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摘要：“自然资源国家所有”与“自然资源全民所有”所体现的本质利益不同，二者是手段和目的的关系。国家实质享有自然资源的所有权，而“自然资源全民所有”属于政治宣示，但是全民是自然资源国家所有的最终受益者。自然资源国家所有权的本质属性是私权，所有权范围包括对自然资源、生态服务以及环境容量的占有、使用、收益和处分的权利。自然资源国家所有权应交由政府代表国家行使，政府具有公权力主体和私权主体的双重身份，可以采用公法手段和私法手段行使自然资源国家所有权。当自然资源国家所有权受到侵犯时，政府可以采取行政权力管制、行政磋商、民事诉讼等方式进行救济。政府虽然代表国家享有自然资源所有权，表面上能够对自然资源进行自由地支配，但实质上其行使自然资源国家所有权时应受到法律规范和国家治理结构的限制。
关键词：自然资源;国家;全民;所有权;政府
中图分类号：D912.6文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）18-0073-07
引言
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第九条第一款规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。从文义上解释，国家所有的自然资源也是全体公民的公共财产，“国家”与“全民”属于同一个概念。但是，从实质意义上看，二者既有联系也有区别，并非是完全等同的概念。自然资源国家所有权兼具经济价值和生态价值，在自然资源国家所有权行使过程中，也引发了一些适用争议。例如，《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中将生态环境损害赔偿诉讼概括为“基于国家自然资源所有权
提起的生态环境损害赔偿诉讼”。有学者提出，自然资源不同于环境与生态服务，对自然资源造成的损害难以涵盖环境及其生态功能损害的内涵，依据自然资源国家所有权理论索赔生态环境损害存在某些适用障碍[1]。也有学者认为，生态环境损害赔偿诉讼的法理基础是生态环境利益整体主义;将其定义为自然资源国家所有权为基础的私益诉讼是对生态环境损害公共属性特征的忽视[2]。因此，厘清“国家”与“全民”之间的关系，探究自然资源国家所有权产生的根源，进一步把握自然资源国家所有权属性、适用范围以及运行机制，才能有效行使自然资源国家所有权，在生态环境保护和经济发展之中发挥重要作用。
一、自然资源国家所有即全民所有逻辑证成
（一）自然资源国家所有与自然资源全民所有利益体现
自然资源国家所有与自然资源全民所有所体现的利益并不相同，通过分析两者所体现的利益，对把握自然资源国家所有与自然资源全民所有的关系具有重要意义。
1.自然资源国家所有利益体现
自然资源国家所有是国家对自然资源享有的各项权利，是国家利益在法律上的表现形式。国家利益应从内部和外部两个层次予以理解，更好地反映自然资源国家所有的本质。从国家内部利益分析，国家是阶级矛盾不可调和的产物，是在经济占统治地位的阶级统治其他阶级的工具和手段，国家的概念掩饰了阶级利益在国家层面的表达，统治阶级通过国家形式的管控手段达到对自然资源控制的目的[3]。因此，对于内部而言，国家所有的利益体现为阶级利益，侧重于对人的利益。从国家利益外部分析，国家作为整体性的存在，是以一定范围内的领土、领空、海域及其附属要素等自然资源为物质基础的，丧失了物质基础，国家将不再存在。国家通过防止其他国家或境外组织侵吞或占领，来维护国家的完整性，保障国家对该物质范围的完整管控力。主权是一定空间范围内物质利益的政治概括，对于外部而言，国家所有体现为主权利益，侧重于对物的利益。
2.自然资源全民所有利益体现
自然资源全民所有是全民对自然资源享有的各项权利，是全民利益在法律上的表现形式。全民作为个体集合的整体性表现，已经内在地表达出个体之间利益的趋同性，虽然个体之间存在着阶级差别，但这种最终利益的共同表达实质模糊了阶级利益的区分，呈现出利益诉求的高度一致性。自然资源是个体生存和发展的物质基础，无论个体身处何种阶级，都会积极追求自然资源利益，不同个体利益映射的集中点，呈現出公共性的特征，自然资源利益不能被全民分割拥有，但是全民都可以公平地从中受益，因此自然资源全民所有体现为公共利益。
（二）自然资源国家所有与自然资源全民所有的关系
1.自然资源公共信托理论
自然资源公共信托理论一定程度上阐述了自然资源国家所有与全民所有之间的关系，即为了更好地实现自然资源的管理和保护，公众作为信托关系中的委托人将自然资源保护的权利托付给国家，从而使国家享有对自然资源的所有权，并在信托目的的指引下对其进行利益最大化地管理和保护。在自然资源公共信托理论下，公众原先对自然资源享有的所有权与其他公众财产形成隔离效果，即公众不再对自然资源享有所有权，与此同时，基于信托目的产生了请求国家对自然资源进行合理管理和有效保护的请求权，国家在对自然资源管理和保护过程中所产生孳息①的受益权，以及国家不履行信托义务时的救济权等，实现了所有权向债权的转化。由于公众信托目的的约束，国家并不能完全自由地行使自然资源所有权，即国家并不能基于自身意志随意地行使自然资源的使用、收益和处分权能，只能在对自然资源合理管理和有效保护的基础之上，充分发挥自然资源所有权权能[4]。因此，虽然国家享有对自然资源的所有权，但其行使所有权应受到信托目的的约束，而公众则在信托之下丧失了对自然资源的所有权。同时，公众只有在国家不履行、怠于履行或错误履行信托义务时才能行使救济权，对政府的不当履职行为或者对侵害自然资源权利的组织或个人提起诉讼，以公众自己的行为实现保护自然资源的目的。
自然资源公共信托理论为自然资源国家所有和全民所有之间的关系提供了良好的思路，但并不能正确地反映我国宪法文本中“自然资源属于国家所有，即全民所有”的权属现状，也不符合司法活动中生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼并举的实际。因此，自然资源公共信托理论并不能直接成为自然资源国家所有权的理论基础。 2.马克思主义无产阶级专政理论
无产阶级专政的国家以消灭剥削为己任，最终实现无阶级的社会，实现人与人的平等，步入共产主义。在共产主义社会，物质极大丰富，个人精神境界得到极大提升，社会高度和谐，促进个人利益与社会公共利益高度融合，全民以共同体的形式管理公共事务。国家是阶级斗争的历史产物，并随着阶级的消失而消失。无产阶级专政的国家形式是消灭一切阶级和进入无阶级社会必经的过渡阶段，在社会主义建设中，实现了生产资料公有制和按劳分配制，人民群众通过各种途径参与国家管理和经济管理，社会主义民主和经济得到快速发展，逐步为国家消亡创造条件[5]。《宪法》第一条规定了我国的国体，即工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政理论是马克思主义无产阶级专政理论的继承和发展，人民民主专政实现各阶级人民民主共治是以其他阶级自觉接受无产阶级领导并拥护社会主义发展为前提的，是最具中国特色的无产阶级专政，与《宪法》序言中提到的“人民民主专政，实质上即无产阶级专政”相印证[6]。无产阶级是以全民利益着想的高度自律的阶级，代表最广大人民的根本利益，通过消灭剥削和阶级差别以解放全民，实现共产主义，最终得以解放自己[7]。无产阶级利益与全民利益是辩证统一的，两者相互联系、相互作用，全民利益是无产阶级的解放路径，无产阶级利益以实现全民利益为目的，全民利益的实现又进一步促进无产阶级利益的实现。
如前文所述，国家利益从内、外部分别表现为阶级利益和主权利益，二者并非完全等同。主权利益可以部分或完全被包含于阶级利益之中，也即阶级为了其某种利益，也可以让渡部分主权利益。但对无产阶级而言，由于无产阶级的性质，决定了主权利益必然完全被包含于阶级利益，所以无产阶级专政的国家利益整体表现为阶级利益。在我国当前阶段，无产阶级以国家的过渡形式为手段，管理社会公共事务，大力发展生产力，促进社会繁荣发展，进一步推进社会主义发展进程，逐步实现全民利益。国家利益与全民利益在目标上具有同质性，国家所有并非指向权利的私有化，而是以私益的形式将国家利益从全民利益抽象出来，更多是立法的利弊选择[8]。因此，“自然资源属于国家所有，即全民所有”表达的是以“自然资源国家所有”的管控形式最终实现“自然资源全民所有”，二者是手段和目的的关系，二者不可分割。国家实质享有自然资源的所有权，目前而言，“自然资源全民所有”属于政治宣示，但是全民是自然资源国家所有的最终受益者。只有当社会主义进入共产主义，国家随着全民之间阶级的消灭而消灭，才能最终实现“自然资源全民所有”，达到全民自治的目的。
二、自然资源国家所有权原理
（一）自然资源国家所有权产生原因
1.自然资源对于国家至关重要
自然资源所有权分配是阶级产生的根源，自然资源是生产资料的表现形式之一。资产阶级通过占有物质生产资料，剥削雇佣劳工，以获取剩余价值。封建地主阶级通过占有土地，主要以分租形式剥削农民，以获取地租。由此，相应阶级掌握着生产资料的所有权，则使得经济上占统治地位的相应阶级在政治上和思想上居于统治地位[9]。纵观无产阶级领导的中国新民主主义革命，体现出了自然资源的重要性。无产阶级的先锋队中国共产党带领中国人民为彻底推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义进行艰苦斗争，尤其在土地革命战争时期，中国共产党通过掌握土地资源的主导地位，为团结广大农民、开辟农村包围城市的中国特色的革命道路并取得最终胜利起到了至关重要的作用。自然资源作为生产资料，关系到国民经济的命脉，关乎中国人民当家做主的权利，事关国家主权完整，其归属也直接决定了社会的根本性质。因此，中国共产党从中国革命史中得出了宝贵的经验，即无产阶级必须牢牢把握自然资源所有权，巩固自然资源使用的主导地位，防止出现某些势力企图通过生产资料私有化剥削广大工人和农民的现象，维护社会公平。
2.自然资源全民所有权行使具有局限性
若宪法单独规定自然资源属于全民所有，则需要民意代表机关代表全民行使，因为全民并不能直接行使自然资源所有權。但是，《宪法》第三条规定了我国的民意代表机关是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会。它在宪法中的地位是国家权力机关，代表人民行使国家立法权，并不能直接参与公共事务的管理，也即不能直接参与自然资源的管理和保护。因此，理论上还需要新设民意代表组织代表全民行使自然资源所有权。一方面，民意代表组织欠缺合法性，也与政府的职能相重合，组织定位困难;另一方面，全民是具有阶级差别的，会形成无产阶级与其他阶级共同管理自然资源的局面，增加了阶级的复杂性，一定程度上扩大了无产阶级向其他阶级转化或者其他阶级侵占自然资源的风险。《宪法》序言中也提到，在我国，剥削阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内存在。而政府是国家的代表，最大程度保证了无产阶级的纯洁性和鲜明性，以“自然资源国家所有”的形式，使得无产阶级掌握了自然资源管理和保护的主导地位。虽然自然资源国家所有权与自然资源全民所有权的行使方式并不一致，但是二者最终的落脚点都是一致的，即维护社会公共利益。
（二）自然资源国家所有权内涵
1.自然资源国家所有权本质属性
从我国法律体系来看，规定自然资源国家所有权的法律规范并非只有《宪法》，在具有私法性质的《民法典》和具有公法性质的《水法》《森林法》等自然资源单行法中都有规定。但是，并不能从《民法典》和自然资源单行法中去探究自然资源国家所有权的本质属性。《宪法》第五条第三款规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。也即，《宪法》是一切法律法规的“母法”，一切法律法规都必须依据《宪法》制定，是《宪法》规范的具体落实，因而对自然资源国家所有权的探究都应当回归于《宪法》文本。而仅仅依靠《宪法》第九条的文本表述也是难以得出结论的，还应再次将其放置整个《宪法》结构中，以体系的路径探究自然资源国家所有权的本质属性[10]。 我国现行《宪法》的内容可以分为“序言”“总纲”“公民的基本权利和义务”“国家机构”“国旗、国歌、国徽”等五个部分。其中，“国家机构”规定了具体国家机构的职权和相应职责，而国家只是抽象的主体，无法直接行使公权力，其公權力恰恰只能通过这些国家机构来分工授权、具体实施的。《宪法》第八十五条规定了中央人民政府为最高国家权力机关的执行机关，实质上赋予了政府管理公共事务的权力，代表国家行使公权力。但是，纵观我国的国家治理结构，政府管理公共事务的权力实质上并非是由宪法直接赋予的。《宪法》第二条规定，国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。也即，政府的各项权力都是人民通过人民代表大会选举组成政府来完成授予的。而国家公权力遵循“法无授权即禁止”，其授予事项必须是明确的。既然人民代表大会是通过具体机构完成授权的，那么其授权事项则必须明确规定在具体机构的职权当中。因此，对于国家公权力的规定只能规定于“国家机构”这章，若规定于其他章节，就已经表明该事项并非为人民代表大会的授权，也就自然不属于公权力的范畴。而《宪法》第九条规定于“总纲”一章中，并非“国家机构”一章，由此，自然资源国家所有权不具备公权属性。
从内容上看，“总纲”一章大致规定了国家制度、社会制度等原则性内容以及一系列的国家政策，其中《宪法》第六条至十八条实质上表述的是社会主义经济制度的内容。《宪法》第六条规定，社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。如前文所述，自然资源是最为重要的生产资料表现形式，生产资料的归属决定了社会的根本性质。既然国家实行社会主义，自然资源作为生产资料必然归属于国家或者集体，落实为国家或集体的一项财产性权利。生产资料所有制以生产资料所有权为基础，是生产资料所有权在制度上的法律化，但其并非仅仅体现为生产资料所有权，还包括生产资料用益物权、生产资料担保物权等。由于在当前社会主义市场经济的特殊背景下，国家需要多种所有制经济成分推动经济发展，促进自然资源的有效利用及其财产价值的最大化，进一步增加社会物质财富。因此，国家将自然资源所有权的部分权能相分离，通过市场经济的形式流转形成多种所有制，体现了私权的本质属性。
综上，国家自然资源所有权本质上依然是私法上的所有权，但是鉴于其私主体的特殊性及其所承载目标的公益性，国家自然资源所有权与私人所有权相比会受到更多的公法限制[11]。私人所有权也同样存在公法上的限制。例如，《宪法》第五十一条规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。公民行使所有权时也在一定程度上承担着维护公共利益和其他公民权益的社会义务，否则会造成权利滥用。再者，虽然宪法具备公法性质，但不能就此认为自然资源国家所有权具有公权属性。我国宪法还规定了公民财产权、企业自主经营权，意在宣示这些权利受宪法保护，并不能意味着这些权利就具有公权性质[12]。因此，不能因自然资源国家所有权存在更多公法上的限制或者存在于公法之上而否认其自身所具备的私权属性。
2.自然资源国家所有权范围
传统观点认为，自然资源所有权范围仅仅对自然资源本身享有各项权能。除此之外，自然资源所有权还应当包含对生态服务功能和环境容量资源权利的享有。生态服务与自然资源既有联系也有区别，生态服务功能的呈现必须建立在自然资源存在的基础之上，生态服务不能脱离自然资源而单独存在，而生态服务又并非自然资源本身，是自然资源整体构成的生态系统的外部能量流动、物质循环的动态反映。而环境容量资源是以自然资源整体构成的环境为载体，环境所容纳污染物的最大负荷量，是生态系统的内部动态反映[13]。因此，生态服务和环境容量是以自然资源存在为前提的，随着自然资源的整体消耗而消失，附属于自然资源，具有相对独立性。《生态环境损害赔偿制度改革方案》将生态服务功能损失纳入生态环境损害赔偿范围，一定程度上也表明了自然资源国家所有权包含对生态服务功能的权利享有。虽然自然资源损害难以涵盖生态服务功能、环境容量的内涵，但为了更好地保护自然资源与生态环境，自然资源国家所有权应予以重新解释[14]，即自然资源国家所有权范围包括对自然资源、生态服务功能以及环境容量资源的占有、使用、收益和处分的权利。
（三）自然资源国家所有权行使有效性
在传统物权法理论下，根据物权客体特定主义，所有权作为一项排他性权利，其客体必须是具体、现实、有明显边界且区别于他物[15]。而部分自然资源，如大气、河流等流动性的状态物，以及生态服务、环境容量，这些自然物或自然状态并没有明显特定的边界或形态，难以达到民事规范所要求的特定化，不具有排他性，所有权无法有效行使。对物的特定性应突破传统观念的理解，虽然某些自然资源或生态服务并没有明确的形态和边界，但是可以通过一定的技术手段或者观念形式进行特定化，如通过平面或立体空间范围的形式特定化，使动态过程静态化，实现范围特定。
自然资源或生态服务区还可以通过登记的法律形式实现特定化。由自然资源部、生态环境部等多个部门联合发布的《自然资源统一确权登记暂行办法》，则将水流、海域、探明储量的矿产资源等自然资源，以及湿地、国家公园等生态服务区纳入自然资源统一确权范围。通过设置登记簿这一程序性、技术性手段实现了登记客体的特定化，赋予了自然资源国家所有权的实体法效果[16]。自然资源主要具有经济价值，但也有生态价值;生态服务主要具有生态价值，但也有经济价值。难以直接特定化的自然资源和生态服务，可以通过技术手段将其特定化，赋予其排他性，以保证所有权权能的有效行使。同时，《民法典》中的“绿色原则”及生态环境损害赔偿责任制度，对物权客体的性质和范围提出了新的要求，通过对《民法典》中的物权规范进行体系化解释，也使得生态系统服务功能成为物权客体具备了条件[17]。 三、自然资源国家所有权运行机制
（一）自然资源国家所有权行使
1.自然资源国家所有权行使主体
国家通过实现自然资源所有权，以促进自然资源的高效利用和有效配置，如前文所述，國家作为一个抽象主体，无法直接行使自然资源所有权，由此，自然资源国家所有权应交由政府代表国家行使。同时，《民法典》赋予了政府机关法人的法律地位，且规定了自然资源属于国家所有，表明了自然资源国家所有权处于社会主义市场经济条件下的一般所有权地位，其与普通民事主体所有权在民事法律规范下受到同等保护，不进行区别对待。再者，由于自然资源兼具经济价值和生态价值，与公共利益联系紧密，在实现民法对自然资源高效配置追求的同时，也要保障公权力对自然资源配置的合理干预，以有效维护公共利益，一定程度上体现了宪法与民法的双重需求[18]。
2.自然资源国家所有权行使方式
政府具有公权力主体和私权主体的双重身份，可以在法律规定的范围内自由地行使公法手段和私法手段。《宪法》第八十九条第六项赋予了政府管理生态文明建设的职权，虽然自然资源国家所有权的本质属于私权，但政府对自然资源的管理和保护本就属于生态文明建设的重要内容。同时，民法理论遵循当事人意思自治原则，民事主体在法律允许的范围内享有完全的自由，且所有权内在的要求所有人依法自由地全面支配自己的财产。因此，政府通过公权力手段行使自然资源国家所有权未违反法律规定，民法理论也并不排斥行政机关采用公权力形式来行使自己的所有权。但是，政府采用公法手段行使自然资源所有权并不能否认自然资源国家所有权的私权属性，公法手段仅仅是自然资源国家所有权行使过程中的外在表现，并未揭示自然资源国家所有权的本质。正因为政府具有行政机关与民事主体的双重法律地位，所以在不同的场合之下，需要通过政府所实施的手段来区分其所处的法律地位。政府在行使自然资源国家所有权时存在着公权力和私权利的交叉，因而可以将自然资源国家所有权的行使方式分为两种，一是政府依行政授予形式行使，即自然资源权特许方式;二是政府依合同形式行使，即自然资源权协议许可方式。
（二）自然资源国家所有权救济
1.行政权力救济
行政权力是一种以“命令—控制”的形式管理公共事务的权力，具有强制性、即时性、单向性等特点。行政机关无需经过行政相对人同意，即可以单方意志作出行政行为，行政相对人必须服从，以此高效地处置生态环境损害问题。当产生环境违法现象时，行政机关可以依据《环境保护法》《行政许可法》《治安管理处罚法》等相关法律制止或惩治环境违法行为。
2.行政磋商救济
行政权力救济方式在行政执法手段、罚款数额设定等方面具有一定的局限性，因而行政磋商通常在行政权力救济方式难以达到环境保护目的时所采取的协商方式。行政磋商通过政府与责任人或其他利益相关人的合意，在复杂的个案中寻求更为弹性、更切合实际的解决方案[19]。例如，生态环境修复通常需要高昂的资金支持，而通过罚款的形式远远达不到数额，因此通过磋商的方式使生态环境损害人能够自愿支付一定数量的资金，以支撑生态环境修复费用或者共同制定科学的修复方案，使生态环境损害人参与到生态环境的修复和监督过程中。
3.民事诉讼救济
民事诉讼救济是政府以生态环境损害人为被告，向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决令生态环境损害人承担相应民事责任的救济形式，是维护自然资源国家所有权的最后一道防线。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第一条规定，政府因与生态环境损害人经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。此外，当事人之间对自然资源国家所有权的权属状态产生争议时，最终也只能通过民事诉讼的方式予以确认，并不能通过行政诉讼的方式得到最终解决。因为行政诉讼的客体是政府及其工作人员所作出的行政行为，审判人员主要对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决。具体言之，行政相对人对行政机关所作出的关于确认自然资源所有权的决定产生争议时，通过行政诉讼的方式只能解决行政确认行为的合法性问题，并不能解决自然资源所有权的权属问题，最终还得回归民事诉讼的方式对自然资源所有权的归属予以确认，这也在一定程度上反映了自然资源国家所有权的私权属性。
四、自然资源国家所有权限制
政府虽然代表国家享有自然资源所有权，表面上能够对自然资源进行自由地支配，但是其行使自然资源所有权还应受到法律规范和国家治理结构的限制。
（一）法律规范限制
1.宪法限制
《宪法》第九条第二款规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第二十六条第一款规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。自然资源作为物质生产资料，既是公民赖以生存的基础，也是促进生产力发展，推进社会主义进程的保障。良好的生活环境和生态环境是公民安居乐业、追求幸福美好生活的前提，政府应当保障和鼓励公民、组织等对自然资源进行合理地开发、利用和保护。自然资源能够产权化的，政府应保证自然资源产权制度具有合理性，保障公民或组织平等地参与自然资源的开发和利用。自然资源难以产权化的，政府应当保障公民合理开采，以满足公民的日常生活需要;对于公民发现的具有高价值的自然资源，政府应当以补偿的方式将其收归国有，并采取多种形式予以保护，或者以合理的产权制度市场化，防止出现公民基于自然资源的投机行为，维护市场经济秩序的稳定。保护自然资源和生态环境也是国家的义务，政府应当积极维护自然资源国家所有权，不得随意放弃所有权各项权能，而任凭组织或个人侵占自然资源和破坏生态环境。同时鼓励全民共同参与到生态环境保护的行动中，勇于对侵占自然资源、破坏生态环境的行为作斗争。
2.一般法律限制 《民法典》第一百一十六条规定，物权的种类和内容，由法律规定。自然资源国家所有权置于私法体系当中，应当遵循民事法律规定的物权法定原则，政府不得在自然资源所有权之上，企图通过行政权力自主地创设超出法律规制的物权类型和内容。同时，《民法典》保护集体所有和公民个人所有的自然资源财产不受侵犯。政府应清晰地界定国土空间内自然资源所有权主体，严格划清国家所有的自然资源与集体所有、公民个人所有的各类自然资源财产的界限。在对集体所有或公民个人所有的自然资源财产进行征收或征用时，应严格依照法律规定的权限和程序进行。
《民事诉讼法》第五十五条、《环境保护法》第五十八条分别赋予了检察机关、环保组织环境民事公益诉讼原告主体资格，使检察机关、环保组织可以通过诉讼的形式制止污染环境、破坏生态的行为，并使受损的环境得到及时修复和保护。当政府不履行、怠于履行、不完全履行环境保护义务，或者政府行使行政权力不足以惩治环境违法行为或达不到修复环境目的时，检察机关、环保组织以类似法定代理的形式代理国家行使救济权。一方面，督促政府积极履行环境保护义务，正当行使自然资源国家所有权;另一方面，一定程度上鼓励公民、社会组织或其他国家机关共同参与到环境治理和保护中，营造良好的社会氛围。
（二）国家治理结构限制
公民通过人民代表大会行使国家权力，而政府由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。政府是人民代表大会的执行机关，执行人民代表大会通过的决议或法律。人民代表大会可以通过决议或立法的形式限制政府行使自然资源所有权。人民代表大会监督政府行使生态文明建设管理职能的工作，对于政府出现不履行或不正当履行管理职能的行为，有权依法罢免政府相关负责人员。公民通过多种途径监督政府工作，对于政府或工作人员滥用职权或玩忽职守行为，公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。政府并不能直接代表全民的意志，只是在政府产生的过程中体现了民意，虽然国家利益与全民利益具有一致性，但政府在具体执行公共事务时很大程度上体现了自主意志，仍然可能会出现国家意志与全民意志相背离的情形。公民通过国家治理方式对政府的错误行为予以修正，使政府的行为回到符合全民利益的正确轨道上。
结语
综上，“自然资源国家所有”与“自然资源全民所有”所体现的本质利益不同，二者不能等同，亦不能体现自然资源公共信托关系。本文以马克思主义无产阶级专政理论为论证思路，进而推导出“自然资源国家所有”与“自然资源全民所有”是手段和目的的关系。自然资源国家所有权的本质属性是私权，为了政府有效地维护公共利益，自然资源国家所有权应进行扩张解释。政府代表国家行使自然资源国家所有权，可以采用公法手段和私法手段来行使自然资源所有权。虽然，政府在行使公权力时通常处于强势地位，但其公权力的行使也存在着局限性，使得政府在某些方面同样处于劣势地位，需要采取平等的私法手段来维护公共利益。自然资源国家所有权并不能直接体现其公共属性，但所有权限制恰恰反映了自然资源国家所有权是建立在维护公共利益基础上的私权，二者是相互协调的关系。因而，自然资源国家所有权承载着保障社会公众利益的责任，政府在行使自然资源国家所有权时以实现全民利益为导向，应当最大限度符合和体现全民意志，实现公共利益，而不能任意地对自然资源进行自由地支配[20]。并从维护公共利益、保护生态环境、促进经济和环境可持续发展等角度出发，积极、正当、有效地行使自然资源国家所有权，实现全民利益的最大化。注释：
①孳息：在法律概念中，孳息是由原物所产生的额外收益，由原物派生并彼此分离。孳息可以分为天然孳息和法定孳息，《民法典》物权编有明确规定。参考文献：
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作者简介：曾幸（1995—），男，汉族，广东梅州人，单位为甘肃政法大学环境法学院，研究方向为环境与资源保护法学。
（责任编辑：御夫）
关键词：自然资源;国家;全民;所有权;政府
中图分类号：D912.6文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）18-0073-07
引言
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第九条第一款规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。从文义上解释，国家所有的自然资源也是全体公民的公共财产，“国家”与“全民”属于同一个概念。但是，从实质意义上看，二者既有联系也有区别，并非是完全等同的概念。自然资源国家所有权兼具经济价值和生态价值，在自然资源国家所有权行使过程中，也引发了一些适用争议。例如，《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中将生态环境损害赔偿诉讼概括为“基于国家自然资源所有权
提起的生态环境损害赔偿诉讼”。有学者提出，自然资源不同于环境与生态服务，对自然资源造成的损害难以涵盖环境及其生态功能损害的内涵，依据自然资源国家所有权理论索赔生态环境损害存在某些适用障碍[1]。也有学者认为，生态环境损害赔偿诉讼的法理基础是生态环境利益整体主义;将其定义为自然资源国家所有权为基础的私益诉讼是对生态环境损害公共属性特征的忽视[2]。因此，厘清“国家”与“全民”之间的关系，探究自然资源国家所有权产生的根源，进一步把握自然资源国家所有权属性、适用范围以及运行机制，才能有效行使自然资源国家所有权，在生态环境保护和经济发展之中发挥重要作用。
一、自然资源国家所有即全民所有逻辑证成
（一）自然资源国家所有与自然资源全民所有利益体现
自然资源国家所有与自然资源全民所有所体现的利益并不相同，通过分析两者所体现的利益，对把握自然资源国家所有与自然资源全民所有的关系具有重要意义。
1.自然资源国家所有利益体现
自然资源国家所有是国家对自然资源享有的各项权利，是国家利益在法律上的表现形式。国家利益应从内部和外部两个层次予以理解，更好地反映自然资源国家所有的本质。从国家内部利益分析，国家是阶级矛盾不可调和的产物，是在经济占统治地位的阶级统治其他阶级的工具和手段，国家的概念掩饰了阶级利益在国家层面的表达，统治阶级通过国家形式的管控手段达到对自然资源控制的目的[3]。因此，对于内部而言，国家所有的利益体现为阶级利益，侧重于对人的利益。从国家利益外部分析，国家作为整体性的存在，是以一定范围内的领土、领空、海域及其附属要素等自然资源为物质基础的，丧失了物质基础，国家将不再存在。国家通过防止其他国家或境外组织侵吞或占领，来维护国家的完整性，保障国家对该物质范围的完整管控力。主权是一定空间范围内物质利益的政治概括，对于外部而言，国家所有体现为主权利益，侧重于对物的利益。
2.自然资源全民所有利益体现
自然资源全民所有是全民对自然资源享有的各项权利，是全民利益在法律上的表现形式。全民作为个体集合的整体性表现，已经内在地表达出个体之间利益的趋同性，虽然个体之间存在着阶级差别，但这种最终利益的共同表达实质模糊了阶级利益的区分，呈现出利益诉求的高度一致性。自然资源是个体生存和发展的物质基础，无论个体身处何种阶级，都会积极追求自然资源利益，不同个体利益映射的集中点，呈現出公共性的特征，自然资源利益不能被全民分割拥有，但是全民都可以公平地从中受益，因此自然资源全民所有体现为公共利益。
（二）自然资源国家所有与自然资源全民所有的关系
1.自然资源公共信托理论
自然资源公共信托理论一定程度上阐述了自然资源国家所有与全民所有之间的关系，即为了更好地实现自然资源的管理和保护，公众作为信托关系中的委托人将自然资源保护的权利托付给国家，从而使国家享有对自然资源的所有权，并在信托目的的指引下对其进行利益最大化地管理和保护。在自然资源公共信托理论下，公众原先对自然资源享有的所有权与其他公众财产形成隔离效果，即公众不再对自然资源享有所有权，与此同时，基于信托目的产生了请求国家对自然资源进行合理管理和有效保护的请求权，国家在对自然资源管理和保护过程中所产生孳息①的受益权，以及国家不履行信托义务时的救济权等，实现了所有权向债权的转化。由于公众信托目的的约束，国家并不能完全自由地行使自然资源所有权，即国家并不能基于自身意志随意地行使自然资源的使用、收益和处分权能，只能在对自然资源合理管理和有效保护的基础之上，充分发挥自然资源所有权权能[4]。因此，虽然国家享有对自然资源的所有权，但其行使所有权应受到信托目的的约束，而公众则在信托之下丧失了对自然资源的所有权。同时，公众只有在国家不履行、怠于履行或错误履行信托义务时才能行使救济权，对政府的不当履职行为或者对侵害自然资源权利的组织或个人提起诉讼，以公众自己的行为实现保护自然资源的目的。
自然资源公共信托理论为自然资源国家所有和全民所有之间的关系提供了良好的思路，但并不能正确地反映我国宪法文本中“自然资源属于国家所有，即全民所有”的权属现状，也不符合司法活动中生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼并举的实际。因此，自然资源公共信托理论并不能直接成为自然资源国家所有权的理论基础。 2.马克思主义无产阶级专政理论
无产阶级专政的国家以消灭剥削为己任，最终实现无阶级的社会，实现人与人的平等，步入共产主义。在共产主义社会，物质极大丰富，个人精神境界得到极大提升，社会高度和谐，促进个人利益与社会公共利益高度融合，全民以共同体的形式管理公共事务。国家是阶级斗争的历史产物，并随着阶级的消失而消失。无产阶级专政的国家形式是消灭一切阶级和进入无阶级社会必经的过渡阶段，在社会主义建设中，实现了生产资料公有制和按劳分配制，人民群众通过各种途径参与国家管理和经济管理，社会主义民主和经济得到快速发展，逐步为国家消亡创造条件[5]。《宪法》第一条规定了我国的国体，即工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政理论是马克思主义无产阶级专政理论的继承和发展，人民民主专政实现各阶级人民民主共治是以其他阶级自觉接受无产阶级领导并拥护社会主义发展为前提的，是最具中国特色的无产阶级专政，与《宪法》序言中提到的“人民民主专政，实质上即无产阶级专政”相印证[6]。无产阶级是以全民利益着想的高度自律的阶级，代表最广大人民的根本利益，通过消灭剥削和阶级差别以解放全民，实现共产主义，最终得以解放自己[7]。无产阶级利益与全民利益是辩证统一的，两者相互联系、相互作用，全民利益是无产阶级的解放路径，无产阶级利益以实现全民利益为目的，全民利益的实现又进一步促进无产阶级利益的实现。
如前文所述，国家利益从内、外部分别表现为阶级利益和主权利益，二者并非完全等同。主权利益可以部分或完全被包含于阶级利益之中，也即阶级为了其某种利益，也可以让渡部分主权利益。但对无产阶级而言，由于无产阶级的性质，决定了主权利益必然完全被包含于阶级利益，所以无产阶级专政的国家利益整体表现为阶级利益。在我国当前阶段，无产阶级以国家的过渡形式为手段，管理社会公共事务，大力发展生产力，促进社会繁荣发展，进一步推进社会主义发展进程，逐步实现全民利益。国家利益与全民利益在目标上具有同质性，国家所有并非指向权利的私有化，而是以私益的形式将国家利益从全民利益抽象出来，更多是立法的利弊选择[8]。因此，“自然资源属于国家所有，即全民所有”表达的是以“自然资源国家所有”的管控形式最终实现“自然资源全民所有”，二者是手段和目的的关系，二者不可分割。国家实质享有自然资源的所有权，目前而言，“自然资源全民所有”属于政治宣示，但是全民是自然资源国家所有的最终受益者。只有当社会主义进入共产主义，国家随着全民之间阶级的消灭而消灭，才能最终实现“自然资源全民所有”，达到全民自治的目的。
二、自然资源国家所有权原理
（一）自然资源国家所有权产生原因
1.自然资源对于国家至关重要
自然资源所有权分配是阶级产生的根源，自然资源是生产资料的表现形式之一。资产阶级通过占有物质生产资料，剥削雇佣劳工，以获取剩余价值。封建地主阶级通过占有土地，主要以分租形式剥削农民，以获取地租。由此，相应阶级掌握着生产资料的所有权，则使得经济上占统治地位的相应阶级在政治上和思想上居于统治地位[9]。纵观无产阶级领导的中国新民主主义革命，体现出了自然资源的重要性。无产阶级的先锋队中国共产党带领中国人民为彻底推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义进行艰苦斗争，尤其在土地革命战争时期，中国共产党通过掌握土地资源的主导地位，为团结广大农民、开辟农村包围城市的中国特色的革命道路并取得最终胜利起到了至关重要的作用。自然资源作为生产资料，关系到国民经济的命脉，关乎中国人民当家做主的权利，事关国家主权完整，其归属也直接决定了社会的根本性质。因此，中国共产党从中国革命史中得出了宝贵的经验，即无产阶级必须牢牢把握自然资源所有权，巩固自然资源使用的主导地位，防止出现某些势力企图通过生产资料私有化剥削广大工人和农民的现象，维护社会公平。
2.自然资源全民所有权行使具有局限性
若宪法单独规定自然资源属于全民所有，则需要民意代表机关代表全民行使，因为全民并不能直接行使自然资源所有權。但是，《宪法》第三条规定了我国的民意代表机关是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会。它在宪法中的地位是国家权力机关，代表人民行使国家立法权，并不能直接参与公共事务的管理，也即不能直接参与自然资源的管理和保护。因此，理论上还需要新设民意代表组织代表全民行使自然资源所有权。一方面，民意代表组织欠缺合法性，也与政府的职能相重合，组织定位困难;另一方面，全民是具有阶级差别的，会形成无产阶级与其他阶级共同管理自然资源的局面，增加了阶级的复杂性，一定程度上扩大了无产阶级向其他阶级转化或者其他阶级侵占自然资源的风险。《宪法》序言中也提到，在我国，剥削阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内存在。而政府是国家的代表，最大程度保证了无产阶级的纯洁性和鲜明性，以“自然资源国家所有”的形式，使得无产阶级掌握了自然资源管理和保护的主导地位。虽然自然资源国家所有权与自然资源全民所有权的行使方式并不一致，但是二者最终的落脚点都是一致的，即维护社会公共利益。
（二）自然资源国家所有权内涵
1.自然资源国家所有权本质属性
从我国法律体系来看，规定自然资源国家所有权的法律规范并非只有《宪法》，在具有私法性质的《民法典》和具有公法性质的《水法》《森林法》等自然资源单行法中都有规定。但是，并不能从《民法典》和自然资源单行法中去探究自然资源国家所有权的本质属性。《宪法》第五条第三款规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。也即，《宪法》是一切法律法规的“母法”，一切法律法规都必须依据《宪法》制定，是《宪法》规范的具体落实，因而对自然资源国家所有权的探究都应当回归于《宪法》文本。而仅仅依靠《宪法》第九条的文本表述也是难以得出结论的，还应再次将其放置整个《宪法》结构中，以体系的路径探究自然资源国家所有权的本质属性[10]。 我国现行《宪法》的内容可以分为“序言”“总纲”“公民的基本权利和义务”“国家机构”“国旗、国歌、国徽”等五个部分。其中，“国家机构”规定了具体国家机构的职权和相应职责，而国家只是抽象的主体，无法直接行使公权力，其公權力恰恰只能通过这些国家机构来分工授权、具体实施的。《宪法》第八十五条规定了中央人民政府为最高国家权力机关的执行机关，实质上赋予了政府管理公共事务的权力，代表国家行使公权力。但是，纵观我国的国家治理结构，政府管理公共事务的权力实质上并非是由宪法直接赋予的。《宪法》第二条规定，国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。也即，政府的各项权力都是人民通过人民代表大会选举组成政府来完成授予的。而国家公权力遵循“法无授权即禁止”，其授予事项必须是明确的。既然人民代表大会是通过具体机构完成授权的，那么其授权事项则必须明确规定在具体机构的职权当中。因此，对于国家公权力的规定只能规定于“国家机构”这章，若规定于其他章节，就已经表明该事项并非为人民代表大会的授权，也就自然不属于公权力的范畴。而《宪法》第九条规定于“总纲”一章中，并非“国家机构”一章，由此，自然资源国家所有权不具备公权属性。
从内容上看，“总纲”一章大致规定了国家制度、社会制度等原则性内容以及一系列的国家政策，其中《宪法》第六条至十八条实质上表述的是社会主义经济制度的内容。《宪法》第六条规定，社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。如前文所述，自然资源是最为重要的生产资料表现形式，生产资料的归属决定了社会的根本性质。既然国家实行社会主义，自然资源作为生产资料必然归属于国家或者集体，落实为国家或集体的一项财产性权利。生产资料所有制以生产资料所有权为基础，是生产资料所有权在制度上的法律化，但其并非仅仅体现为生产资料所有权，还包括生产资料用益物权、生产资料担保物权等。由于在当前社会主义市场经济的特殊背景下，国家需要多种所有制经济成分推动经济发展，促进自然资源的有效利用及其财产价值的最大化，进一步增加社会物质财富。因此，国家将自然资源所有权的部分权能相分离，通过市场经济的形式流转形成多种所有制，体现了私权的本质属性。
综上，国家自然资源所有权本质上依然是私法上的所有权，但是鉴于其私主体的特殊性及其所承载目标的公益性，国家自然资源所有权与私人所有权相比会受到更多的公法限制[11]。私人所有权也同样存在公法上的限制。例如，《宪法》第五十一条规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。公民行使所有权时也在一定程度上承担着维护公共利益和其他公民权益的社会义务，否则会造成权利滥用。再者，虽然宪法具备公法性质，但不能就此认为自然资源国家所有权具有公权属性。我国宪法还规定了公民财产权、企业自主经营权，意在宣示这些权利受宪法保护，并不能意味着这些权利就具有公权性质[12]。因此，不能因自然资源国家所有权存在更多公法上的限制或者存在于公法之上而否认其自身所具备的私权属性。
2.自然资源国家所有权范围
传统观点认为，自然资源所有权范围仅仅对自然资源本身享有各项权能。除此之外，自然资源所有权还应当包含对生态服务功能和环境容量资源权利的享有。生态服务与自然资源既有联系也有区别，生态服务功能的呈现必须建立在自然资源存在的基础之上，生态服务不能脱离自然资源而单独存在，而生态服务又并非自然资源本身，是自然资源整体构成的生态系统的外部能量流动、物质循环的动态反映。而环境容量资源是以自然资源整体构成的环境为载体，环境所容纳污染物的最大负荷量，是生态系统的内部动态反映[13]。因此，生态服务和环境容量是以自然资源存在为前提的，随着自然资源的整体消耗而消失，附属于自然资源，具有相对独立性。《生态环境损害赔偿制度改革方案》将生态服务功能损失纳入生态环境损害赔偿范围，一定程度上也表明了自然资源国家所有权包含对生态服务功能的权利享有。虽然自然资源损害难以涵盖生态服务功能、环境容量的内涵，但为了更好地保护自然资源与生态环境，自然资源国家所有权应予以重新解释[14]，即自然资源国家所有权范围包括对自然资源、生态服务功能以及环境容量资源的占有、使用、收益和处分的权利。
（三）自然资源国家所有权行使有效性
在传统物权法理论下，根据物权客体特定主义，所有权作为一项排他性权利，其客体必须是具体、现实、有明显边界且区别于他物[15]。而部分自然资源，如大气、河流等流动性的状态物，以及生态服务、环境容量，这些自然物或自然状态并没有明显特定的边界或形态，难以达到民事规范所要求的特定化，不具有排他性，所有权无法有效行使。对物的特定性应突破传统观念的理解，虽然某些自然资源或生态服务并没有明确的形态和边界，但是可以通过一定的技术手段或者观念形式进行特定化，如通过平面或立体空间范围的形式特定化，使动态过程静态化，实现范围特定。
自然资源或生态服务区还可以通过登记的法律形式实现特定化。由自然资源部、生态环境部等多个部门联合发布的《自然资源统一确权登记暂行办法》，则将水流、海域、探明储量的矿产资源等自然资源，以及湿地、国家公园等生态服务区纳入自然资源统一确权范围。通过设置登记簿这一程序性、技术性手段实现了登记客体的特定化，赋予了自然资源国家所有权的实体法效果[16]。自然资源主要具有经济价值，但也有生态价值;生态服务主要具有生态价值，但也有经济价值。难以直接特定化的自然资源和生态服务，可以通过技术手段将其特定化，赋予其排他性，以保证所有权权能的有效行使。同时，《民法典》中的“绿色原则”及生态环境损害赔偿责任制度，对物权客体的性质和范围提出了新的要求，通过对《民法典》中的物权规范进行体系化解释，也使得生态系统服务功能成为物权客体具备了条件[17]。 三、自然资源国家所有权运行机制
（一）自然资源国家所有权行使
1.自然资源国家所有权行使主体
国家通过实现自然资源所有权，以促进自然资源的高效利用和有效配置，如前文所述，國家作为一个抽象主体，无法直接行使自然资源所有权，由此，自然资源国家所有权应交由政府代表国家行使。同时，《民法典》赋予了政府机关法人的法律地位，且规定了自然资源属于国家所有，表明了自然资源国家所有权处于社会主义市场经济条件下的一般所有权地位，其与普通民事主体所有权在民事法律规范下受到同等保护，不进行区别对待。再者，由于自然资源兼具经济价值和生态价值，与公共利益联系紧密，在实现民法对自然资源高效配置追求的同时，也要保障公权力对自然资源配置的合理干预，以有效维护公共利益，一定程度上体现了宪法与民法的双重需求[18]。
2.自然资源国家所有权行使方式
政府具有公权力主体和私权主体的双重身份，可以在法律规定的范围内自由地行使公法手段和私法手段。《宪法》第八十九条第六项赋予了政府管理生态文明建设的职权，虽然自然资源国家所有权的本质属于私权，但政府对自然资源的管理和保护本就属于生态文明建设的重要内容。同时，民法理论遵循当事人意思自治原则，民事主体在法律允许的范围内享有完全的自由，且所有权内在的要求所有人依法自由地全面支配自己的财产。因此，政府通过公权力手段行使自然资源国家所有权未违反法律规定，民法理论也并不排斥行政机关采用公权力形式来行使自己的所有权。但是，政府采用公法手段行使自然资源所有权并不能否认自然资源国家所有权的私权属性，公法手段仅仅是自然资源国家所有权行使过程中的外在表现，并未揭示自然资源国家所有权的本质。正因为政府具有行政机关与民事主体的双重法律地位，所以在不同的场合之下，需要通过政府所实施的手段来区分其所处的法律地位。政府在行使自然资源国家所有权时存在着公权力和私权利的交叉，因而可以将自然资源国家所有权的行使方式分为两种，一是政府依行政授予形式行使，即自然资源权特许方式;二是政府依合同形式行使，即自然资源权协议许可方式。
（二）自然资源国家所有权救济
1.行政权力救济
行政权力是一种以“命令—控制”的形式管理公共事务的权力，具有强制性、即时性、单向性等特点。行政机关无需经过行政相对人同意，即可以单方意志作出行政行为，行政相对人必须服从，以此高效地处置生态环境损害问题。当产生环境违法现象时，行政机关可以依据《环境保护法》《行政许可法》《治安管理处罚法》等相关法律制止或惩治环境违法行为。
2.行政磋商救济
行政权力救济方式在行政执法手段、罚款数额设定等方面具有一定的局限性，因而行政磋商通常在行政权力救济方式难以达到环境保护目的时所采取的协商方式。行政磋商通过政府与责任人或其他利益相关人的合意，在复杂的个案中寻求更为弹性、更切合实际的解决方案[19]。例如，生态环境修复通常需要高昂的资金支持，而通过罚款的形式远远达不到数额，因此通过磋商的方式使生态环境损害人能够自愿支付一定数量的资金，以支撑生态环境修复费用或者共同制定科学的修复方案，使生态环境损害人参与到生态环境的修复和监督过程中。
3.民事诉讼救济
民事诉讼救济是政府以生态环境损害人为被告，向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决令生态环境损害人承担相应民事责任的救济形式，是维护自然资源国家所有权的最后一道防线。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第一条规定，政府因与生态环境损害人经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。此外，当事人之间对自然资源国家所有权的权属状态产生争议时，最终也只能通过民事诉讼的方式予以确认，并不能通过行政诉讼的方式得到最终解决。因为行政诉讼的客体是政府及其工作人员所作出的行政行为，审判人员主要对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决。具体言之，行政相对人对行政机关所作出的关于确认自然资源所有权的决定产生争议时，通过行政诉讼的方式只能解决行政确认行为的合法性问题，并不能解决自然资源所有权的权属问题，最终还得回归民事诉讼的方式对自然资源所有权的归属予以确认，这也在一定程度上反映了自然资源国家所有权的私权属性。
四、自然资源国家所有权限制
政府虽然代表国家享有自然资源所有权，表面上能够对自然资源进行自由地支配，但是其行使自然资源所有权还应受到法律规范和国家治理结构的限制。
（一）法律规范限制
1.宪法限制
《宪法》第九条第二款规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第二十六条第一款规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。自然资源作为物质生产资料，既是公民赖以生存的基础，也是促进生产力发展，推进社会主义进程的保障。良好的生活环境和生态环境是公民安居乐业、追求幸福美好生活的前提，政府应当保障和鼓励公民、组织等对自然资源进行合理地开发、利用和保护。自然资源能够产权化的，政府应保证自然资源产权制度具有合理性，保障公民或组织平等地参与自然资源的开发和利用。自然资源难以产权化的，政府应当保障公民合理开采，以满足公民的日常生活需要;对于公民发现的具有高价值的自然资源，政府应当以补偿的方式将其收归国有，并采取多种形式予以保护，或者以合理的产权制度市场化，防止出现公民基于自然资源的投机行为，维护市场经济秩序的稳定。保护自然资源和生态环境也是国家的义务，政府应当积极维护自然资源国家所有权，不得随意放弃所有权各项权能，而任凭组织或个人侵占自然资源和破坏生态环境。同时鼓励全民共同参与到生态环境保护的行动中，勇于对侵占自然资源、破坏生态环境的行为作斗争。
2.一般法律限制 《民法典》第一百一十六条规定，物权的种类和内容，由法律规定。自然资源国家所有权置于私法体系当中，应当遵循民事法律规定的物权法定原则，政府不得在自然资源所有权之上，企图通过行政权力自主地创设超出法律规制的物权类型和内容。同时，《民法典》保护集体所有和公民个人所有的自然资源财产不受侵犯。政府应清晰地界定国土空间内自然资源所有权主体，严格划清国家所有的自然资源与集体所有、公民个人所有的各类自然资源财产的界限。在对集体所有或公民个人所有的自然资源财产进行征收或征用时，应严格依照法律规定的权限和程序进行。
《民事诉讼法》第五十五条、《环境保护法》第五十八条分别赋予了检察机关、环保组织环境民事公益诉讼原告主体资格，使检察机关、环保组织可以通过诉讼的形式制止污染环境、破坏生态的行为，并使受损的环境得到及时修复和保护。当政府不履行、怠于履行、不完全履行环境保护义务，或者政府行使行政权力不足以惩治环境违法行为或达不到修复环境目的时，检察机关、环保组织以类似法定代理的形式代理国家行使救济权。一方面，督促政府积极履行环境保护义务，正当行使自然资源国家所有权;另一方面，一定程度上鼓励公民、社会组织或其他国家机关共同参与到环境治理和保护中，营造良好的社会氛围。
（二）国家治理结构限制
公民通过人民代表大会行使国家权力，而政府由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。政府是人民代表大会的执行机关，执行人民代表大会通过的决议或法律。人民代表大会可以通过决议或立法的形式限制政府行使自然资源所有权。人民代表大会监督政府行使生态文明建设管理职能的工作，对于政府出现不履行或不正当履行管理职能的行为，有权依法罢免政府相关负责人员。公民通过多种途径监督政府工作，对于政府或工作人员滥用职权或玩忽职守行为，公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。政府并不能直接代表全民的意志，只是在政府产生的过程中体现了民意，虽然国家利益与全民利益具有一致性，但政府在具体执行公共事务时很大程度上体现了自主意志，仍然可能会出现国家意志与全民意志相背离的情形。公民通过国家治理方式对政府的错误行为予以修正，使政府的行为回到符合全民利益的正确轨道上。
结语
综上，“自然资源国家所有”与“自然资源全民所有”所体现的本质利益不同，二者不能等同，亦不能体现自然资源公共信托关系。本文以马克思主义无产阶级专政理论为论证思路，进而推导出“自然资源国家所有”与“自然资源全民所有”是手段和目的的关系。自然资源国家所有权的本质属性是私权，为了政府有效地维护公共利益，自然资源国家所有权应进行扩张解释。政府代表国家行使自然资源国家所有权，可以采用公法手段和私法手段来行使自然资源所有权。虽然，政府在行使公权力时通常处于强势地位，但其公权力的行使也存在着局限性，使得政府在某些方面同样处于劣势地位，需要采取平等的私法手段来维护公共利益。自然资源国家所有权并不能直接体现其公共属性，但所有权限制恰恰反映了自然资源国家所有权是建立在维护公共利益基础上的私权，二者是相互协调的关系。因而，自然资源国家所有权承载着保障社会公众利益的责任，政府在行使自然资源国家所有权时以实现全民利益为导向，应当最大限度符合和体现全民意志，实现公共利益，而不能任意地对自然资源进行自由地支配[20]。并从维护公共利益、保护生态环境、促进经济和环境可持续发展等角度出发，积极、正当、有效地行使自然资源国家所有权，实现全民利益的最大化。注释：
①孳息：在法律概念中，孳息是由原物所产生的额外收益，由原物派生并彼此分离。孳息可以分为天然孳息和法定孳息，《民法典》物权编有明确规定。参考文献：
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（责任编辑：御夫）