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【摘要】长期以来供水行业发展滞后，已经和城市的发展水平不相适应。要推动供水行业的市场化改革，必须要首先理清价格机制。通过分析供水行业的市场化改革的模式，及这种模式中水价利益相关三方的关系和期望，从政府职能转变、水价计算方法、财政补贴和水资源节约等角度提出深化水价改革的总体思路，并对水价改革要注意的问题进行了补充。
【关键词】供水行业；市场化；水价改革
在过去的30多年里，国内工业领域的企业改革已基本完成，而包括供水行业在内的公用事业领域的改革却才刚刚提上日程。由于长期以来水价形成机制的不成熟，供水行业的发展没有可靠的资金保证，其发展水平已经和城市的发展需求不相适应。加上供水成本和服务成本提高、水资源逐渐减少等原因，供水价格亟待调整。水价制定的合理性直接决定政府履行职责水平、供水企业的积极性和消费者的满意度。因此，水价改革成为供水行业市场化改革的核心内容，要推动供水行业的市场化改革，必须要首先理清价格机制。
1. 水价的特点和组成
（1）城市供水具有商品和公益的双重属性，水价必须在满足公共服务公益性的同时，保证企业的基本利益诉求。
（2）2004年国务院颁布的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知中》明确提出，水价应包括基本水价、水资源费、水利工程水费和污水处理费4个部分。水资源费为保护水资源，提高用水效率，反映我国水资源稀缺状况而征收；水利工程水费为合理分配和利用水资源，保证水利工程必需的建设和维护费用而征收；污水处理费为反映治理水污染和保护水环境所付出的成本；只有基本水价能够反映供水企业运营的全部成本。
2. 国内水价制度的沿革
（1）国内城市水价制度的变化可以分为四个阶段：公益性无偿供水阶段、政策性有偿供水阶段、水价改革起步阶段和水价改革发展阶段。总体来看，城市供水逐步完成了由福利水向商品水的转变，水价也完成了从补偿一定成本向在核实成本基础上适当盈利的转变。
（2）1998年原国家计委和建设部联合发布了《供水价格管理办法》，对城市供水价格的调整方法做了规定。2004年，国务院办公厅发布的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，对供水尤其是节约用水做了严格规定。2006年，国家发改委《城市供水定价成本监审办法（试行）》的征求意见稿，以加强对城市供水成本的监管，提高政府定价的科学性和合理性。
3. 深化水价改革的基本思路
水价涉及的利益相关方包括政府、供水服务提供者和消费者。2002年建设部在《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中提出了供水企业的市场化改革采取“特许经营”模式，在该模式中供水服务提供者和政府之间建立起合作关系，而不是监管关系。在供水行业市场化背景下，政府仍然是城市供水的责任主体，供水服务提供者通过引入先进的技术和管理提供更好的城市供水服务。在这项三方关系中，政府的期望在于城市供水能满足经济社会发展，供水服务提供者的期望在于有合理持续的利润，企业能够健康发展，而消费者期望在于的到优质、足量、可靠的城市供水，水价在可承受范围内。
因此，深化水价改革需要首先明确政府的供水责任边界，加快政府的职能转变；其次，以全成本的方式确定供水企业收入需求，在消费者价格承受能力和政府财政支出能力间取得平衡；再次，在满足经济社会用水需求的基础上，发挥价格杠杆作用，促进水资源节约。
3.1明确政府责任边界，加快政府职能转变。地方政府要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，尽快从直接参与经营管理转向加强市场监管、完善公共服务，建立起完善的监管体系和工作机制的方向，切实转变政府职能。行业主管部门要认真贯彻国家有关法律法规，制定行业发展政策、规划和建设计划；协助相关部门做好企业成本核算和监控，提出价格调整意见；对获得特许经营权的企业履约情况、产品和服务的质量、经营计划实施情况以及安全生产情况进行监督。[1]
3.2建立以全成本模型为基础的水价形成机制。水价改革的逻辑起点在于完全成本定价，城市水价包括的基本水价、水资源费、水利工程水费和污水处理费中，水资源费和水利工程费由政府以政策的形式确定，污水处理成本单独核算，地方政府所能调控的主要是基本水价。基本水价由供水成本（供水生产的运营和维护成本）、费用（销售费用、管理费用和财务费用）、税金（供水企业应缴纳的税金）和利润组成。应按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则，保证社会平均利润率的水平，从而更好鼓励和引导经营者来参与供水设施的经营管理。
3.3加强水价成本监管。要建立供水水质和服务成本定期监审制度，及时掌握企业经营成本状况，防止成本和价格不合理上涨。通过建立健全成本约束机制，完善相关定额和标准、进行区域同行业成本比较和绩效评价，定期公布经营状况和成本信息，激励经营和作业者改进技术、降低成本。[2]要坚持水价形成机制改革和企业经营管理体制改革相结合，以供水水质的提高、服务水平的提高为落脚点，确保水费收入和财政补贴“取之于水，用之于水”，最终促进供水行业的发展。
3.4根据消费者的水价承受能力做好政府财政补贴。在核实供水成本、确定盈利标准、明确供水企业收入需求后，水价的制定成为了政府财政补贴与居民水费支出之间的平衡问题。为保障民生，确保供水行业的公用属性，政府在水价制定过程中要充分考虑用户的实际承受能力，并通过公共财政对低收入人群的支持和补贴，更好的满足社会对这项公共产品的需要。完善的补贴机制，确保低收入家庭的基本用水。就目前而言，水费支出控制在不超过国内人均收入水平的1%～2%大部分消费者的经济上可以承受。
3.5在满足经济社会用水需求基础上，促进水资源节约。我国总体上存在水资源短缺，水资源分布不均的现象，2004年国务院办公厅印发了《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，提出要建立以节水和水资源合理配置为核心的水价机制。各地需要基于所在区域资源环境条件，在城市供水满足经济社会用水需求基础上，调整水价，促进节水。居民价格需求弹性小，且国内居民自身已有较强的节水意识，水价提高对生活用水节约的效果不会太明显。而占总用水量50%非居民用水和商业用水的需求价格弹性较高，适当提高非居民用水和商业用水价格，对水资源的节约和合理配置将有着显著效果。
4. 水价改革中应注意的问题
4.1完善社会公众参与机制 。
要尊重社会公众的知情权，鼓励公众参与监督，通过建立通畅的信息渠道，完善公众咨询、监督机制，及时将产品和服务质量检查、监测、评估结果和整改情况以适当的形式向社会公布。要充分发挥社会舆论的力量，增加公众对水价调整的影响力。如前所述，水价调整听证会不应是供水企业与消费者的价格博弈，而是政府与消费者之间支付方式的协调沟通会。政府应通过价格听证会广泛听取各方面意见，制定合理水价。
4.2合理利用社会资本和国外资本。
通过引入外资、先进的技术和管理，对于推动供水行业的发展有着积极意义。但是政府需要加强对社会资本和国外资本的控制，避免其以高溢价方式获得水务项目后，最终以水价大幅上涨的方式，将经营压力转嫁到公众头上。因此，对大中城市供水设施，中方必须控制设施总供给能力的百分之五十以上[3]，以保证对社会资本和国外资本的引导，防止水价过快上涨。
参考文献
[1]中华人民共和国建设部.市政公用事业特许经营管理办法[Z].2004-3-19.
[2]中华人民共和国建设部.关于加强市政公用事业监管的意见[Z].2005-9-10.
[3]中华人民共和国建设部.城市市政公用事业利用外资暂行规定[Z].2000-5-27.
[文章编号]1619-2737（2013）01-23-548
[作者简介] 甘晓东（1972-），男，籍贯：陕西凤翔人，职称：工程师，学士，研究方向：供水生产管理。
钟艾阳（1986-），男，籍贯：湖北荆州人，职称：助理工程师，学历：硕士，研究方向：工程项目管理。
【关键词】供水行业；市场化；水价改革
在过去的30多年里，国内工业领域的企业改革已基本完成，而包括供水行业在内的公用事业领域的改革却才刚刚提上日程。由于长期以来水价形成机制的不成熟，供水行业的发展没有可靠的资金保证，其发展水平已经和城市的发展需求不相适应。加上供水成本和服务成本提高、水资源逐渐减少等原因，供水价格亟待调整。水价制定的合理性直接决定政府履行职责水平、供水企业的积极性和消费者的满意度。因此，水价改革成为供水行业市场化改革的核心内容，要推动供水行业的市场化改革，必须要首先理清价格机制。
1. 水价的特点和组成
（1）城市供水具有商品和公益的双重属性，水价必须在满足公共服务公益性的同时，保证企业的基本利益诉求。
（2）2004年国务院颁布的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知中》明确提出，水价应包括基本水价、水资源费、水利工程水费和污水处理费4个部分。水资源费为保护水资源，提高用水效率，反映我国水资源稀缺状况而征收；水利工程水费为合理分配和利用水资源，保证水利工程必需的建设和维护费用而征收；污水处理费为反映治理水污染和保护水环境所付出的成本；只有基本水价能够反映供水企业运营的全部成本。
2. 国内水价制度的沿革
（1）国内城市水价制度的变化可以分为四个阶段：公益性无偿供水阶段、政策性有偿供水阶段、水价改革起步阶段和水价改革发展阶段。总体来看，城市供水逐步完成了由福利水向商品水的转变，水价也完成了从补偿一定成本向在核实成本基础上适当盈利的转变。
（2）1998年原国家计委和建设部联合发布了《供水价格管理办法》，对城市供水价格的调整方法做了规定。2004年，国务院办公厅发布的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，对供水尤其是节约用水做了严格规定。2006年，国家发改委《城市供水定价成本监审办法（试行）》的征求意见稿，以加强对城市供水成本的监管，提高政府定价的科学性和合理性。
3. 深化水价改革的基本思路
水价涉及的利益相关方包括政府、供水服务提供者和消费者。2002年建设部在《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中提出了供水企业的市场化改革采取“特许经营”模式，在该模式中供水服务提供者和政府之间建立起合作关系，而不是监管关系。在供水行业市场化背景下，政府仍然是城市供水的责任主体，供水服务提供者通过引入先进的技术和管理提供更好的城市供水服务。在这项三方关系中，政府的期望在于城市供水能满足经济社会发展，供水服务提供者的期望在于有合理持续的利润，企业能够健康发展，而消费者期望在于的到优质、足量、可靠的城市供水，水价在可承受范围内。
因此，深化水价改革需要首先明确政府的供水责任边界，加快政府的职能转变；其次，以全成本的方式确定供水企业收入需求，在消费者价格承受能力和政府财政支出能力间取得平衡；再次，在满足经济社会用水需求的基础上，发挥价格杠杆作用，促进水资源节约。
3.1明确政府责任边界，加快政府职能转变。地方政府要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，尽快从直接参与经营管理转向加强市场监管、完善公共服务，建立起完善的监管体系和工作机制的方向，切实转变政府职能。行业主管部门要认真贯彻国家有关法律法规，制定行业发展政策、规划和建设计划；协助相关部门做好企业成本核算和监控，提出价格调整意见；对获得特许经营权的企业履约情况、产品和服务的质量、经营计划实施情况以及安全生产情况进行监督。[1]
3.2建立以全成本模型为基础的水价形成机制。水价改革的逻辑起点在于完全成本定价，城市水价包括的基本水价、水资源费、水利工程水费和污水处理费中，水资源费和水利工程费由政府以政策的形式确定，污水处理成本单独核算，地方政府所能调控的主要是基本水价。基本水价由供水成本（供水生产的运营和维护成本）、费用（销售费用、管理费用和财务费用）、税金（供水企业应缴纳的税金）和利润组成。应按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则，保证社会平均利润率的水平，从而更好鼓励和引导经营者来参与供水设施的经营管理。
3.3加强水价成本监管。要建立供水水质和服务成本定期监审制度，及时掌握企业经营成本状况，防止成本和价格不合理上涨。通过建立健全成本约束机制，完善相关定额和标准、进行区域同行业成本比较和绩效评价，定期公布经营状况和成本信息，激励经营和作业者改进技术、降低成本。[2]要坚持水价形成机制改革和企业经营管理体制改革相结合，以供水水质的提高、服务水平的提高为落脚点，确保水费收入和财政补贴“取之于水，用之于水”，最终促进供水行业的发展。
3.4根据消费者的水价承受能力做好政府财政补贴。在核实供水成本、确定盈利标准、明确供水企业收入需求后，水价的制定成为了政府财政补贴与居民水费支出之间的平衡问题。为保障民生，确保供水行业的公用属性，政府在水价制定过程中要充分考虑用户的实际承受能力，并通过公共财政对低收入人群的支持和补贴，更好的满足社会对这项公共产品的需要。完善的补贴机制，确保低收入家庭的基本用水。就目前而言，水费支出控制在不超过国内人均收入水平的1%～2%大部分消费者的经济上可以承受。
3.5在满足经济社会用水需求基础上，促进水资源节约。我国总体上存在水资源短缺，水资源分布不均的现象，2004年国务院办公厅印发了《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，提出要建立以节水和水资源合理配置为核心的水价机制。各地需要基于所在区域资源环境条件，在城市供水满足经济社会用水需求基础上，调整水价，促进节水。居民价格需求弹性小，且国内居民自身已有较强的节水意识，水价提高对生活用水节约的效果不会太明显。而占总用水量50%非居民用水和商业用水的需求价格弹性较高，适当提高非居民用水和商业用水价格，对水资源的节约和合理配置将有着显著效果。
4. 水价改革中应注意的问题
4.1完善社会公众参与机制 。
要尊重社会公众的知情权，鼓励公众参与监督，通过建立通畅的信息渠道，完善公众咨询、监督机制，及时将产品和服务质量检查、监测、评估结果和整改情况以适当的形式向社会公布。要充分发挥社会舆论的力量，增加公众对水价调整的影响力。如前所述，水价调整听证会不应是供水企业与消费者的价格博弈，而是政府与消费者之间支付方式的协调沟通会。政府应通过价格听证会广泛听取各方面意见，制定合理水价。
4.2合理利用社会资本和国外资本。
通过引入外资、先进的技术和管理，对于推动供水行业的发展有着积极意义。但是政府需要加强对社会资本和国外资本的控制，避免其以高溢价方式获得水务项目后，最终以水价大幅上涨的方式，将经营压力转嫁到公众头上。因此，对大中城市供水设施，中方必须控制设施总供给能力的百分之五十以上[3]，以保证对社会资本和国外资本的引导，防止水价过快上涨。
参考文献
[1]中华人民共和国建设部.市政公用事业特许经营管理办法[Z].2004-3-19.
[2]中华人民共和国建设部.关于加强市政公用事业监管的意见[Z].2005-9-10.
[3]中华人民共和国建设部.城市市政公用事业利用外资暂行规定[Z].2000-5-27.
[文章编号]1619-2737（2013）01-23-548
[作者简介] 甘晓东（1972-），男，籍贯：陕西凤翔人，职称：工程师，学士，研究方向：供水生产管理。
钟艾阳（1986-），男，籍贯：湖北荆州人，职称：助理工程师，学历：硕士，研究方向：工程项目管理。