论文部分内容阅读
【摘 要】自推行土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”以来，全国各地掀起了土地流转热潮，新型经营主体纷纷进入农业领域，投入社会资金不断增加。在土地流转速度不断加快的过程中，土地承包户跑路现象层出不穷，各地违约纠纷不断。为了降低违约风险，江苏省海门市选择试点进行探索：建立了土地流转市场准入机制，创新性地推出了江苏省首单土地履约保证保险。文章先分析“三权分置”下土地流转违约发生的必然性，研究目前土地流转中存在的问题，由此突出建立有效的土地流转风险防范机制的重要意义;结合海门市土地流转违约风险防范案例，分析“三权分置”下以土地流转履约保证保险为主的风险防范机制问题，给各地降低土地流转违约提供建议和参考，促进农业现代化，提高农民收入。
【关键词】土地流转履约保证保险;“三权分置”;风险防范
0 引言
在城镇化和工业化加速发展的大背景下，农村土地流转已然成为必然趋势。自2016年来，中共中央审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，该文件明确提出要深化农村土地制度改革，实施土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”，即土地所有权、承包权、经营权三权分置。在此大环境下，各类新型经营主体看到商机，把目光投入農业领域，在全国范围内掀起土地流转热潮。据统计，目前全国土地流转面积已经高达0.313亿hm2（4.7亿亩），占家庭承包耕地面积的35.1%。
但在土地流转如火如荼进行时，仍然出现不少不和谐的声音。土地经营业主跑路事件层出不穷，引起各路纠纷，给农村和谐稳定发展带来了极大的挑战。所以，建立合理有效的土地流转违约防范机制可谓至关重要。本文将通过研究江苏省海门市土地流转违约风险防范案例，分析以土地流转履约保证保险为主的机制问题，帮助建立完善的风险防范机制，促进农业现代化，提高农民收入。
1 文献综述
近年来，土地流转市场发展瞩目，成为学者们关注的热点。从目前关于土地流转的资料来看，大多数学者都对土地流转风险及土地流转违约的后果进行科学分析研究。
关于土地流转违约风险的研究，曹新富、李美存在对土地流转违约风险防范的研究中指出，违约风险主要由工商资本“逐利心切”、基层政府“行为失范”、有效制度“供给不足”这3个层面组成;而李长健、杨莲芳则认为土地流转违约风险主要是由于土地流转合同缺乏规范性。虽然目前对土地流转风险的分类并没有达成共识，但是从相关文献中，都承认并分析土地流转过程中切实存在违约风险。
关于土地流转违约的影响后果的研究，吕军书、贾威对农村土地流转违约研究中指出，土地流转违约纠纷会损害农户权益、打击土地流转积极性、重创社会诚信体系、扰乱农村稳定性，直接威胁国家粮食安全。土地流转违约带来的危害不可小觑。因此，减少土地流转违约纠纷的发生，建立健全有效的土地流转违约风险防范机制有着重要意义，也是土地流转顺利进行的根本保证。
2 当前土地流转存在的问题
在很多地区，农户根据自愿和业主签订合同，把土地流转出去;业主按照合同要求如约支付事先协商好的土地租金。但在实际操作过程中，有业主遇到资金困难的问题，往往选择逃避责任，尤其是外地业主经常“跑路”，茫茫人海，无处寻迹。让当地农民苦不堪言、怨声载道。
造成这样的后果，现行的土地流转模式就暴露很多值得关注的问题：{1}缺乏规范的土地流转合同。由于法律意识淡薄，所以一些农民只是与流转业主达成口头协议;即使有合同，也没有仔细阅读和规范合同条款以确保其权益不受侵害。{2}土地流转市场准入机制不健全。土地流转市场上的承包户良莠不齐，前来申请流转的业主不少。当地政府没有对土地承包方进行有效的筛选和审核，致使后期容易出现各种违约纠纷。{3}相关法律的规定不明确。《土地管理法》中相关法规对土地流转的方式、土地补偿结构等缺乏详细界定说明，留下争议点。{4}土地流转市场尚未形成。流转信息不流畅，流转双方对接困难;农民缺乏咨询平台，流转中介服务不够完善，政府引导激励机制不到位。
3 土地流转违约风险防范之“海门经验”
为了降低土地流转违约风险，保障农民权益不受侵害，海门市积极探索降低土地流转违约风险的防范机制。结合当地实际，海门市建立了“三权分置”下土地流转风险防范机制，包括建设土地流转数据库、土地流转市场准入机制，推出土地流转履约保证保险。坚持先行先试、信息共享、风险共担、权益保障四大原则，达到了土地资源有效利用、农业效益稳健提升、农民收入持续增加的效果，值得借鉴。
3.1 建立土地流转市场准入机制
海门市政府重视对经营业主的资格审查，建立了一套严格全面的土地流转市场准入准则，由事前资格准入、事中监督管理和事后限制准入3个方面入手。前期通过审核，对土地承包方的信用、生产经营能力、风险防范度、资信情况等进行审核，尽可能地筛选出信用不良、存在违约隐患的承包户;在签订合约后则要进行事中监督管理，一旦承包方出现违反土地流转合同的迹象，村经济合作社预先进行干预，保障农民权益不受侵害;事后限制准入是在流转过程中，一旦承包户出现违反流转合同条款的行为，中止合同，退出流转，限制后续承租土地。海门市通过建立土地流转市场准入机制，从源头上降低了土地流转违约的风险。
3.2 利用土地流转数据库
借助农村产权交易平台，整合资源，市、镇、村数据互联互通，从而实现土地流转信息资源的共建共享。当地规定，凡是加入市级农村产权交易平台的土地流转项目必须参加土地流转履约保证保险。保险以此平台交易的项目为依据，承包公司不需要与每位投保村民进行协商，直接与村级合作社联系对接。村合作社统一收缴保险费，完成基本流程后，承包公司再给予保单。海门市充分利用互联网资源，为土地流转提供极大的便利。
3.3 推出土地流转履约保证保险 长期以来，由于违约代价偏低，因此很容易造成业主违约“跑路”现象。针对这个问题，海门市借鉴邛崃模式，与中国人民财产保险股份有限公司南通市分公司合作推出江苏首单土地流转履约保证保险。2017年8月，悦来镇签订了海门市首单也是江苏省第一单土地流转履约保证保险，一共有10.55 hm2（158.31亩）土地参保。这10.55 hm2（158.31亩）土地的流转费为每亩每年900元，保险总额为142 479元，总保费为4 274.37元，其中，保费的一半由当地财政补贴，一半由村集体负担。土地流转引入保险机制后，只要土地流入方違约，农民蒙受的损失将由保险公司“买单”补偿。
近几年来，海门市出现了一例土地流转违约而农民获赔案例。事实证明，引入土地履约保证保险确实能够保障农民权益，维护社会稳定，提高农民收入。这就给其他想要推出土地履约保证保险的地区给予参考，这是可以借鉴的海门模式。
（1）试点先行。海门市为了测试土地流转履约保证保险是否真的“水土合适”，分为两个实践阶段。第一阶段，选择试点。选择流转面积最高、流转比例较高的悦来镇作为试点，以此推动形成切合海门实际的土地流转过程和经验办法。第二阶段，海门市政府和保险公司人员根据先前试点的经验进行总结，于2017年7月出台《关于农村土地“三权分置”创新示范县建设的实施意见》，在全市范围内给符合条件的土地流转“上保险”。这种试点先行，循序渐进的探索十分谨慎，最大限度地保障履约保险实施的有效性和合理性。
（2）以村为单位，统一流转。在海门模式中，首先，乡镇人民要根据民主选举，建立经济合作社，制定合作社章程。然后，农户承包地的流转要和合作社签订流转委托书，委托当地经济合作社统一出租流转。最后，经由合作社和土地流入方再签订农户承包土地经营权流转合同。此时，土地流转保险的投保人和被保险人为土地流出方，保险人为当地人保。农民不再是投保人缴纳保费，而是合同被保险人（受益人）。整个过程，既体现农民参与土地流转的知情权、参与权、监督权，又能为推行保险工作节省时间和精力，高效、统一、集中地进行流转。
（3）联办共保，利益共享，风险共担。海门市在总结借鉴邛崃模式后，政府和中国人民财产保险股份有限公司南通市海门分公司签订协议，选择联办共保，财政补贴。此保险的保险费率为土地流转费的3%，一半由土地承包方负担，另一半由市财政补贴;违约赔付时，村级政府和承保公司各以50%的比例赔付。海门市引入市场保险机制，加大与保险公司的合作这一举措，对进一步规范农村土地流转市场，防范土地流转违约风险有着重要意义。
3.4 政府在土地流转中要发挥支持和监管作用
在土地流转中，海门市政府主要起着服务和监管作用。政府鼓励农民进行土地流转，给予有力的政策支持，对流转的每一步程序给予严格适度的监管。建立了土地流转市场准入准则、参与制订保险方案、提供资金对保费进行补贴并推动全市开展土地流转履约保证保险。综上，海门市通过财政引导，多方共筹，降低土地流转风险，承担风险共同防御的义务。
4 研究结论
首先，本文简述“三权分置”背景下引起土地流转热潮，以及在此过程中层出不穷的违约跑路现象。与此同时，通过阅读分析相关文献，列举出业界学者对土地流转违约及其后果的观点，有力说明土地流转违约事件的危害之大、影响之广，凸显出建立土地流转防范机制的必要性。其次，介绍目前土地流转的一般过程，并对其暴露的问题进行分析。最后，针对以上提出的问题，引入典例——海门市在“三权分置”背景下合理建立土地流转违约风险防范机制。从借助土地流转数据库、建立土地流转市场准入机制、推出土地流转履约保证保险、加强政府监管仲裁4个角度进行分析，为其他地区提供很强的借鉴意义。
5 土地流转违约风险防范之策
5.1 政府加强监管和服务，建立严格的准入机制
面对大量涌入的工商业资本，基层政府更需要保持理智，有效识别潜藏其中的风险和危机。在推动土地流转的同时，也要注重对土地承包户的资格审查，制定并完善土地流转市场准入机制。这些举措可以控制有不良目的的工商资本投入农业领域，有利于与承包方建立和谐长久的合作关系，从源头上降低了土地流转违约的风险。
5.2 规范土地流转流程，完善标准合同条款
土地流转的合同是土地流转中的重要凭证，也是购买履约保险的基本材料。不少农户追求稍高的价格，不考虑高风险，私下与土地承包方达成口头协议或者不规范的流转合同，这些都给之后出现纠纷留下隐患。因此，基层政府要加强对农户土地流转规范性的教育，监督土地流转双方严格按照政府部门的模板签订标准的土地流转合同。此外，政府还要在日常工作中总结经验，不断完善流转合同的细节，为流转双方后续维权、依法赔偿提供依据。
5.3 引入土地流转履约保证保险，防范违约风险
引入保险机制，推出土地流转履约保证保险，与当地人保公司联办共保，利益共享，风险共担，这种模式具有借鉴意义。小农户居多的地方可以鼓励土地交给村集体统一管理，以村为单位进行投保，确保土地流转履约保证保险的覆盖率。这一举措能够切实保障农民权益，降低政府兜底压力，调动农户土地流转积极性。
参 考 文 献
[1]范丹，邱黎源，刘竞舸.我国土地流转违约风险防范机制研究——以邛崃市开展履约保证保险为例[J].四川大学学报，2018（1）.
[2]王艺超.我国土地流转履约保证保险的试点情况与发展建议[J].上海保险，2018（1）.
[3]吕军书，贾威.三权分置制度下农村土地流转失约风险的防范机制研究[J].理论与改革，2017（6）.
[4]王艺超.我国土地流转履约保证保险的试点情况与发展建议[J].上海保险，2018（1）.
[5]姚杰.给流转上“交强险”让农户吃定心丸——江苏省海门市探索土地流转履约保险[J].农村经营管理，2017（9）.
[6]黄鹤群.规范农村土地流转完善风险防范机制——以南通市农村土地流转为例[J].现代经济讨论，2015（3）.
[7]周嵘.为土地流转拴上“保险绳”——四川邛崃探索土地流转履约保证保险纪实[J].农村经营管理，2017（7）.
[8]吴继轩，赵子茹，闫宏强.唐山市农村土地流转的风险防范机制研究[J].产业与科技论坛，2018（2）.
[9]谢德体.土地流转风险防范机制亟待建立[N].中国国土资源报，2012-06-12（3）.
[10]黄忠伟.乡村旅游开发中土地流转风险的产生机制与防范策略——基于博弈论视角[J].湖北农业科学，2014（2）.
[11]李文芳.农业保险制度对土地利用效应的经济学分析[J].生态经济，2008（4）.
[12]马敏，陈基伟.我国土地金融政策与实践管理[J].科学发展，2017（4）.
【关键词】土地流转履约保证保险;“三权分置”;风险防范
0 引言
在城镇化和工业化加速发展的大背景下，农村土地流转已然成为必然趋势。自2016年来，中共中央审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，该文件明确提出要深化农村土地制度改革，实施土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”，即土地所有权、承包权、经营权三权分置。在此大环境下，各类新型经营主体看到商机，把目光投入農业领域，在全国范围内掀起土地流转热潮。据统计，目前全国土地流转面积已经高达0.313亿hm2（4.7亿亩），占家庭承包耕地面积的35.1%。
但在土地流转如火如荼进行时，仍然出现不少不和谐的声音。土地经营业主跑路事件层出不穷，引起各路纠纷，给农村和谐稳定发展带来了极大的挑战。所以，建立合理有效的土地流转违约防范机制可谓至关重要。本文将通过研究江苏省海门市土地流转违约风险防范案例，分析以土地流转履约保证保险为主的机制问题，帮助建立完善的风险防范机制，促进农业现代化，提高农民收入。
1 文献综述
近年来，土地流转市场发展瞩目，成为学者们关注的热点。从目前关于土地流转的资料来看，大多数学者都对土地流转风险及土地流转违约的后果进行科学分析研究。
关于土地流转违约风险的研究，曹新富、李美存在对土地流转违约风险防范的研究中指出，违约风险主要由工商资本“逐利心切”、基层政府“行为失范”、有效制度“供给不足”这3个层面组成;而李长健、杨莲芳则认为土地流转违约风险主要是由于土地流转合同缺乏规范性。虽然目前对土地流转风险的分类并没有达成共识，但是从相关文献中，都承认并分析土地流转过程中切实存在违约风险。
关于土地流转违约的影响后果的研究，吕军书、贾威对农村土地流转违约研究中指出，土地流转违约纠纷会损害农户权益、打击土地流转积极性、重创社会诚信体系、扰乱农村稳定性，直接威胁国家粮食安全。土地流转违约带来的危害不可小觑。因此，减少土地流转违约纠纷的发生，建立健全有效的土地流转违约风险防范机制有着重要意义，也是土地流转顺利进行的根本保证。
2 当前土地流转存在的问题
在很多地区，农户根据自愿和业主签订合同，把土地流转出去;业主按照合同要求如约支付事先协商好的土地租金。但在实际操作过程中，有业主遇到资金困难的问题，往往选择逃避责任，尤其是外地业主经常“跑路”，茫茫人海，无处寻迹。让当地农民苦不堪言、怨声载道。
造成这样的后果，现行的土地流转模式就暴露很多值得关注的问题：{1}缺乏规范的土地流转合同。由于法律意识淡薄，所以一些农民只是与流转业主达成口头协议;即使有合同，也没有仔细阅读和规范合同条款以确保其权益不受侵害。{2}土地流转市场准入机制不健全。土地流转市场上的承包户良莠不齐，前来申请流转的业主不少。当地政府没有对土地承包方进行有效的筛选和审核，致使后期容易出现各种违约纠纷。{3}相关法律的规定不明确。《土地管理法》中相关法规对土地流转的方式、土地补偿结构等缺乏详细界定说明，留下争议点。{4}土地流转市场尚未形成。流转信息不流畅，流转双方对接困难;农民缺乏咨询平台，流转中介服务不够完善，政府引导激励机制不到位。
3 土地流转违约风险防范之“海门经验”
为了降低土地流转违约风险，保障农民权益不受侵害，海门市积极探索降低土地流转违约风险的防范机制。结合当地实际，海门市建立了“三权分置”下土地流转风险防范机制，包括建设土地流转数据库、土地流转市场准入机制，推出土地流转履约保证保险。坚持先行先试、信息共享、风险共担、权益保障四大原则，达到了土地资源有效利用、农业效益稳健提升、农民收入持续增加的效果，值得借鉴。
3.1 建立土地流转市场准入机制
海门市政府重视对经营业主的资格审查，建立了一套严格全面的土地流转市场准入准则，由事前资格准入、事中监督管理和事后限制准入3个方面入手。前期通过审核，对土地承包方的信用、生产经营能力、风险防范度、资信情况等进行审核，尽可能地筛选出信用不良、存在违约隐患的承包户;在签订合约后则要进行事中监督管理，一旦承包方出现违反土地流转合同的迹象，村经济合作社预先进行干预，保障农民权益不受侵害;事后限制准入是在流转过程中，一旦承包户出现违反流转合同条款的行为，中止合同，退出流转，限制后续承租土地。海门市通过建立土地流转市场准入机制，从源头上降低了土地流转违约的风险。
3.2 利用土地流转数据库
借助农村产权交易平台，整合资源，市、镇、村数据互联互通，从而实现土地流转信息资源的共建共享。当地规定，凡是加入市级农村产权交易平台的土地流转项目必须参加土地流转履约保证保险。保险以此平台交易的项目为依据，承包公司不需要与每位投保村民进行协商，直接与村级合作社联系对接。村合作社统一收缴保险费，完成基本流程后，承包公司再给予保单。海门市充分利用互联网资源，为土地流转提供极大的便利。
3.3 推出土地流转履约保证保险 长期以来，由于违约代价偏低，因此很容易造成业主违约“跑路”现象。针对这个问题，海门市借鉴邛崃模式，与中国人民财产保险股份有限公司南通市分公司合作推出江苏首单土地流转履约保证保险。2017年8月，悦来镇签订了海门市首单也是江苏省第一单土地流转履约保证保险，一共有10.55 hm2（158.31亩）土地参保。这10.55 hm2（158.31亩）土地的流转费为每亩每年900元，保险总额为142 479元，总保费为4 274.37元，其中，保费的一半由当地财政补贴，一半由村集体负担。土地流转引入保险机制后，只要土地流入方違约，农民蒙受的损失将由保险公司“买单”补偿。
近几年来，海门市出现了一例土地流转违约而农民获赔案例。事实证明，引入土地履约保证保险确实能够保障农民权益，维护社会稳定，提高农民收入。这就给其他想要推出土地履约保证保险的地区给予参考，这是可以借鉴的海门模式。
（1）试点先行。海门市为了测试土地流转履约保证保险是否真的“水土合适”，分为两个实践阶段。第一阶段，选择试点。选择流转面积最高、流转比例较高的悦来镇作为试点，以此推动形成切合海门实际的土地流转过程和经验办法。第二阶段，海门市政府和保险公司人员根据先前试点的经验进行总结，于2017年7月出台《关于农村土地“三权分置”创新示范县建设的实施意见》，在全市范围内给符合条件的土地流转“上保险”。这种试点先行，循序渐进的探索十分谨慎，最大限度地保障履约保险实施的有效性和合理性。
（2）以村为单位，统一流转。在海门模式中，首先，乡镇人民要根据民主选举，建立经济合作社，制定合作社章程。然后，农户承包地的流转要和合作社签订流转委托书，委托当地经济合作社统一出租流转。最后，经由合作社和土地流入方再签订农户承包土地经营权流转合同。此时，土地流转保险的投保人和被保险人为土地流出方，保险人为当地人保。农民不再是投保人缴纳保费，而是合同被保险人（受益人）。整个过程，既体现农民参与土地流转的知情权、参与权、监督权，又能为推行保险工作节省时间和精力，高效、统一、集中地进行流转。
（3）联办共保，利益共享，风险共担。海门市在总结借鉴邛崃模式后，政府和中国人民财产保险股份有限公司南通市海门分公司签订协议，选择联办共保，财政补贴。此保险的保险费率为土地流转费的3%，一半由土地承包方负担，另一半由市财政补贴;违约赔付时，村级政府和承保公司各以50%的比例赔付。海门市引入市场保险机制，加大与保险公司的合作这一举措，对进一步规范农村土地流转市场，防范土地流转违约风险有着重要意义。
3.4 政府在土地流转中要发挥支持和监管作用
在土地流转中，海门市政府主要起着服务和监管作用。政府鼓励农民进行土地流转，给予有力的政策支持，对流转的每一步程序给予严格适度的监管。建立了土地流转市场准入准则、参与制订保险方案、提供资金对保费进行补贴并推动全市开展土地流转履约保证保险。综上，海门市通过财政引导，多方共筹，降低土地流转风险，承担风险共同防御的义务。
4 研究结论
首先，本文简述“三权分置”背景下引起土地流转热潮，以及在此过程中层出不穷的违约跑路现象。与此同时，通过阅读分析相关文献，列举出业界学者对土地流转违约及其后果的观点，有力说明土地流转违约事件的危害之大、影响之广，凸显出建立土地流转防范机制的必要性。其次，介绍目前土地流转的一般过程，并对其暴露的问题进行分析。最后，针对以上提出的问题，引入典例——海门市在“三权分置”背景下合理建立土地流转违约风险防范机制。从借助土地流转数据库、建立土地流转市场准入机制、推出土地流转履约保证保险、加强政府监管仲裁4个角度进行分析，为其他地区提供很强的借鉴意义。
5 土地流转违约风险防范之策
5.1 政府加强监管和服务，建立严格的准入机制
面对大量涌入的工商业资本，基层政府更需要保持理智，有效识别潜藏其中的风险和危机。在推动土地流转的同时，也要注重对土地承包户的资格审查，制定并完善土地流转市场准入机制。这些举措可以控制有不良目的的工商资本投入农业领域，有利于与承包方建立和谐长久的合作关系，从源头上降低了土地流转违约的风险。
5.2 规范土地流转流程，完善标准合同条款
土地流转的合同是土地流转中的重要凭证，也是购买履约保险的基本材料。不少农户追求稍高的价格，不考虑高风险，私下与土地承包方达成口头协议或者不规范的流转合同，这些都给之后出现纠纷留下隐患。因此，基层政府要加强对农户土地流转规范性的教育，监督土地流转双方严格按照政府部门的模板签订标准的土地流转合同。此外，政府还要在日常工作中总结经验，不断完善流转合同的细节，为流转双方后续维权、依法赔偿提供依据。
5.3 引入土地流转履约保证保险，防范违约风险
引入保险机制，推出土地流转履约保证保险，与当地人保公司联办共保，利益共享，风险共担，这种模式具有借鉴意义。小农户居多的地方可以鼓励土地交给村集体统一管理，以村为单位进行投保，确保土地流转履约保证保险的覆盖率。这一举措能够切实保障农民权益，降低政府兜底压力，调动农户土地流转积极性。
参 考 文 献
[1]范丹，邱黎源，刘竞舸.我国土地流转违约风险防范机制研究——以邛崃市开展履约保证保险为例[J].四川大学学报，2018（1）.
[2]王艺超.我国土地流转履约保证保险的试点情况与发展建议[J].上海保险，2018（1）.
[3]吕军书，贾威.三权分置制度下农村土地流转失约风险的防范机制研究[J].理论与改革，2017（6）.
[4]王艺超.我国土地流转履约保证保险的试点情况与发展建议[J].上海保险，2018（1）.
[5]姚杰.给流转上“交强险”让农户吃定心丸——江苏省海门市探索土地流转履约保险[J].农村经营管理，2017（9）.
[6]黄鹤群.规范农村土地流转完善风险防范机制——以南通市农村土地流转为例[J].现代经济讨论，2015（3）.
[7]周嵘.为土地流转拴上“保险绳”——四川邛崃探索土地流转履约保证保险纪实[J].农村经营管理，2017（7）.
[8]吴继轩，赵子茹，闫宏强.唐山市农村土地流转的风险防范机制研究[J].产业与科技论坛，2018（2）.
[9]谢德体.土地流转风险防范机制亟待建立[N].中国国土资源报，2012-06-12（3）.
[10]黄忠伟.乡村旅游开发中土地流转风险的产生机制与防范策略——基于博弈论视角[J].湖北农业科学，2014（2）.
[11]李文芳.农业保险制度对土地利用效应的经济学分析[J].生态经济，2008（4）.
[12]马敏，陈基伟.我国土地金融政策与实践管理[J].科学发展，2017（4）.