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基层“两委”是村“两委”和社区“两委”的统称（下同）。村“两委”是村中国共产党支部委员会（下简称村支部）、村民自治委员会（下简称村委会）的合称;社区“两委”是城镇社区中国共产党支部委员会（下简称社区支部）、社区居民委员会（下简称居委会）的合称。由村民或居民直接投票选举居住地村委会或居委会组成人员，是我国基层群众自治制度的重要实现形式;由村支部或社区支部党员直接投票选举所在村或社区书记，是我国基层村或社区落实“坚持党的领导”的重要途径。二者一道构成我国基层社会主义民主制度的重要内容。
一、“两委”责任主体“一肩挑”是完善基层群众自治制度的重要内容
自实施脱贫攻坚以来，位处最基层的村或社区“两委”承担了越来越多的政策执行、落实职责，“两委”的职能、定位也随之发生变化，行政功能日益强化。“两委”书记、主任处在脱贫攻坚的最前沿，曾是国家脱贫攻坚政策的实际执行人和第一责任人，在行将展开的乡村振兴和业已推开的新型城镇化建设相关政策实施中，这一角色定位不仅不会改变，而且会强化，担子会更重，责任会更大，时间会更长。总之，“两委”责任主体“一肩挑”已然成为村、社区基层治理的必然要求和客观需要。在这种情况下，中央为了更好地发挥党对乡村振兴和新型城镇化的领导、引领作用，以及切实理顺城乡行政管理体制和治理机制，适时作出了完善基层民主制度、加强基层党组织建设的决定：统一社区、村领导，实行“两委”书记、主任“一肩挑”;规范社区、村党支部管理和标准化运行，提高基层党员的政治觉悟，唤醒“群众性”党员的党员意识;重塑社区、村党支部在群众生产生活中的地位、形象，为乡村振兴和新型城镇化建设提供组织支撑。
随着脱贫攻坚进入收官阶段，甘肃省委按照中央统一部署和要求，在全省范围内开展了“补齐各领域基层党组织短板”的“四抓两整治”行动（抓带头人队伍、抓阵地建设、抓党内政治生活、抓基础保障，整治软弱涣散基层党组织、整治党员涉黑涉恶），从整体上优化基层“两委”队伍，夯实基层党组织。这在全国产生了较大反响。在全省各街道、乡镇党委的不懈努力下，通过组织推荐、双向选择、民主投票、公开选聘等方式，如期完成了村、社区“两委”书记、主任“一肩挑”换届选举工作。
二、“两委”责任主体“一肩挑”换届选举留下的缺憾
顺利完成村、社区“一肩挑”换届选举，既是为了完成中央下達的政治任务，更是新时期加强城乡基层党组织建设、完善基层群众自治制度的重要内容。但是，经笔者调查发现，在全省业已完成的“两委”责任主体“一肩挑”换届选举中还留有一些未尽所愿的“遗憾”，需要乡镇、街道党委在今后的工作中善加关注和补足。
首先，“两委”选举存在“两张皮”和“打架”现象。村、社区书记选举依据的是《中国共产党支部工作条例（试行）》（下简称《支部条例》），通常经乡镇、街道党委审批同意，由村、社区所在地支部召开党员大会选举支部书记、副书记，选举结果连同批复上报乡镇、街道党委，乡镇、街道党委再报上级党委组织部门备案，选举即产生实效。如甘肃省村委会、居委会主任选举的法律依据则是《中华人民共和国村民委员会组织法》（下简称《村委会组织法》）《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（下简称《居委会组织法》）和依据这两部法律的制定的《甘肃省实施〈村委会组织法〉办法》《甘肃省实施〈居委会组织法〉办法》（下统称“实施办法”）《甘肃省村民委员会选举办法》（下简称《选举办法》）《甘肃省城市社区居民委员会换届选举指导规程（试行）》（下简称《指导规程》），一般经村民、居民会议（或村民、居民代表会议）提出村委会、居委会选举名额方案，由村或社区所在地全体有选举权的村民或居民直接选举产生，选举结果连同选举名额方案报乡镇人民政府或街道办事处，再由乡镇人民政府或街道办事处报县（市、区）民政部门备案，即生效力。显然，书记和主任选举所依据的实体规则和程序规则不一样，“车走车路、马跑马道”，“一肩挑”落实困难。乡镇、街道党委、政府为了“完成任务”，经常采取行政干预，这既挫伤了群众对基层民主的信心和参与积极性，也损害了党和政府在群众中的威望和形象。
其次，街道或乡镇派任专职书记比例过高，有违反相关法律法规规定的嫌疑，群众意见较大。在已经过去的“两委”选举“一肩挑”中，乡镇、街道党委普遍认为“书记好选”，但落实“一肩挑”主任的难度较大。在不能协调的情况下，乡镇、街道党委就采取权宜之策，向村或社区派任专职书记。近年来专职书记的占比越来越高，在有些乡镇、街道辖区高达70%以上，而专职书记又以选调大学生居多，且女性占较高比例。派任专职书记，确实充实了“两委”力量，提升了“领导”班子的学历水平，推进了村、社区“干部”的年轻化和性别结构的优化。如甘肃省在本次换届选举中也都最终做到了兼任村委会或居委会主任。但是，毕竟乡镇、街道“派任”在先，而在村民、居民中兼任主任的“选举”在后，与《支部条例》《村委会组织法》《居委会组织法》和甘肃省制定的“实施办法”《选举办法》《指导规程》等法律法规的规定并不完全契合，易在群众中落下口实，凸显了“上意”却略有违“民意”，对往后在群众中开展工作不利。另外，专职书记大多非“本地人”，与任职村、社区有隔膜，特别是在乡村，家族、习惯等传统因素的影响依然强大，左右着人们的社交关系和能力，年轻人很难吃得开，更不要说那些来自外乡的女性了。
三、合理设计选举程序，促成“一肩挑”实际落地
在笔者看来，造成上述局面，是“两委”选举“一肩挑”受困于先入为主的习惯：先选书记、后选主任，或两者同时分别选举。如果对选举程序稍作调整，采取“选主任带选书记”的选举程式，就可以解开选举困局。（1）明确一个前提：无论是书记肩挑主任还是主任肩挑书记，最终的“一肩挑”者肯定得是党员，即书记或主任的候选人只能在党员中确定。（2）在这个前提下，乡镇或街道党委在选举前应深入选区，在党员特别是在群众中做一次全面而彻底的摸底，详尽掌握所在选区每位党员的日常表现和他们在群众中的威信、信任度。（3）根据摸底结果，乡镇或街道党委主持召集社区或村支部会议，从党员中拟推选居委会或村委会的主任候选人（实际上也是连带确定书记候选人）。候选人须是在群众中和党员中威信俱佳的党员，一般不少于2人，但不超过5人。（4）依照村委会或居委会组织法及甘肃省的“实施办法”《选举办法》《指导规程》规定，召集村民或居民会议，实行差额选举，由村民或社区居民在确定的候选人中直接选举村委会或居委会主任，得选票最多者当选为村委会或居委会主任。这事实上也是连带“选举书记”，当选主任者必定也是在党员、群众中最有威望的党员。（5）召集村或社区支部会议，确认村民或居民会议选举结果，将主任选举结果适用于书记。通过以上“两委”选举程序的合理化设计，就可以妥善协调好两类“法律”（即《支部条例》和《村委会组织法》《居委会组织法》“实施办法”《选举办法》《指导规程》）的冲突，实现两个“意志”（即党的领导意志和基层群众自治意志）在实体上的无缝对接和内在统一，促成“两委”选举“一肩挑”在基层的实际落地。
（作者系中共甘肃省委党校〔甘肃行政学院〕政治和法律教研部教授、博士）
一、“两委”责任主体“一肩挑”是完善基层群众自治制度的重要内容
自实施脱贫攻坚以来，位处最基层的村或社区“两委”承担了越来越多的政策执行、落实职责，“两委”的职能、定位也随之发生变化，行政功能日益强化。“两委”书记、主任处在脱贫攻坚的最前沿，曾是国家脱贫攻坚政策的实际执行人和第一责任人，在行将展开的乡村振兴和业已推开的新型城镇化建设相关政策实施中，这一角色定位不仅不会改变，而且会强化，担子会更重，责任会更大，时间会更长。总之，“两委”责任主体“一肩挑”已然成为村、社区基层治理的必然要求和客观需要。在这种情况下，中央为了更好地发挥党对乡村振兴和新型城镇化的领导、引领作用，以及切实理顺城乡行政管理体制和治理机制，适时作出了完善基层民主制度、加强基层党组织建设的决定：统一社区、村领导，实行“两委”书记、主任“一肩挑”;规范社区、村党支部管理和标准化运行，提高基层党员的政治觉悟，唤醒“群众性”党员的党员意识;重塑社区、村党支部在群众生产生活中的地位、形象，为乡村振兴和新型城镇化建设提供组织支撑。
随着脱贫攻坚进入收官阶段，甘肃省委按照中央统一部署和要求，在全省范围内开展了“补齐各领域基层党组织短板”的“四抓两整治”行动（抓带头人队伍、抓阵地建设、抓党内政治生活、抓基础保障，整治软弱涣散基层党组织、整治党员涉黑涉恶），从整体上优化基层“两委”队伍，夯实基层党组织。这在全国产生了较大反响。在全省各街道、乡镇党委的不懈努力下，通过组织推荐、双向选择、民主投票、公开选聘等方式，如期完成了村、社区“两委”书记、主任“一肩挑”换届选举工作。
二、“两委”责任主体“一肩挑”换届选举留下的缺憾
顺利完成村、社区“一肩挑”换届选举，既是为了完成中央下達的政治任务，更是新时期加强城乡基层党组织建设、完善基层群众自治制度的重要内容。但是，经笔者调查发现，在全省业已完成的“两委”责任主体“一肩挑”换届选举中还留有一些未尽所愿的“遗憾”，需要乡镇、街道党委在今后的工作中善加关注和补足。
首先，“两委”选举存在“两张皮”和“打架”现象。村、社区书记选举依据的是《中国共产党支部工作条例（试行）》（下简称《支部条例》），通常经乡镇、街道党委审批同意，由村、社区所在地支部召开党员大会选举支部书记、副书记，选举结果连同批复上报乡镇、街道党委，乡镇、街道党委再报上级党委组织部门备案，选举即产生实效。如甘肃省村委会、居委会主任选举的法律依据则是《中华人民共和国村民委员会组织法》（下简称《村委会组织法》）《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（下简称《居委会组织法》）和依据这两部法律的制定的《甘肃省实施〈村委会组织法〉办法》《甘肃省实施〈居委会组织法〉办法》（下统称“实施办法”）《甘肃省村民委员会选举办法》（下简称《选举办法》）《甘肃省城市社区居民委员会换届选举指导规程（试行）》（下简称《指导规程》），一般经村民、居民会议（或村民、居民代表会议）提出村委会、居委会选举名额方案，由村或社区所在地全体有选举权的村民或居民直接选举产生，选举结果连同选举名额方案报乡镇人民政府或街道办事处，再由乡镇人民政府或街道办事处报县（市、区）民政部门备案，即生效力。显然，书记和主任选举所依据的实体规则和程序规则不一样，“车走车路、马跑马道”，“一肩挑”落实困难。乡镇、街道党委、政府为了“完成任务”，经常采取行政干预，这既挫伤了群众对基层民主的信心和参与积极性，也损害了党和政府在群众中的威望和形象。
其次，街道或乡镇派任专职书记比例过高，有违反相关法律法规规定的嫌疑，群众意见较大。在已经过去的“两委”选举“一肩挑”中，乡镇、街道党委普遍认为“书记好选”，但落实“一肩挑”主任的难度较大。在不能协调的情况下，乡镇、街道党委就采取权宜之策，向村或社区派任专职书记。近年来专职书记的占比越来越高，在有些乡镇、街道辖区高达70%以上，而专职书记又以选调大学生居多，且女性占较高比例。派任专职书记，确实充实了“两委”力量，提升了“领导”班子的学历水平，推进了村、社区“干部”的年轻化和性别结构的优化。如甘肃省在本次换届选举中也都最终做到了兼任村委会或居委会主任。但是，毕竟乡镇、街道“派任”在先，而在村民、居民中兼任主任的“选举”在后，与《支部条例》《村委会组织法》《居委会组织法》和甘肃省制定的“实施办法”《选举办法》《指导规程》等法律法规的规定并不完全契合，易在群众中落下口实，凸显了“上意”却略有违“民意”，对往后在群众中开展工作不利。另外，专职书记大多非“本地人”，与任职村、社区有隔膜，特别是在乡村，家族、习惯等传统因素的影响依然强大，左右着人们的社交关系和能力，年轻人很难吃得开，更不要说那些来自外乡的女性了。
三、合理设计选举程序，促成“一肩挑”实际落地
在笔者看来，造成上述局面，是“两委”选举“一肩挑”受困于先入为主的习惯：先选书记、后选主任，或两者同时分别选举。如果对选举程序稍作调整，采取“选主任带选书记”的选举程式，就可以解开选举困局。（1）明确一个前提：无论是书记肩挑主任还是主任肩挑书记，最终的“一肩挑”者肯定得是党员，即书记或主任的候选人只能在党员中确定。（2）在这个前提下，乡镇或街道党委在选举前应深入选区，在党员特别是在群众中做一次全面而彻底的摸底，详尽掌握所在选区每位党员的日常表现和他们在群众中的威信、信任度。（3）根据摸底结果，乡镇或街道党委主持召集社区或村支部会议，从党员中拟推选居委会或村委会的主任候选人（实际上也是连带确定书记候选人）。候选人须是在群众中和党员中威信俱佳的党员，一般不少于2人，但不超过5人。（4）依照村委会或居委会组织法及甘肃省的“实施办法”《选举办法》《指导规程》规定，召集村民或居民会议，实行差额选举，由村民或社区居民在确定的候选人中直接选举村委会或居委会主任，得选票最多者当选为村委会或居委会主任。这事实上也是连带“选举书记”，当选主任者必定也是在党员、群众中最有威望的党员。（5）召集村或社区支部会议，确认村民或居民会议选举结果，将主任选举结果适用于书记。通过以上“两委”选举程序的合理化设计，就可以妥善协调好两类“法律”（即《支部条例》和《村委会组织法》《居委会组织法》“实施办法”《选举办法》《指导规程》）的冲突，实现两个“意志”（即党的领导意志和基层群众自治意志）在实体上的无缝对接和内在统一，促成“两委”选举“一肩挑”在基层的实际落地。
（作者系中共甘肃省委党校〔甘肃行政学院〕政治和法律教研部教授、博士）