006年地方政府白皮书》也鼓励地方政府与第三部门（地方社区团体、社会企业和志愿团体）合作，共同促进地方服务的发展，领导建设强大和团结的社区[22]。2010年，正处卡梅伦政府时期（2010-2016），财政紧缩严重，政府性质发生根本转变。此时期奉行“大社会”治理理念，社会组织（Civil Society Organizations，CSOs）⑥、公民和社区是大社会的核心，大社会使地方政府与志愿组织的关系变得更加重要。2010年，政府重新修订政府和志愿及社区部门的关系协定，并使用地方协议（local compacts）转变他们之间的关系，提供更优质的公共服务。重新修订协定的目标使协定本身更加有意义、更加简短、更加注重结果和实践的承诺，以及实施过程中充分体现透明性和可问责性。
协定在处理政府和社会组织关系时发挥关键性作用，有益于公民和社区关系的良性发展。前副首相尼克·克莱格（Nick Clegg）指出，发达的社会力量是联合政府将权力从中央政府下放到地方社区的基础，协定是完成这一目标的重要部分[23]。事实上，当社会不再需要协议规范伙伴关系时，这些社会组织像政府部门或机构一样自然运作，伙伴关系就真正地实现了。
3.地方政府与准地方自治机构的微妙合作
20世纪70年代末以来，私人部门提供服务的做法以市场和客户为导向，但并不是所有服务都移交给私人部门，有些服务在公共部门内部重组，出现大量准地方自治机构（Quangos）（其实早在撒切尔执政前就已经存在，撒切尔政府改革产生许多新的准地方自治机构）。此种机构原本为准自治非政府组织（quasi-autonomous non-governmental organization），又被称为非政府部门公共机构、边缘机构、委任制机构，在此后发展中具有中央政府代理人、政府灵活的朋友、以及非选举的公款支出团体等多种内涵[24]。这些新的准地方自治机构不受国家和地方政治家（例如大臣）的直接控制，员工通常也不是文官，拥有更大的自主权。由中央政府指派，指定其活動范围，在财政上给予拨款，履行原地方政府的服务功能，转移地方政府的职责，一定程度分解地方政府的职能，使准地方自治机构与地方政府间形成一种复杂微妙的合作关系，以各自的方式共同为地方提供公共服务。 布莱尔政府时期开始大量削减准地方自治机构的数量，到卡梅伦政府时期还在大量削减此种机构的数量，尽管准地方自治机构数量大幅减少，但地方政府与准地方自治机构合作提供公共服务的趋势并没有减缓，并延续至今。
此外，地方政府建立与公民的伙伴关系，2004年推出的“携手共建”政策（Together We Can），赋予公民更多的权力，让公民积极参与公共服务提供。近年来，中央政府把权力下放给地方政府、社区甚至公民，公民拥有更多权力的同时，也应承担更多责任。
综上所述，横向合作是一种“软治理”，建立在合作双方平等的基础上，双方需要通过谈判和协商来达成一致的伙伴关系。在这种横向合作组织架构中，地方政府的定位至关重要，主要运用制度设计和目标-框架指导等不干预型元治理工具，对合作治理过程进一步引导。
三、“硬治理”的英國地方公共服务供给纵向合作
英国地方公共服务供给纵向合作主要是地方政府与中央政府的合作，布莱尔政府正式承诺在中央政府与地方政府之间建立合作的伙伴关系，并与地方政府签订一系列伙伴关系协议，共同为地方提供公共服务。在纵向合作的地方公共服务供给改革中，中央政府并没有赋予地方政府完全的自治权，而是监管地方公共服务供给过程，评估地方公共服务绩效，体现为“硬治理”。
1.以绩效评估为核心的最佳价值
政府采用新手段监管服务供给主体的绩效，主要有管理自治、绩效合同、财政刺激和公平竞争[25]。政府依据内部监管面临的三个主要挑战：效率、费用、监管角色和责任制度碎片化，制定监管公共服务提供的十原则：以改进服务为目的;注重服务结果;从服务使用者视角出发;正视风险;鼓励管理者自我评估;使用公正的材料;公开所使用的评估标准;确保评估过程开放;物有所值;从经验中不断学习[26]。最佳价值（Best Value）全面体现上述绩效评估的新手段和十原则。
最佳价值计划是布莱尔政府为改善地方公共服务质量，于执政初期开始实施，是其现代化项目中的核心政策之一。1998年7月，布莱尔政府发布白皮书《现代地方政府：接近人民》（Modern Local Government： In Touch with the People，1998），在第七章中提出通过最佳价值真正地和积极地改善地方服务，具体措施包括：确立清晰的服务标准，制定持续改善服务的目标，赋予服务使用者更多的话语权，设立独立的审计和检查机构[27]。通过白皮书，中央政府将理性规则、积极参与和绩效评估等想法正式纳入地方政府管理系统，体现出管理主义理念。
最佳价值制度在《1999年地方政府法案》（Local Government Act 1999）中被正式确立，设定了一套星级评定运作系统。评估者依据详细报告对当前服务状况和服务改进前景这两项进行星级评定，在当前服务绩效评估方面，依据地方当局目的是否清晰，服务是否满足目的，与其他地方当局绩效相比如何，被评定为“差”“一般”“良好”和“优秀”四个绩效等级;在服务改进前景方面，依据最佳价值评估是否改进服务，改进计划如何，地方当局是否提供改进方案，被评定为“差”“不确定”“有希望”和“优秀”四个等级[28]。
最佳价值评估每五年开展一次。中央政府依据中央与地方政府指定的绩效指标评估地方政府提供的公共服务。独立的审计机构检查评估结果，得出最佳价值评估的最终结果，中央政府依据结果奖惩地方政府并改进地方公共服务。最佳价值计划确保地方议会满足服务使用者的需要和期望，不仅关注地方政府提供的全部公共服务绩效管理，还涉及公共部门的组织文化变革，如公共部门与地方居民通过协商来平衡财政支出与服务质量，确定最适合居民的服务提供方法。地方服务提供者可以为公共部门、私人部门或自愿部门，或三者之间合作提供服务。
最佳价值中的创新性项目有灯塔项目（Beacon Scheme），1999年开始选出“灯塔议会”（Beacon Councils），即在某一服务领域内被政府正式认可的最佳执行者，其他地方议会向其学习。作为奖励，这些“灯塔议会”获得更多的自由裁量权，更宽松的政府审查程序。几年之后，出现“灯塔学校”等其他灯塔项目。但“灯塔议会”被认为是最佳价值最成功的项目，直到2009年，灯塔项目被地方创新奖（Local Innovation Awards）所取代。
2.自下而上的地方公共服务协议
进入21世纪，公民对地方公共服务的期待更高，要求地方议会改变提供服务方式，服务供给变成协调不同空间层次与各种机构关系的复杂问题[29]。布莱尔政府在第二任期内，更加明确合作取向的地方公共服务供给改革，开始积极寻找服务供给合作伙伴。2001年白皮书《强有力的地方领导力》（Strong Local Leadership—Quality Public Services）提出，通过中央政府与地方政府建立伙伴关系，为地方居民提供高质量的公共服务。
白皮书倡导实行地方公共服务协议计划（Public Service Agreements-PSAs），即中央政府和地方政府（包含不同层级的地方政府，如郡议会、单层议会、大都市、伦敦的自治市和郡区）的特殊合作伙伴关系，这也是地方治理网络化关系中的关键一层。地方政府明确其绩效目标，中央政府提供一些实现目标的帮助。如果目标成功实现，地方政府获得额外的中央基金，同时也将获得更多的自由裁量权来决定其改进服务方式。这一计划将原来自上而下的监督式改革转变为一种自下而上的改进公共服务过程。
白皮书规划了提供高质量地方服务的国家标准与问责框架。这一框架[30]包括：
（1）明确地方政府提供服务的优先性以及清晰的绩效标准，通过中央与地方的伙伴关系发展地方政府。
（2）所有地方议会定期开展综合绩效评估，寻找达到服务标准的方式。
（3）如何得出综合评估的结果和驱使服务改进的动机、回报与工具，包括：掌握清晰和确切的地方议会绩效公开信息;根据地方议会的优势、弱点和需要来制定综合监察项目;给予地方议会额外的自由、权力和灵活性来利用资源;迅速采取行动，处理失败的地方议会及其服务;通过地方公共服务协议给予服务改进的地方议会更多回报;采用高效、适合与完整的最佳价值制度。 在这一框架下，综合绩效评估项目（Comprehensive Performance Assessment）是核心，由审计署负责开展，是一个持续性的评估过程，评估结果把地方议会划分为不同等级，从优秀、良好、一般、较差到差。表现最好的地方议会得到额外回报，获得更大的财政自由。表现差的地方议会要经历一个矫正过程，部长们将依照法令干涉地方议会，也可能将其部门功能转移给其他服务提供者，这种政府干预是综合绩效评估比较难处理的部分。
3.合作范围更广的地区协议
随着合作治理理念的推广，英国地方公共服务供给的合作范围逐步扩大。布莱尔政府在第三个任期内推出的地区协议（Local Area Agreements-LAAs）成为此次地方公共服务供给改革的标志，这仍是中央与地方的协议，2007年成为法定文件，通过中央政府（由区域政府办公室负责）审批，包含35个已谈妥的政策，这些政策来自188个国家指标，覆盖卫生、教育、就业和犯罪等问题[31]。地区协议的主要任务是改善和协调地方政府、中央政府的地方机构（基层护理信托、特别就业中心、确保开端计划以及中介部门在地方的代表机构）与它们的伙伴之间的关系，以改善服务并减少地方服务供给中的官僚性[32]。但这项改革带来一些混乱，从中央政府视角出发，地区协议就是“一切”，综合协议设定一个区域需要的所有主要优先考虑事情，从而传达一个完全新的做事情方法;但地方战略伙伴关系成员有更加现实的考虑，有一些选择性服务要做，尤其是一些跨领域服务的事情[33]。
由于中央政府与地方政府从不同视角看待地区协议，引发相关改革较为混乱，针对此种情况，中央政府赋予地方政府更多的自由裁量权来提供最适宜地方的公共服务。2011年，卡梅伦政府颁布2011年地方主义法案（The Localism Bill 2011），更加强调地方政府在公共服务提供方面的核心作用，提出改进公共服务的新框架。2011年7月，颁布《开放公共服务白皮书》（Open Public Services White Paper），确保每个人获得优质的公共服务，为此制定公共服务的综合政策框架。制定框架的五个基本原则为：增加公民对所使用服务的选择性;权力下放到最底层;具有向多元服务提供者开放竞争的多样性;确保公共服务的公平性;服务使用者和纳税人的可问责性[34]。这些原则使地方议会拥有更大的自由裁量权，在地方公共服务提供方面进行创新，这一定程度上改变了中央政府与地方政府在纵向合作提供服务过程中的“硬治理”。政府每年还会追踪和更新《开放公共服务白皮书》，进一步使地方公共服务真正满足地方居民的需要。
综上所述，纵向合作是一种“硬治理”，是在中央政府指导下的合作治理，中央政府以绩效评估和监管服务的方式指导地方公共服务供给。在这种纵向合作组织架构中，中央政府主要运用治理的过程管理和直接参与等干预型元治理手段，确保合作治理顺利进行。地方政府的定位也至关重要，需要在合作治理中争取更多的自由裁量权。
总之，无论是非层级的“软治理”，还是层级结构的“硬治理”，都无法轻松应对当代地方治理的挑战，需要运用元治理的干预型和不干预型合作治理手段来提高地方治理能力。公共部门、私人部门、志愿部门、社区和公民等公共服务提供主体之间通过合作，充分利用各自的资源和发挥各自的优势，为地方居民提供更加民主和优质的服务。英国地方公共服务供给的合作治理涉及一些网络、伙伴关系、“联合”、透明度和信任等关键概念，尤其要兼顾公平与效率。行之有效的合作需要建立在合作各方权力平衡以及责任共享上[35]。但这对政府在治理的管制和监察方面提出挑战，是不是一种真正的合作关系需要中央政府的态度。
注释：
①英国地方治理开始于1979年撒切尔政府执政后，经过40多年的发展，逐步形成了地方治理体制。
②第一波网络治理理论被称为“盎格鲁治理学派”（Anglo-governance school）， Rod Rhodes为带头人。Mike Marinetto认为这一学派是描述和解释政策网络的变种。
③在有关元治理的文献中，国家和政府基本上是同一个含义，本文也并没有区分。
④机会主义是指带有诡计的自我利益寻求，利益相关者相互之间并不信任。
⑤第三部门组织有的完全是志愿性质，有的也接受大量的公共资金资助和合同，是指提供一系列包括医疗保健、社会看护、教育、资源和环境保护、娱乐、政策建议等服务的各类组织的集合。参看：[英]史蒂芬·奥斯本编著：《新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点》，包国宪、赵晓军等译，科學出版社，2016年，第256页。
⑥社会组织包括慈善机构（charities）、社会企业（social enterprises）、自愿和社区群体（voluntary and community groups）。
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On the Cooperative Governance of Local Public
Service Supply under the Model of Meta-governance in Britain
Sun Hongwei
Abstract：Under the local governance system in the UK， local public service supply has changed from bureaucratic management， which emphasizes the separation of public and private sectors， to networked governance， which focuses on multi-agent cooperation. The cooperative governance includes the “soft governance” of horizontal cooperation， and the “hard governance” of vertical cooperation. In the process of networked cooperation governance， taking advantage of meta-governance in order to further control and guide it， playing the government leadership， using instruments of hands-off and hands-on meta-governance， better implementing the system of Public-Private Partnerships， COMPACT， Together We Can， Best Value， Public Service Agreements and Local Area Agreements in the soft and hard governance. Which provides a new perspective for the in-depth discussion of government purchase of public services in China.
Keywords：Britain; Local Government; Public Services; Meta-governance; Cooperative Governance
（責任编辑 周 巍）
关键词：英国;地方政府;公共服务;元治理;合作治理
地方的发展以优质的地方公共服务供给为基石，需要良好的治安、教育、住房、卫生和娱乐等环境。这些环境的创造不能仅靠政府，还要政府与私人部门、志愿部门和公民等多元主体合作，共同为地方创造一个平等和优质的公共服务。但合作治理的发展仅靠治理主体间的信任和协商并不够，依然需要在政府指导下有序开展合作。在英国地方治理体制①的大背景下，合作是一种多主体共同提供公共服务的过程，服务提供主体有中央政府、地方政府、私人部门、准地方自治机构、志愿部门和公民等。
地方治理主体合作形式多样，有市场、伙伴关系和网络治理等，通过合同或协议达成合作，注重结果导向的合作关系。但地方治理主体间组织界限较模糊，合作形式较复杂。英国政府专门出台法案，规范地方治理主体间关系，如2001年《地方战略伙伴》（Local Strategic Partnership， LSPs）确立治理主体之间是一种伙伴关系。伙伴关系由此成为英国政府现代化议程的关键。此种倡导以网络化伙伴关系形式为地方提供公共服务的合作，意味着各服务提供主体的地位平等。此外，英国政府还运用元治理理论将监督和规范地方治理网络的责任委托给独立审计委员会。
地方治理主体充分利用其在地方公共服务供给中的资源优势，以实现合作最优化。政府部门学习私人部门提供公共服务的管理技能，提高公共服务供给效率;通过与志愿部门合作，扩大公共服务供给范围;通过与公民合作，提升公共服务供给满意度。地方治理主体通过合作分享管理技能和专业知识，弥补各自缺陷和不足，共同提高地方公共服务供给质量，满足居民需求。
地方治理主体合作需要强大的领导力。自20世纪80年代撒切尔政府（1979-1990）执政以来，政府主要任务之一是削减公共部门开支，私有化政策则不断扩大地方居民收入和财富的不均衡。尤其是2008年全球经济危机后，财政问题更是英国政府需要解决的重大任务。在财政紧缩大背景下，政府更倾向通过和其他治理主体合作来缓解经济问题，但合作过程中，政府依然要有明确的功能定位，使合作治理在强有力的领导力下有序进行，元治理很好地解释了这一现象。
一、元治理的理论基础
在英国地方治理体制下，地方公共服务治理模式由传统科层制官僚管理转向网络化合作治理。传统的官僚管理模式不允许私人部门参与提供地方公共服务，主要由公共部门以层级制方式提供公共服务，导致一些横向合作的公共服务领域出现有效性不足问题，合作治理有效地弥补了官僚管理的这一弊端。
合作治理是一种多主体提供地方公共服务的模式，存在多种治理理论解释其合理性。第一种为互动治理，围绕国家、市场和公民关系展开合作;第二种为水平式网络治理，强调“没有政府的治理”，需要参与公共服务提供主体间的信任和协商;第三种为网络化社区治理，需要地方政府在协调治理主体的合作关系中仍然发挥主导作用;第四种为自上而下的元治理（meta-governance），强调政府对网络治理过程的进一步引导，将传统政府形式与网络治理连接到一起。四种合作治理理论在英国地方公共服务供给方面均有所体现，依次经历从互动治理、网络治理、网络化社区治理再到元治理的发展过程。但鉴于英国地方治理的碎片化和复杂化现状，元治理理论更适合解释英国地方公共服务供给的合作治理。
元治理是对治理的治理，是对治理过程的进一步控制和引导，是网络治理的第二波②，将网络治理主体关系概念化。元治理之所以出现，一方面因为网络治理具有动态性和复杂性，需要元治理者协调;另一方面因为合作治理也会失败，需要国家或政府③在合作治理中发挥作用。所有治理结构都会失灵，政府必须找到合适的组合，因为不同机制可能无法融为一体[1]。学者们从不同视角界定元治理。简·库伊曼（Jan Kooiman）从规范趋向的框架界定元治理，认为元治理是第三层级的治理，形成评估治理的规范和标准，其中合理性、反应性和绩效是元治理的三个主要评估标准[2]。雅各布·托芬（Jacob Torfing）认为，元治理是一种自反的（reflexive）、更高阶的治理实践，进一步规范如何治理和被治理，以及在不同的治理模式之间或在不同的治理模式组合之间理性选择[3]。鲍勃·杰索普（Bob Jessop）认为，元治理是一种社会力量，协调各种治理机制，并更改相关治理的重要性[4]。
从元治理的定义来看，元治理是对治理的进一步规范和协调。在元治理理论中，谁来充当元治理者进行规范和协调呢？元治理者应该是一个领导型的网络参与者。鲍勃·杰索普对元治理的研究具有代表性，他认为，元治理者的角色应该由国家承担，因为相比于其他非国家行为者（诸如私人行为者、私人政治企业家甚至各种治理网络），国家拥有其他行为者不具有的政治、法律、财政、人力和信息等资源[5]。R.A.W.罗兹（R.A.W.Rhodes）认为，元治理是描述网络治理中国家的作用和其作为政策工具的特征，国家从直接治理社会转变到发挥几种干预模式的“元治理”作用，从通过官僚命令和控制转变到发挥相对独立的利益相关者的间接指导作用[6]。马克·怀特海德（Mark Whitehead）认为，元治理关注在治理机制中，确保政府影响力、命令和控制的实践和程序，政治权威如何通过规则、组织知识、制度策略和其他政治策略促进和指导治理系统的自组织，它使与治理有关的政治和经济变革，在不斷变化的国家权力、战略和干预模式背景下重新定位，它倾向于打破政府和治理之间的任意鸿沟，提出一种在等级制度阴影下形成的混合治理形式[7]。 由此可见，元治理接受治理模式由传统科层制的官僚管理转向网络治理的同时，又将国家重新带回到网络治理结构中。元治理并不是取代网络治理，而是在网络治理基础上，增加“国家”这一维度，尤其是国家在政治实践和经济领域治理中发挥作用，是一种微妙的权力战略。虽然元治理强调国家在治理中的重要作用，但并不是由国家安排治理结构，回到传统中央集权式和官僚主义式的命令控制模式，而是国家在治理结构中不再处于至高无上的权威地位，其等级分明、集中和干预性特征淡化，转变为网络化治理结构中的一个参与者。这里国家并不是政治理论中具有统一而集权的权威性“主权”性词汇，米歇尔·福柯（Michel Foucault）就曾用分散的政治权力概念取代政治理论中的国家概念[8]。
在元治理理论中，国家具有其自身的体制和战略维度。在体制上，元治理通过制度设计规范合作治理，将合作治理主体在时间和空间上相联系，充分发挥各治理主体的功能。在战略上，元治理对治理的特定制度形式进行战略结构管理，同时鼓励新的制度安排以防止功能失调，从而完善现有治理模式，是一个有意促进网络治理自我调节的过程。元治理既承认授权与分权在治理中的必要性，同时也意识到更为强大的中央控制与指导的必要性，重新强调公共部门政策制定系统内部的权力平衡，在认可政治主导原则同时，继续使非政府行动主体参与政策制定过程[9]。
元治理的治理模式并不单一，针对不同领域存在不同治理模式。杰索普指出，元治理并不等同于完全统一的治理模式，而是对复杂性和多元性的管理[10]。他认为存在四种元治理模式，第一种为元交换（metachange），是指重组市场关系，通过市场自身的重新设计或调整市场关系和运作来实现;第二种为元组织（metaorganization），是指组织自身的重新设计，组织内部关系重组和对组织生态的管理;第三种为元结构（metaheterarchy），是指“自组织的组织”，有时也被称为元治理，被认为是一个伞形概念，通过重新定义多层机构或自身自组织的框架，重新设计不同治理模式的关系;第四种为元治理（metagovernance），是指重新阐述或调整不同治理模式，涉及如何处理其他行动者的自指性（self-referentiality），以及如何处理自己的自指性[11]。国家依据现实情况，选择不同治理模式，或者将不同的治理模式（等级、市场或网络）重新组合。
元治理为国家管理网络治理提供工具，其顺利实施需要直接性和间接性管理工具相结合，即将不干预型和干预型元治理相结合。治理的制度设计和目标-框架指导属于不干预型元治理（hands-off metagovernance），存在于相对自我规制的准市场、网络和伙伴关系中;治理的过程管理和直接参与属于干预型元治理（hands-on metagovernance），通过元治理者和各个利益相关者相对密切的实际操作得以实施[12]。通常来说，不干预型元治理使用软性手段（soft instruments）和远程管理手段进行治理。尼古拉斯·罗斯（Nikolas Rose）和彼得·米勒（Peter Miller）认为，政府越来越依赖于“远距离治理”技术，创建地域、实体和个人能够操作一个受管制的自治[13]。干预型元治理使用硬性手段进行治理，这种元治理者亲自动手干预来平衡网络自治，具有现代派-经验主义色彩[14]。在元治理过程中，两种治理手段各有优势，当新的身份、规范和词汇被行动者适当地传播和内化时，软性手段（如自愿标准、最佳实践、其他说教）在某种程度上也相当“硬”，因为它们的目标是影响社会和政治参与者的知识、感知和偏好，而不是可行选项的范围（通过使用大棒来定义）或奖励矩阵（通过提供胡萝卜来定义）[15]。总之，无论使用何种手段，元治理最终目的是加强网络治理主体间的积极配合，关注治理结构中各治理主体的身份和治理能力，提升其在网络治理中的适应性和可问责性，确保治理实施更加顺畅。
在英国多元主体共同参与公共服务提供的背景下，何种组织架构最合适？元治理理论将传统科层制官僚管理中的领导权威和合作治理中多元主体提供公共服务的网络化治理相结合，提取各自的优势，即充分利用政府发挥主导作用的硬治理，也发挥“无政府治理”的网络化软治理，且不干预型元治理与干预型元治理的治理手段与英国地方公共服务的软治理和硬治理相呼应，为英国地方公共服务供给的合作治理奠定理论基础。
二、“软治理”的英国地方公共服务供给横向合作
英国地方公共服务供给的横向合作，主要是地方政府与私人部门或志愿部门开展合作。合作需要双方互相信任，通过谈判达成合作协议，体现为一种“软治理”。
1.地方政府与私人部门的公私合作制
英国是最早倡导地方政府与私人部门合作的国家之一，出现公私合作的主要原因为：地方政府提供的公共服务，不能满足地方居民的全部需求，而私人部门能有效地满足地方需求。私人部门通过投资改善地方基础设施等硬性条件;同时利用其良好的管理技能和激励机制，提高地方公共服务供给效率，改善地方公共服务质量。
地方政府与私人部门开展伙伴关系的主要形式是公私合作制（Public-Private Partnerships， PPPs）（见图1）。这种合作形式在布莱尔政府（1997-2007）时期的地方公共服务供给中被广泛采用，合作项目主要聚焦于基础设施建设领域，包括电信、能源、机场和铁路等领域。主要指地方政府与私营企业，为完成某个项目或实现某种政策，通过合同或合资达成合作关系。在这种合作关系中，中央政府、地方政府或公共部门均可参与其中。英国财政部（HM Treasury）下专门设立英国基础设施局（Infrastructure）制定公私合作总体框架，并对其指导和监督，确保公私合作制高效运行。
公私合作存在多种合作模式，既有短期或中期合同的外包型服务模式，也有长期合同的私人主动融资模式（Private Finance Initiatives， PFI）。其中，PFI是英国政府在公私合作制中最常用的一种模式，是一种长期的合同安排，用于服务的建构、运营和财政支持。PFI是约翰·梅杰政府（1990-1997）改革项目中的第一项任务，于1992年在英国政府部门开始实施，是地方政府与私人部门开展伙伴关系的最常用形式，這一模式最初只是一个尚不确定实施路线的概念，不久后发展为一种政策工具，慢慢形成其政策目标，最终成为布莱尔政府的主要服务政策[16]。 PFI是私人部门将资本投入公共服务的项目，具体合作程序是私人资本投入资金，建设和维护医院、学校、监狱、道路等公共设施，然后再从有关公共部门那里按年度取得返回，返还期一般持续25年，此后该资产将划归公共部门所有，这种模式尽管可以保障政府公共事业的投资，但其长期成本将高于政府举措投资[17]。所以，PFI具有争议性，有学者认为，这一模式形成的公共服务购买者—供给者关系是平等、透明、风险共享与相互信任，但也有学者认为，这一模式是公共管理者在商业环境下商议和实施服务合同[18]，是一种公共服务供给者的机会主义④。
英国财政部对PFI的评估显示，PFI的一些要素具有优点。PFI在使用过程中，利用私营部门项目管理技能、创新能力和风险管理专业知识，按时完成地方服务供给，如确保建筑物交付依据预算高质量地按时完成，并确保资产在其整个生命周期中利润保持最高水平。但由于PFI服务采购过程缓慢、费用昂贵，增加了成本和资源浪费;运行过程缺乏灵活性，不能充分反映地方的服务需求;存在对投资者和纳税人均缺乏透明性等问题。地方政府在与私人部门长期合作过程中能否得到物有所值的回报也尚不确定，风险性很高。私人融资模式2（PF2）于2012年取代PFI，是一种新型的公私伙伴关系，但此种模式并不经常被使用。2018年11月，政府决定不再使用PFI和PF2，已经存在的PFI和PF2项目仍可继续。因为此种模式周期较长，缺少灵活性。
这种私人主动融资合作模式的终结并不是地方政府与私人部门不再合作，政府仍继续支持私人部门对基础设施等项目的投资，但不再使用融资模式，而使用其他更佳和新型模式，例如，差价合约（Contracts for Difference）、监管资产基础模型（the Regulated Asset Base Model）和英国担保计划（the UK Guarantee Scheme）等。私人部门参与基础设施提供已经成为一种国际现象，公私伙伴参与形式也越来越多样化，甚至可以完全私有化[19]。
2.地方政府与志愿部门的合作关系协定
志愿部门是社会力量的重要部分，在英国是指超过50年时间跨度的广泛性组织，不仅包括志愿组织和社区组织（包括已注册的慈善组织和其他协会等组织，自助性团体和社区团体），还包括社会企业、合作社和互助组织[20]，也被称为第三部门组织⑤。它不属于某一种特定组织，也不属于政府部门，是处于政府与市场体系之外的一种社会组织体系。目前主要是一些大公司按照商业规则运作，但不以营利为目的，一定程度上依赖政府财政支持。
志愿部门在欧洲参与公共服务提供的原因有：人口老龄化带来的挑战;民主赤字问题;公共财政的半永久性紧缩问题[21]。志愿部门在英国参与公共服务提供的原因与欧洲情况一样。志愿部门具有独立性和灵活性，与地方政府的合作关系具有非政治化属性和合同文化的特征。为规范地方政府与志愿部门的合作关系，布莱尔政府时期专门制定政府和志愿及社区部门的关系协定（COMPACT，下文简称“协定”）。协定分国家和地方两个层次，原型来源于1995年英国一个志愿组织（国家志愿组织委员会，NCVO）的一份调查报告。国家协定于1998年由首相布莱尔签署，地方协定于2000年正式签署。2005年又制定了协定增补版（COMPACT PLUS），比原有版本更加简练，促进政府与志愿组织进一步合作。
随着地方政府与志愿部门合作规范化，志愿部门在地方公共服务供给中占据越来越重要的地位。英国政府办公室于2006年宣布增加第三部门组织的数量，充分发展志愿部门在地方公共服务供给方面的优势。《2006年地方政府白皮书》也鼓励地方政府与第三部门（地方社区团体、社会企业和志愿团体）合作，共同促进地方服务的发展，领导建设强大和团结的社区[22]。2010年，正处卡梅伦政府时期（2010-2016），财政紧缩严重，政府性质发生根本转变。此时期奉行“大社会”治理理念，社会组织（Civil Society Organizations，CSOs）⑥、公民和社区是大社会的核心，大社会使地方政府与志愿组织的关系变得更加重要。2010年，政府重新修订政府和志愿及社区部门的关系协定，并使用地方协议（local compacts）转变他们之间的关系，提供更优质的公共服务。重新修订协定的目标使协定本身更加有意义、更加简短、更加注重结果和实践的承诺，以及实施过程中充分体现透明性和可问责性。
协定在处理政府和社会组织关系时发挥关键性作用，有益于公民和社区关系的良性发展。前副首相尼克·克莱格（Nick Clegg）指出，发达的社会力量是联合政府将权力从中央政府下放到地方社区的基础，协定是完成这一目标的重要部分[23]。事实上，当社会不再需要协议规范伙伴关系时，这些社会组织像政府部门或机构一样自然运作，伙伴关系就真正地实现了。
3.地方政府与准地方自治机构的微妙合作
20世纪70年代末以来，私人部门提供服务的做法以市场和客户为导向，但并不是所有服务都移交给私人部门，有些服务在公共部门内部重组，出现大量准地方自治机构（Quangos）（其实早在撒切尔执政前就已经存在，撒切尔政府改革产生许多新的准地方自治机构）。此种机构原本为准自治非政府组织（quasi-autonomous non-governmental organization），又被称为非政府部门公共机构、边缘机构、委任制机构，在此后发展中具有中央政府代理人、政府灵活的朋友、以及非选举的公款支出团体等多种内涵[24]。这些新的准地方自治机构不受国家和地方政治家（例如大臣）的直接控制，员工通常也不是文官，拥有更大的自主权。由中央政府指派，指定其活動范围，在财政上给予拨款，履行原地方政府的服务功能，转移地方政府的职责，一定程度分解地方政府的职能，使准地方自治机构与地方政府间形成一种复杂微妙的合作关系，以各自的方式共同为地方提供公共服务。 布莱尔政府时期开始大量削减准地方自治机构的数量，到卡梅伦政府时期还在大量削减此种机构的数量，尽管准地方自治机构数量大幅减少，但地方政府与准地方自治机构合作提供公共服务的趋势并没有减缓，并延续至今。
此外，地方政府建立与公民的伙伴关系，2004年推出的“携手共建”政策（Together We Can），赋予公民更多的权力，让公民积极参与公共服务提供。近年来，中央政府把权力下放给地方政府、社区甚至公民，公民拥有更多权力的同时，也应承担更多责任。
综上所述，横向合作是一种“软治理”，建立在合作双方平等的基础上，双方需要通过谈判和协商来达成一致的伙伴关系。在这种横向合作组织架构中，地方政府的定位至关重要，主要运用制度设计和目标-框架指导等不干预型元治理工具，对合作治理过程进一步引导。
三、“硬治理”的英國地方公共服务供给纵向合作
英国地方公共服务供给纵向合作主要是地方政府与中央政府的合作，布莱尔政府正式承诺在中央政府与地方政府之间建立合作的伙伴关系，并与地方政府签订一系列伙伴关系协议，共同为地方提供公共服务。在纵向合作的地方公共服务供给改革中，中央政府并没有赋予地方政府完全的自治权，而是监管地方公共服务供给过程，评估地方公共服务绩效，体现为“硬治理”。
1.以绩效评估为核心的最佳价值
政府采用新手段监管服务供给主体的绩效，主要有管理自治、绩效合同、财政刺激和公平竞争[25]。政府依据内部监管面临的三个主要挑战：效率、费用、监管角色和责任制度碎片化，制定监管公共服务提供的十原则：以改进服务为目的;注重服务结果;从服务使用者视角出发;正视风险;鼓励管理者自我评估;使用公正的材料;公开所使用的评估标准;确保评估过程开放;物有所值;从经验中不断学习[26]。最佳价值（Best Value）全面体现上述绩效评估的新手段和十原则。
最佳价值计划是布莱尔政府为改善地方公共服务质量，于执政初期开始实施，是其现代化项目中的核心政策之一。1998年7月，布莱尔政府发布白皮书《现代地方政府：接近人民》（Modern Local Government： In Touch with the People，1998），在第七章中提出通过最佳价值真正地和积极地改善地方服务，具体措施包括：确立清晰的服务标准，制定持续改善服务的目标，赋予服务使用者更多的话语权，设立独立的审计和检查机构[27]。通过白皮书，中央政府将理性规则、积极参与和绩效评估等想法正式纳入地方政府管理系统，体现出管理主义理念。
最佳价值制度在《1999年地方政府法案》（Local Government Act 1999）中被正式确立，设定了一套星级评定运作系统。评估者依据详细报告对当前服务状况和服务改进前景这两项进行星级评定，在当前服务绩效评估方面，依据地方当局目的是否清晰，服务是否满足目的，与其他地方当局绩效相比如何，被评定为“差”“一般”“良好”和“优秀”四个绩效等级;在服务改进前景方面，依据最佳价值评估是否改进服务，改进计划如何，地方当局是否提供改进方案，被评定为“差”“不确定”“有希望”和“优秀”四个等级[28]。
最佳价值评估每五年开展一次。中央政府依据中央与地方政府指定的绩效指标评估地方政府提供的公共服务。独立的审计机构检查评估结果，得出最佳价值评估的最终结果，中央政府依据结果奖惩地方政府并改进地方公共服务。最佳价值计划确保地方议会满足服务使用者的需要和期望，不仅关注地方政府提供的全部公共服务绩效管理，还涉及公共部门的组织文化变革，如公共部门与地方居民通过协商来平衡财政支出与服务质量，确定最适合居民的服务提供方法。地方服务提供者可以为公共部门、私人部门或自愿部门，或三者之间合作提供服务。
最佳价值中的创新性项目有灯塔项目（Beacon Scheme），1999年开始选出“灯塔议会”（Beacon Councils），即在某一服务领域内被政府正式认可的最佳执行者，其他地方议会向其学习。作为奖励，这些“灯塔议会”获得更多的自由裁量权，更宽松的政府审查程序。几年之后，出现“灯塔学校”等其他灯塔项目。但“灯塔议会”被认为是最佳价值最成功的项目，直到2009年，灯塔项目被地方创新奖（Local Innovation Awards）所取代。
2.自下而上的地方公共服务协议
进入21世纪，公民对地方公共服务的期待更高，要求地方议会改变提供服务方式，服务供给变成协调不同空间层次与各种机构关系的复杂问题[29]。布莱尔政府在第二任期内，更加明确合作取向的地方公共服务供给改革，开始积极寻找服务供给合作伙伴。2001年白皮书《强有力的地方领导力》（Strong Local Leadership—Quality Public Services）提出，通过中央政府与地方政府建立伙伴关系，为地方居民提供高质量的公共服务。
白皮书倡导实行地方公共服务协议计划（Public Service Agreements-PSAs），即中央政府和地方政府（包含不同层级的地方政府，如郡议会、单层议会、大都市、伦敦的自治市和郡区）的特殊合作伙伴关系，这也是地方治理网络化关系中的关键一层。地方政府明确其绩效目标，中央政府提供一些实现目标的帮助。如果目标成功实现，地方政府获得额外的中央基金，同时也将获得更多的自由裁量权来决定其改进服务方式。这一计划将原来自上而下的监督式改革转变为一种自下而上的改进公共服务过程。
白皮书规划了提供高质量地方服务的国家标准与问责框架。这一框架[30]包括：
（1）明确地方政府提供服务的优先性以及清晰的绩效标准，通过中央与地方的伙伴关系发展地方政府。
（2）所有地方议会定期开展综合绩效评估，寻找达到服务标准的方式。
（3）如何得出综合评估的结果和驱使服务改进的动机、回报与工具，包括：掌握清晰和确切的地方议会绩效公开信息;根据地方议会的优势、弱点和需要来制定综合监察项目;给予地方议会额外的自由、权力和灵活性来利用资源;迅速采取行动，处理失败的地方议会及其服务;通过地方公共服务协议给予服务改进的地方议会更多回报;采用高效、适合与完整的最佳价值制度。 在这一框架下，综合绩效评估项目（Comprehensive Performance Assessment）是核心，由审计署负责开展，是一个持续性的评估过程，评估结果把地方议会划分为不同等级，从优秀、良好、一般、较差到差。表现最好的地方议会得到额外回报，获得更大的财政自由。表现差的地方议会要经历一个矫正过程，部长们将依照法令干涉地方议会，也可能将其部门功能转移给其他服务提供者，这种政府干预是综合绩效评估比较难处理的部分。
3.合作范围更广的地区协议
随着合作治理理念的推广，英国地方公共服务供给的合作范围逐步扩大。布莱尔政府在第三个任期内推出的地区协议（Local Area Agreements-LAAs）成为此次地方公共服务供给改革的标志，这仍是中央与地方的协议，2007年成为法定文件，通过中央政府（由区域政府办公室负责）审批，包含35个已谈妥的政策，这些政策来自188个国家指标，覆盖卫生、教育、就业和犯罪等问题[31]。地区协议的主要任务是改善和协调地方政府、中央政府的地方机构（基层护理信托、特别就业中心、确保开端计划以及中介部门在地方的代表机构）与它们的伙伴之间的关系，以改善服务并减少地方服务供给中的官僚性[32]。但这项改革带来一些混乱，从中央政府视角出发，地区协议就是“一切”，综合协议设定一个区域需要的所有主要优先考虑事情，从而传达一个完全新的做事情方法;但地方战略伙伴关系成员有更加现实的考虑，有一些选择性服务要做，尤其是一些跨领域服务的事情[33]。
由于中央政府与地方政府从不同视角看待地区协议，引发相关改革较为混乱，针对此种情况，中央政府赋予地方政府更多的自由裁量权来提供最适宜地方的公共服务。2011年，卡梅伦政府颁布2011年地方主义法案（The Localism Bill 2011），更加强调地方政府在公共服务提供方面的核心作用，提出改进公共服务的新框架。2011年7月，颁布《开放公共服务白皮书》（Open Public Services White Paper），确保每个人获得优质的公共服务，为此制定公共服务的综合政策框架。制定框架的五个基本原则为：增加公民对所使用服务的选择性;权力下放到最底层;具有向多元服务提供者开放竞争的多样性;确保公共服务的公平性;服务使用者和纳税人的可问责性[34]。这些原则使地方议会拥有更大的自由裁量权，在地方公共服务提供方面进行创新，这一定程度上改变了中央政府与地方政府在纵向合作提供服务过程中的“硬治理”。政府每年还会追踪和更新《开放公共服务白皮书》，进一步使地方公共服务真正满足地方居民的需要。
综上所述，纵向合作是一种“硬治理”，是在中央政府指导下的合作治理，中央政府以绩效评估和监管服务的方式指导地方公共服务供给。在这种纵向合作组织架构中，中央政府主要运用治理的过程管理和直接参与等干预型元治理手段，确保合作治理顺利进行。地方政府的定位也至关重要，需要在合作治理中争取更多的自由裁量权。
总之，无论是非层级的“软治理”，还是层级结构的“硬治理”，都无法轻松应对当代地方治理的挑战，需要运用元治理的干预型和不干预型合作治理手段来提高地方治理能力。公共部门、私人部门、志愿部门、社区和公民等公共服务提供主体之间通过合作，充分利用各自的资源和发挥各自的优势，为地方居民提供更加民主和优质的服务。英国地方公共服务供给的合作治理涉及一些网络、伙伴关系、“联合”、透明度和信任等关键概念，尤其要兼顾公平与效率。行之有效的合作需要建立在合作各方权力平衡以及责任共享上[35]。但这对政府在治理的管制和监察方面提出挑战，是不是一种真正的合作关系需要中央政府的态度。
注释：
①英国地方治理开始于1979年撒切尔政府执政后，经过40多年的发展，逐步形成了地方治理体制。
②第一波网络治理理论被称为“盎格鲁治理学派”（Anglo-governance school）， Rod Rhodes为带头人。Mike Marinetto认为这一学派是描述和解释政策网络的变种。
③在有关元治理的文献中，国家和政府基本上是同一个含义，本文也并没有区分。
④机会主义是指带有诡计的自我利益寻求，利益相关者相互之间并不信任。
⑤第三部门组织有的完全是志愿性质，有的也接受大量的公共资金资助和合同，是指提供一系列包括医疗保健、社会看护、教育、资源和环境保护、娱乐、政策建议等服务的各类组织的集合。参看：[英]史蒂芬·奥斯本编著：《新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点》，包国宪、赵晓军等译，科學出版社，2016年，第256页。
⑥社会组织包括慈善机构（charities）、社会企业（social enterprises）、自愿和社区群体（voluntary and community groups）。
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On the Cooperative Governance of Local Public
Service Supply under the Model of Meta-governance in Britain
Sun Hongwei
Abstract：Under the local governance system in the UK， local public service supply has changed from bureaucratic management， which emphasizes the separation of public and private sectors， to networked governance， which focuses on multi-agent cooperation. The cooperative governance includes the “soft governance” of horizontal cooperation， and the “hard governance” of vertical cooperation. In the process of networked cooperation governance， taking advantage of meta-governance in order to further control and guide it， playing the government leadership， using instruments of hands-off and hands-on meta-governance， better implementing the system of Public-Private Partnerships， COMPACT， Together We Can， Best Value， Public Service Agreements and Local Area Agreements in the soft and hard governance. Which provides a new perspective for the in-depth discussion of government purchase of public services in China.
Keywords：Britain; Local Government; Public Services; Meta-governance; Cooperative Governance
（責任编辑 周 巍）