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摘 要：《党政机关公文处理工作条例》规定“上级机关负责人直接交办事项”，下级机关或其负责人，可以向上级机关或其负责人报送公文。此规定文本本身表述矛盾、不合法理，导致衍生的党政机关法定公文处理规定解释随意、实践多元。取消此规定，可以进一步强化党政机关法定公文的组织属性，有利于清晰区分法定公文与非法定公文，并形成不同的处理通道，促进公权监督，使禁止以机关负责人名义发收法定公文上升为组织纪律。
关键词：条例；法定公文；机关负责人；弊端
Abstract ：《Party and government organs document processing regulations》provisions：“Head directly assigned by the superior authority”，Subordinate or its head can submit documents to the superior organ or its head. This rule not only ontology formulated the 《regulations》 exist ambiguity and contradiction，and lead to the interpretation of the legal document processing aspects of the rules in casual， practice multivariate situation。 Cancel this regulation maybe further strengthen the organization of legal document properties， conducive to clearly distinguish between legal documents and general business documents and form the processing of different channels， promote the public power supervision， make the ban in the name of the superior authority to receive legal documents become organizational discipline.
Keywords：Regulations； The legal document； Superior authority； Disadvantages
文书的发收双方通常存在组织向组织、组织向个人、个人向组织和个人向个人等四种关系。2012年制定颁布的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）中规定“除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文”。这个规定，似乎如果是“上级机关负责人直接交办事项”，就存在下级机关向上级机关个人行文和下级机关个人向上级机关行文的可能。如果允许这两种可能存在，那么是不是也允许以下级机关个人向上级机关个人行送法定公文呢？笔者以为，《条例》中规定的例外情形，表述过于宽泛且又相互矛盾并违背相关法理。如果不加以拨正，容易使党政机关公文的行送绕开组织监督，滋生公文腐败。取消这个规定，对于强化法定公文的组织属性，明确其适用范围，强化党政机关法定公文与非法定公文的区分度，具有特别意义。
这里首先要明确党政机关法定公文的内涵。何谓党政机关的法定公文？从字面上解释，就是相关法律所明文规定党政机关的公务文书。通常意义上，就是指《条例》中规定的15个文种。因为《条例》是由国务院办公厅制定、颁布的行政规章，根据《立法法》规定，行政规章是法律体系的一个分支。正因为如此，其所约束的公务文书，从内容形式到最终效果上都具有法定性和强制性。它完全区别于党政机关的其他公务文书，譬如简报、计划、总结等。
1 文本分析：《条例》中例外情形的表述宽泛矛盾且违反法律规定
《条例》中的例外规定，在文本的严密性上存在两个问题：一是“上级机关”如何理解？二是“上级机关负责人”“本级机关负责人”到底是特指主要负责人还是包括一般负责人？他们能否作为法定公文的主体和受体，进而代表党政机关？
第一个问题的回答本身就比较复杂。其一，党政机关公文之所以称之为“党政机关公文”，发文主体只能是党政机关。如果发文者是其他机关譬如军队、人大、检察机关等，或者是其他非机关组织譬如企事业单位、人民团体等，都不能称之为党政机关公文。《条例》也不能对其他非党政机关的公文进行约束，否则就有越俎代庖之嫌。因为军队、检察、司法等机关各自都制定有专门的公文规范。其二，那么，作为公文受体的“上级机关”又当如何理解？从《条例》全篇来看，这个“上级机关”包括党委政府及其组成部门是毫无疑义的。但对于其他地位、级别都比自己高的非党政机关，譬如行政性事业单位，下级党政机关是否也将之看成上级机关就成了问题。如果说把这个“上级机关”理解为“直接上级”，那么因为发文主体是“下级党政机关”，其受体“直接上级”也只能是党政机关，其他非党政机关的单位均不能视为“上级机关”。但这与法定公文受体的多元化实际又不相符。譬如说下级党政机关向比自己级别、地位高的行政性事业单位行文就是常有之事。或许有人说，那种情况就使用平行文种“函”。王铭先生认为“有关部门对请求事项的批复。倘批准部门地位较原请部门为高，且悬殊较大，内容又特别重要，可考虑到批复作答”。[1]如果依王铭先生此说，两个不是直接隶属关系的单位，假如真用了批复这个文种，那么对照《条例》中批复的适用范围，岂不是那个不相隶属但地位比较高的单位就是上级机关？由此可见，《条例》本身对“上级机关”的界定是含混的。 第二个问题的表述也是显得比较宽泛。我国《宪法》规定“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。这个规定有两层含义：一是只有行政机关实行首长负责制，而且只有主要负责人才能代表本行政机关。二是实行首长负责制的行政机关只有镇级及以上一直到中央政府机关和中央政府的组成部门两种情形。这明确说明：地方政府的组成部门不实行首长负责制，而且即使实行首长负责制的机关，非主要负责人无权代表本机关。譬如《国务院组织法》规定，国务委员“受总理委托”，可以“代表国务院进行外事活动”，意即其他活动副总理、国务委员是不能代表国务院的。而我国党的机关实行的是集体领导制度，没有党的书记就代表党组织一说。因此，即使允许以机关负责人名义发收法定公文，也只能是实行首长负责制、特定的行政机关主要负责人具有这个资格，而不是党政机关的所有负责人都具有签署和处置法定公文的权力。
《条例》中规定的例外情形，从文种适用范围看，无非是报告和批复两类。在《条例》规定的15个文种中，《宪法》规定的只有国家主席、国务院总理、国务院各部的部长、县级及以上人民政府等的首长可以以个人名义签署发布命令，其他14个文种应该都不允许以个人名义签署发布。因此，《条例》中的例外情形，实际上就是允许报告、请示这两个文种也可以以个人名义签署发布，这本身是相互矛盾，而且是违背法理的。
2 弊端观照：例外情形使衍生的党政机关法定公文处理规定解释随意、实践多元
《条例》规定例外情形是“上级机关负责人直接交办事项”，但到底是哪些事项没有作出解释。2012年《条例》颁布实施之后，中央政府所属部门和地方政府都相继修订了具体的实施办法。这些办法中，对于“上级机关负责人直接交办事项”的解释比较随意。
《国务院工作规则》中规定为“除国务院领导同志交办事项和必须直接报送的绝密级事项外，一般不得直接向国务院领导同志个人报送公文”。[2]交通运输部制定的公文处理办法中，将上个世纪50年代后期已经取消的“签报”也纳入其中，规定“‘签报’适用于部机关司局向部领导书面汇报工作、请示事项、反映情况、回复询问、就有关问题提出见解和处理办法”。[3]教育部的公文处理实施办法中也有类似规定。从地方政府看，东北某市政府在《关于进一步规范公文处理工作的通知》中，甚至规定如果“市领导有明确指示的”，“各单位、各部门的内设机构、下属单位和企业等”可以“越级直接向市政府或市政府领导个人报送公文和请示工作”。[4]
本来，从《条例》例外的情形看，以机关负责人名义发收公文的主动权在“上级机关负责人”手里，但不少地方的公文处理规定往往为我所用，规定本级机关发生的“敏感事件、突发事件”等，只允许报送给上级机关分管负责人。这就不能不引发人们对处理此类事件过程中存在瞒、压、等、糊甚至上下串通的猜想，同时也从一个侧面反映了有些党政机关在处理公务过程中只对人负责、不对事负责和不对上级机关负责的官场陋习。因此，只要允许下级机关向上级负责人行文，就难以避免下级机关挟上级领导之威以令主管部门，或通过领导签字表态迫使主管部门开“方便之门”的现象。同样，允许下级机关负责人以个人名义向上级机关或负责人行文，就难免会出现报喜不报忧，对负面事件隐瞒不报或大事说小、小事化了，甚至出现结党营私、拉帮结派的可能。从党政机关法定公文处理这个角度看，它违背甚至逃避了正常法定公文的处理程序，干扰了上级机关对文件的正常处理，如果上级负责人之间沟通不畅，容易制造工作矛盾，延误公务，影响公文处理效率。[5]
3 返正价值：取消以机关负责人名义发收党政机关法定公文的意义
3.1 利于强化党政机关法定公文主体、受体的组织属性。“机关”是集合概念，从逻辑上说，集合概念所具有的属性，只为该集合体所具有。[6]《条例》约束的15种公文适用范围，内在地规定文件发收是一个机关对另一个机关，法定公文的主体和受体都具有组织属性，它不是指某一个具体的人。以《条例》中规约的“请示”这个文种的适用范围为例，“请示适用于向上级机关请求指示、批准”。实际上就明确了公文受体是“上级机关”，不是指“上级负责人”。前已述及，《条例》中所指的15种公文的发文主体是“党政机关”，也不是什么“党政机关负责人”。或许有人说党政机关知照类法定公文的受体或主送机关应该是个人，不是组织。这其实是一种误读，犯了个体概念与集合概念混淆不清的错误。以“通告”这个文种为例，它是“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”。在一般行文时通常不写主送机关，但不是说“通告”这个文种就没有主送机关，而是因为它的主送机关是泛指“一定范围内的人群”，但绝非指哪一个具体的自然人。所以说，将《条例》例外的情形予以取消，可以充分显示出党政机关法定公文主体与受体都姓“公”、都具有“公”的属性，不至于陷入以个体属性替代组织属性的泥沼。
3.2 利于锁定《条例》15个文种适用范围，清晰区分党政机关的法定公文与非法定公文。反对以机关负责人名义发收公文，不是要取消下级机关或其负责人回复上级机关负责人或上级机关的征询，影响公务处理。而是认为《条例》中的例外情形，即“上级机关负责人直接交办事项”如果需要回复，可以通过非法定公务文书，以下级机关或下级机关负责人的名义向上级机关或上级机关负责人进行回复。只不过是这些非法定公务文书的文种选用和使用格式都应该有别于《条例》规定的文种和格式。譬如确有上级机关负责人对下级机关或下级机关负责人直接交办某事，那么此事办结时，下级机关或下级机关的负责人是可以用“报告类”文书向上级组织或负责人报告情况。但只有以下级机关的名义向上级机关报送的“报告”文种，才可纳入法定公文去处理；其余譬如下级机关负责人报上级机关负责人、下级机关负责人报上级机关和下级机关报上级机关负责人等三类情形，都一律归入党政机关非法定公务文书处理的范畴。笔者甚至认为，为利于区分，这三种情形可以使用“情况汇报”之类的事务文书名称，防止与法定的“报告”文种混淆。 另外，党政机关法定公文是具有“规范体式”，如果后三类情形被认定是法定公文，那就应该采取法定公文的“规范体式”进行标注。譬如《条例》规定，党政机关法定公文在正文之下必须标注发文机关署名。那么如果将本级机关负责人向上级机关报送的文书视为党政机关的法定公文的话，那么在标注发文机关署名的时候又该如何处理，要不要加盖机关的公章？如果标注了本级机关负责人的姓名，再加盖所在机关的公章，那岂不是滑天下大稽，弄得非常难堪？所以笔者以为，要成为党政机关的法定公文必须具备以下几个要件：一是文书涉及内容是公务，二是发文主体是党政机关，三是公文受体是社会组织，四是文种选用和使用范围必须符合《条例》规定，五是一般须按照《党政机关公文格式》规范标注。否则，即使是党政机关发出的文书，也是非法定公务文书，不能称之为党政机关的法定公文。
3.3 利于形成法定公文与非法定公文不同的受理渠道，强化法定公文处理的权威性。如果取消以党政机关负责人个人名义发收公文，那样党政机关的公务文书处理就自然地分为两个通道：法定公文的拟制和办理等仍然严格按照《条例》规定的相关程序进行。但凡以机关负责人个人名义发收的公务文书，其发送、受理一般坚持“谁发谁负责；送谁谁处理”的原则。当然为避免矛盾，下级机关负责人以个人名义向上级机关汇报工作、反映情况，可以限定为机关的主要负责人。这样，下级机关以主要负责人名义发送过来需要知晓或批示的文书，如果主送机关是上级机关，原则上就打回原办机关，要求以机关名义通过法定公文的通道进行报送。如果主送机关是上级机关负责人，那么属于上级机关负责人职责范围之内的直接批示，正常履行公务；但如果属于重要、重大的事项甚至是超越自己分管的职责范围，上级机关负责人就应通知下级机关通过法定公文的通道进行处理。这样就能够保证涉及重大、重要事项文书的处理始终纳入法定公文的处理范围之内，从而维护法定公文在公务处理方面的公知性、权威性和约束力。
3.4 利于强化“经国大事”公权监督，让禁止以负责人名义发收法定公文上升为组织纪律。党政机关的法定公文是国家法规所规约的专有公文族群，什么组织在什么情况下可以使用，理所当然应该体现必要的规定性甚至是强制性。譬如拟制就必须“符合党的理论路线方针政策和国家法律法规”，不得有任何撼摇，否则就有可能犯政治和政策错误。譬如前一阶段闹得沸沸扬扬的某市旅游委员会起草、副职签发公布的《关于适当调整民国文化讲解词的通知》，就被指称“犯了严重的政治错误”，一批人受到处理。理由之一就是“重要公文应由主要负责人签发”。[7]试想一份以组织名义发布的法定公文，尚且因签发人不是主要负责人就要承担如此风险。那么一份以机关负责人名义发送的法定公文，其责任又该是何等之重！而这个责任从党政机关法定公文处理这个角度，本来应该由组织承担的。另外上所述及，以机关负责人个人名义发收法定公文会带来诸多的权力运作空间。与其如此，不若釜底抽薪，让这种“摆在纸面上的公权”运行在阳光和集体决策之下，这样反而可以增强权力运行的透明度、组织性和公信力。有鉴于此，取消以机关负责人名义发收法定公文，如果能够成为党政公务运行中的组织纪律，这对于保护当事人、依法办文、相互监督和堵塞漏洞，恐怕都有好处。
其实，减少以党政机关负责人名义发收法定公文，一直是国家公文实践努力改革的方向。在2001年国务院办公厅的相关文件中，就直接申明：“国务院已经三令五申，国务院领导同志也多次要求：除国务院领导同志交办的事项外，各部门不得将需要国务院审批的公文直接报送国务院领导同志个人”。强调“不得以部门内部签报、白头信函等形式代替需要国务院审批的公文直接报送国务院领导同志个人”。这里就已经强调：在一般情况下，既不允许下级机关直接向国务院领导“送公文实体”，也不允许下级机关把国务院领导作为主送机关“报公文”，更遑论以下级机关负责人名义向上级机关或其负责人“行送公文”了。因此《条例》允许例外情形存在，到不少党政机关执行时，这个口子就必然会越撕越大，那么出现国务院已经明确反对、上个世纪50年代末就已取消的“签报”类文种的回潮，也就不足为怪了。
参考文献：
[1]王铭.公文选读[M].沈阳：辽宁大学出版社，2010：454.
[2]国务院关于印发《国务院工作规则》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364572.htm.
[3]交通运输部公文处理办法[EB/OL]. http：//www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/guanliguiding/201404/t20140430_1612678.html.
[4]关于进一步规范公文处理工作的通知[EB/OL].http：//www.donggang.gov.cn/mshtml/2014-2/46148.html.
[5]张维功.党政机关公文行文规则研究[J].兰台世界，2012（2）：30-31.
[6]吴家国.普通逻辑原理[M].北京：高等教育出版社，2000：33.
[7]南京问责“民国解说词调整事件”，市旅游委4人受处分[EB/OL].http：//news.163.com/14/0731/20/A2GQ5DGC00014SEH.html.
（作者单位：江苏如皋高等师范学校 来稿日期：2015-02-07）
关键词：条例；法定公文；机关负责人；弊端
Abstract ：《Party and government organs document processing regulations》provisions：“Head directly assigned by the superior authority”，Subordinate or its head can submit documents to the superior organ or its head. This rule not only ontology formulated the 《regulations》 exist ambiguity and contradiction，and lead to the interpretation of the legal document processing aspects of the rules in casual， practice multivariate situation。 Cancel this regulation maybe further strengthen the organization of legal document properties， conducive to clearly distinguish between legal documents and general business documents and form the processing of different channels， promote the public power supervision， make the ban in the name of the superior authority to receive legal documents become organizational discipline.
Keywords：Regulations； The legal document； Superior authority； Disadvantages
文书的发收双方通常存在组织向组织、组织向个人、个人向组织和个人向个人等四种关系。2012年制定颁布的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）中规定“除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文”。这个规定，似乎如果是“上级机关负责人直接交办事项”，就存在下级机关向上级机关个人行文和下级机关个人向上级机关行文的可能。如果允许这两种可能存在，那么是不是也允许以下级机关个人向上级机关个人行送法定公文呢？笔者以为，《条例》中规定的例外情形，表述过于宽泛且又相互矛盾并违背相关法理。如果不加以拨正，容易使党政机关公文的行送绕开组织监督，滋生公文腐败。取消这个规定，对于强化法定公文的组织属性，明确其适用范围，强化党政机关法定公文与非法定公文的区分度，具有特别意义。
这里首先要明确党政机关法定公文的内涵。何谓党政机关的法定公文？从字面上解释，就是相关法律所明文规定党政机关的公务文书。通常意义上，就是指《条例》中规定的15个文种。因为《条例》是由国务院办公厅制定、颁布的行政规章，根据《立法法》规定，行政规章是法律体系的一个分支。正因为如此，其所约束的公务文书，从内容形式到最终效果上都具有法定性和强制性。它完全区别于党政机关的其他公务文书，譬如简报、计划、总结等。
1 文本分析：《条例》中例外情形的表述宽泛矛盾且违反法律规定
《条例》中的例外规定，在文本的严密性上存在两个问题：一是“上级机关”如何理解？二是“上级机关负责人”“本级机关负责人”到底是特指主要负责人还是包括一般负责人？他们能否作为法定公文的主体和受体，进而代表党政机关？
第一个问题的回答本身就比较复杂。其一，党政机关公文之所以称之为“党政机关公文”，发文主体只能是党政机关。如果发文者是其他机关譬如军队、人大、检察机关等，或者是其他非机关组织譬如企事业单位、人民团体等，都不能称之为党政机关公文。《条例》也不能对其他非党政机关的公文进行约束，否则就有越俎代庖之嫌。因为军队、检察、司法等机关各自都制定有专门的公文规范。其二，那么，作为公文受体的“上级机关”又当如何理解？从《条例》全篇来看，这个“上级机关”包括党委政府及其组成部门是毫无疑义的。但对于其他地位、级别都比自己高的非党政机关，譬如行政性事业单位，下级党政机关是否也将之看成上级机关就成了问题。如果说把这个“上级机关”理解为“直接上级”，那么因为发文主体是“下级党政机关”，其受体“直接上级”也只能是党政机关，其他非党政机关的单位均不能视为“上级机关”。但这与法定公文受体的多元化实际又不相符。譬如说下级党政机关向比自己级别、地位高的行政性事业单位行文就是常有之事。或许有人说，那种情况就使用平行文种“函”。王铭先生认为“有关部门对请求事项的批复。倘批准部门地位较原请部门为高，且悬殊较大，内容又特别重要，可考虑到批复作答”。[1]如果依王铭先生此说，两个不是直接隶属关系的单位，假如真用了批复这个文种，那么对照《条例》中批复的适用范围，岂不是那个不相隶属但地位比较高的单位就是上级机关？由此可见，《条例》本身对“上级机关”的界定是含混的。 第二个问题的表述也是显得比较宽泛。我国《宪法》规定“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。这个规定有两层含义：一是只有行政机关实行首长负责制，而且只有主要负责人才能代表本行政机关。二是实行首长负责制的行政机关只有镇级及以上一直到中央政府机关和中央政府的组成部门两种情形。这明确说明：地方政府的组成部门不实行首长负责制，而且即使实行首长负责制的机关，非主要负责人无权代表本机关。譬如《国务院组织法》规定，国务委员“受总理委托”，可以“代表国务院进行外事活动”，意即其他活动副总理、国务委员是不能代表国务院的。而我国党的机关实行的是集体领导制度，没有党的书记就代表党组织一说。因此，即使允许以机关负责人名义发收法定公文，也只能是实行首长负责制、特定的行政机关主要负责人具有这个资格，而不是党政机关的所有负责人都具有签署和处置法定公文的权力。
《条例》中规定的例外情形，从文种适用范围看，无非是报告和批复两类。在《条例》规定的15个文种中，《宪法》规定的只有国家主席、国务院总理、国务院各部的部长、县级及以上人民政府等的首长可以以个人名义签署发布命令，其他14个文种应该都不允许以个人名义签署发布。因此，《条例》中的例外情形，实际上就是允许报告、请示这两个文种也可以以个人名义签署发布，这本身是相互矛盾，而且是违背法理的。
2 弊端观照：例外情形使衍生的党政机关法定公文处理规定解释随意、实践多元
《条例》规定例外情形是“上级机关负责人直接交办事项”，但到底是哪些事项没有作出解释。2012年《条例》颁布实施之后，中央政府所属部门和地方政府都相继修订了具体的实施办法。这些办法中，对于“上级机关负责人直接交办事项”的解释比较随意。
《国务院工作规则》中规定为“除国务院领导同志交办事项和必须直接报送的绝密级事项外，一般不得直接向国务院领导同志个人报送公文”。[2]交通运输部制定的公文处理办法中，将上个世纪50年代后期已经取消的“签报”也纳入其中，规定“‘签报’适用于部机关司局向部领导书面汇报工作、请示事项、反映情况、回复询问、就有关问题提出见解和处理办法”。[3]教育部的公文处理实施办法中也有类似规定。从地方政府看，东北某市政府在《关于进一步规范公文处理工作的通知》中，甚至规定如果“市领导有明确指示的”，“各单位、各部门的内设机构、下属单位和企业等”可以“越级直接向市政府或市政府领导个人报送公文和请示工作”。[4]
本来，从《条例》例外的情形看，以机关负责人名义发收公文的主动权在“上级机关负责人”手里，但不少地方的公文处理规定往往为我所用，规定本级机关发生的“敏感事件、突发事件”等，只允许报送给上级机关分管负责人。这就不能不引发人们对处理此类事件过程中存在瞒、压、等、糊甚至上下串通的猜想，同时也从一个侧面反映了有些党政机关在处理公务过程中只对人负责、不对事负责和不对上级机关负责的官场陋习。因此，只要允许下级机关向上级负责人行文，就难以避免下级机关挟上级领导之威以令主管部门，或通过领导签字表态迫使主管部门开“方便之门”的现象。同样，允许下级机关负责人以个人名义向上级机关或负责人行文，就难免会出现报喜不报忧，对负面事件隐瞒不报或大事说小、小事化了，甚至出现结党营私、拉帮结派的可能。从党政机关法定公文处理这个角度看，它违背甚至逃避了正常法定公文的处理程序，干扰了上级机关对文件的正常处理，如果上级负责人之间沟通不畅，容易制造工作矛盾，延误公务，影响公文处理效率。[5]
3 返正价值：取消以机关负责人名义发收党政机关法定公文的意义
3.1 利于强化党政机关法定公文主体、受体的组织属性。“机关”是集合概念，从逻辑上说，集合概念所具有的属性，只为该集合体所具有。[6]《条例》约束的15种公文适用范围，内在地规定文件发收是一个机关对另一个机关，法定公文的主体和受体都具有组织属性，它不是指某一个具体的人。以《条例》中规约的“请示”这个文种的适用范围为例，“请示适用于向上级机关请求指示、批准”。实际上就明确了公文受体是“上级机关”，不是指“上级负责人”。前已述及，《条例》中所指的15种公文的发文主体是“党政机关”，也不是什么“党政机关负责人”。或许有人说党政机关知照类法定公文的受体或主送机关应该是个人，不是组织。这其实是一种误读，犯了个体概念与集合概念混淆不清的错误。以“通告”这个文种为例，它是“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”。在一般行文时通常不写主送机关，但不是说“通告”这个文种就没有主送机关，而是因为它的主送机关是泛指“一定范围内的人群”，但绝非指哪一个具体的自然人。所以说，将《条例》例外的情形予以取消，可以充分显示出党政机关法定公文主体与受体都姓“公”、都具有“公”的属性，不至于陷入以个体属性替代组织属性的泥沼。
3.2 利于锁定《条例》15个文种适用范围，清晰区分党政机关的法定公文与非法定公文。反对以机关负责人名义发收公文，不是要取消下级机关或其负责人回复上级机关负责人或上级机关的征询，影响公务处理。而是认为《条例》中的例外情形，即“上级机关负责人直接交办事项”如果需要回复，可以通过非法定公务文书，以下级机关或下级机关负责人的名义向上级机关或上级机关负责人进行回复。只不过是这些非法定公务文书的文种选用和使用格式都应该有别于《条例》规定的文种和格式。譬如确有上级机关负责人对下级机关或下级机关负责人直接交办某事，那么此事办结时，下级机关或下级机关的负责人是可以用“报告类”文书向上级组织或负责人报告情况。但只有以下级机关的名义向上级机关报送的“报告”文种，才可纳入法定公文去处理；其余譬如下级机关负责人报上级机关负责人、下级机关负责人报上级机关和下级机关报上级机关负责人等三类情形，都一律归入党政机关非法定公务文书处理的范畴。笔者甚至认为，为利于区分，这三种情形可以使用“情况汇报”之类的事务文书名称，防止与法定的“报告”文种混淆。 另外，党政机关法定公文是具有“规范体式”，如果后三类情形被认定是法定公文，那就应该采取法定公文的“规范体式”进行标注。譬如《条例》规定，党政机关法定公文在正文之下必须标注发文机关署名。那么如果将本级机关负责人向上级机关报送的文书视为党政机关的法定公文的话，那么在标注发文机关署名的时候又该如何处理，要不要加盖机关的公章？如果标注了本级机关负责人的姓名，再加盖所在机关的公章，那岂不是滑天下大稽，弄得非常难堪？所以笔者以为，要成为党政机关的法定公文必须具备以下几个要件：一是文书涉及内容是公务，二是发文主体是党政机关，三是公文受体是社会组织，四是文种选用和使用范围必须符合《条例》规定，五是一般须按照《党政机关公文格式》规范标注。否则，即使是党政机关发出的文书，也是非法定公务文书，不能称之为党政机关的法定公文。
3.3 利于形成法定公文与非法定公文不同的受理渠道，强化法定公文处理的权威性。如果取消以党政机关负责人个人名义发收公文，那样党政机关的公务文书处理就自然地分为两个通道：法定公文的拟制和办理等仍然严格按照《条例》规定的相关程序进行。但凡以机关负责人个人名义发收的公务文书，其发送、受理一般坚持“谁发谁负责；送谁谁处理”的原则。当然为避免矛盾，下级机关负责人以个人名义向上级机关汇报工作、反映情况，可以限定为机关的主要负责人。这样，下级机关以主要负责人名义发送过来需要知晓或批示的文书，如果主送机关是上级机关，原则上就打回原办机关，要求以机关名义通过法定公文的通道进行报送。如果主送机关是上级机关负责人，那么属于上级机关负责人职责范围之内的直接批示，正常履行公务；但如果属于重要、重大的事项甚至是超越自己分管的职责范围，上级机关负责人就应通知下级机关通过法定公文的通道进行处理。这样就能够保证涉及重大、重要事项文书的处理始终纳入法定公文的处理范围之内，从而维护法定公文在公务处理方面的公知性、权威性和约束力。
3.4 利于强化“经国大事”公权监督，让禁止以负责人名义发收法定公文上升为组织纪律。党政机关的法定公文是国家法规所规约的专有公文族群，什么组织在什么情况下可以使用，理所当然应该体现必要的规定性甚至是强制性。譬如拟制就必须“符合党的理论路线方针政策和国家法律法规”，不得有任何撼摇，否则就有可能犯政治和政策错误。譬如前一阶段闹得沸沸扬扬的某市旅游委员会起草、副职签发公布的《关于适当调整民国文化讲解词的通知》，就被指称“犯了严重的政治错误”，一批人受到处理。理由之一就是“重要公文应由主要负责人签发”。[7]试想一份以组织名义发布的法定公文，尚且因签发人不是主要负责人就要承担如此风险。那么一份以机关负责人名义发送的法定公文，其责任又该是何等之重！而这个责任从党政机关法定公文处理这个角度，本来应该由组织承担的。另外上所述及，以机关负责人个人名义发收法定公文会带来诸多的权力运作空间。与其如此，不若釜底抽薪，让这种“摆在纸面上的公权”运行在阳光和集体决策之下，这样反而可以增强权力运行的透明度、组织性和公信力。有鉴于此，取消以机关负责人名义发收法定公文，如果能够成为党政公务运行中的组织纪律，这对于保护当事人、依法办文、相互监督和堵塞漏洞，恐怕都有好处。
其实，减少以党政机关负责人名义发收法定公文，一直是国家公文实践努力改革的方向。在2001年国务院办公厅的相关文件中，就直接申明：“国务院已经三令五申，国务院领导同志也多次要求：除国务院领导同志交办的事项外，各部门不得将需要国务院审批的公文直接报送国务院领导同志个人”。强调“不得以部门内部签报、白头信函等形式代替需要国务院审批的公文直接报送国务院领导同志个人”。这里就已经强调：在一般情况下，既不允许下级机关直接向国务院领导“送公文实体”，也不允许下级机关把国务院领导作为主送机关“报公文”，更遑论以下级机关负责人名义向上级机关或其负责人“行送公文”了。因此《条例》允许例外情形存在，到不少党政机关执行时，这个口子就必然会越撕越大，那么出现国务院已经明确反对、上个世纪50年代末就已取消的“签报”类文种的回潮，也就不足为怪了。
参考文献：
[1]王铭.公文选读[M].沈阳：辽宁大学出版社，2010：454.
[2]国务院关于印发《国务院工作规则》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364572.htm.
[3]交通运输部公文处理办法[EB/OL]. http：//www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/guanliguiding/201404/t20140430_1612678.html.
[4]关于进一步规范公文处理工作的通知[EB/OL].http：//www.donggang.gov.cn/mshtml/2014-2/46148.html.
[5]张维功.党政机关公文行文规则研究[J].兰台世界，2012（2）：30-31.
[6]吴家国.普通逻辑原理[M].北京：高等教育出版社，2000：33.
[7]南京问责“民国解说词调整事件”，市旅游委4人受处分[EB/OL].http：//news.163.com/14/0731/20/A2GQ5DGC00014SEH.html.
（作者单位：江苏如皋高等师范学校 来稿日期：2015-02-07）