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本文基于对我国城镇化发展现状的分析，就现阶段我国全面推进城镇化对于经济发展方式转型的作用机制进行探讨，并进一步提出如何全面推动城镇化以实现其对于经济发展方式转型作用的政策建议。
一、现阶段我国城镇化建设的基本情况
（一）城镇化发展的潜力巨大
城镇化发展过程一般分为初级、中级和高级三个阶段：初级阶段是城镇化发展缓慢阶段，城镇化水平在30%以下；中期阶段是城镇化加速发展阶段，城镇化水平在30%—70%；后期阶段是城乡人口流动趋于基本稳定的动态平衡阶段，城镇化水平在70%—90%。2012年我国按常住人口统计的城镇化率为52.57%，但这个统计里包含了1.6亿左右在城市居住6个月以上的农民工群体，也就是说，我国真实的户籍城镇化率仅有38%左右。由此可见，我国实际上刚刚进入城镇化加速阶段。国务院发展研究中心研究指出我国城镇化水平的峰值在70%—75%之间。照此判断，今后20年，我国还将处在城镇化快速发展的阶段，发展潜力巨大。
（二）现有城镇化呈现出三个不匹配现象
1、城镇化与工业化不匹配
尽管我国城镇化水平不断提高，但相对于工业化发展水平，我国呈现出典型的城镇化滞后于工业化的特征。按照钱纳里的世界发展模型，一国的工业化率达到40%时，城镇化率一般在75%以上。目前，我国的工业化率已经接近40%，但城镇化率仅有52.57%，真实城镇化率更低。工业化超前于城镇化表明资源过多投入到工业化过程，人口的集聚没有与工业化同步，这种不匹配引发了需求结构、投资结构、产业结构、城乡发展结构等方面的诸多矛盾。
2、人口城镇化与土地城镇化不匹配
近年来，我国城区规模不断扩大，城镇建成区快速增长，而城镇人口却没有以相应的速度增长，呈现出人口城镇化与土地城镇化不匹配现象。按照国际公认标准，衡量土地城镇化和人口城镇化的关系可以采用“用地增长弹性系数”，其合理区间在1—1.12之间。根据国土资源部公布的消息，2000—2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，城市用地增长率与城市人口增长率之比达1.85，远远高于国际公认的合理阈值1.12。城市土地利用效率低下，地价上涨、交通拥挤、生活质量下降等“城市病”也由此产生。城市扩展“重地轻人”的现象普遍存在，严重背离了城镇化以人为本的核心要求。
3、城镇人口数量与质量不匹配
由于我国的城市公共服务资源配置、财政分成和转移支付等制度多以户籍人口为标准，因此，在城乡二元户籍制度下，大部分农民工并未真正融入城市，农民工及其家庭成员在劳动就业、社会保障、义务教育、医疗卫生、住房保障等诸多方面与城市户籍人口有着明显的差别，导致二者在就业、生存和精神状态方面呈现出严重的两极分化，城市内部二元结构逐渐形成。由于现行户籍制度改革滞后，阻碍了农民工群体进城落户，致使城市劳动力的供给与需求无法匹配，而农民工流动性过大，培训成本过高，高素质的产业工人队伍难以形成，一些地区出现的招工难现象已经充分验证了这一点；同时农民工群体也是最大的潜在内需群体，农民工无法享受市民化的待遇，消费需求很难得到释放。因此城镇人口数量与质量的不匹配减缓了城镇化的进程，降低了城镇化的质量，阻碍了经济发展转型。
二、推动城镇化建设的作用机制
（一）推动城镇化是扩大内需的重要抓手
内需不足是我国经济发展方式转型的短板，特别是消费性需求不足更是阻碍了我国产业的转型升级。扩大内需是结构调整的首要任务。城镇化是中国内需最大的潜力所在，从拉动消费需求和投资需求两方面施力，是扩大内需的重要抓手。
一是释放大量消费需求。由于过去我国城镇化过程中人口数量与质量不匹配，大部分农民工缺乏对在城市居留的长久预期，不利于其消费模式提升，限制了其消费性需求的释放。如果全面推进城镇化，逐步实现农民工“市民化”，把流动型消费转化为定居型消费，可带动大量吃、穿、住、用、行的消费性需求。同时通过城市生活方式的扩展，会出现更多个性化、高端化、多样化的消费需求，推动消费水平的升级、需求层次的分化和需求结构的转变。二是带动大量投资需求。大量新增城镇人口对交通、通信、供电、供气、供水、废弃物处理等基础设施投资需求更多，建筑、医疗服务、教育服务等诸多领域投资空间非常广阔。
（二）推动城镇化是优化产业结构的重要途径
我国产业结构调整的一个重要目标就是实现现代服务业的跨越式发展。近年来我国服务业发展一直比较缓慢，2002年我国服务业占GDP比重为41.5%，到2012年服务业的比重只提高到44.6%，城镇化发展滞后是我国服务业发展的主要瓶颈之一。服务业和城镇化的发展是相辅相成互相促进的，服务业创造大量就业岗位，城镇化为服务业提供了广阔的发展空间。在这里本文重点探讨城镇化对服务业发展的推动作用。
推动城镇化的过程是生产要素和商品打破壁垒自由流动聚集的过程，人口大量集聚、生活方式快速转变、居民生活水平不断提高，形成对服务业发展巨大的市场需求，为服务业发展提供了广阔的空间。推动城镇化不仅有利于扩大对教育、医疗、社保等为主要内容的公共服务需求，也扩大了以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的需求。与此同时，城市人口聚集和人力资本提升也为服务业发展提供了大量的人力资源。
（三）推动城镇化是协调区域发展的重要机遇
当前，区域间经济发展差距已经成为我国经济发展全局中不可回避的一个问题。我国东中西部城镇化水平差异显著，呈现阶梯性特征，中西部地区城镇化水平还有巨大提升空间，全面推进城镇化是推动中西部大发展的一次重要机遇。通过人口迁移积聚来推动工业产业布局调整，做大做强中心城市、形成城市群发展效应，从而全面提高中西部产业承接能力、实现全国性的产业调整战略，协调区域发展。 三、进一步加快城镇化建设的重点任务
（一）以推进人口城镇化为核心推动户籍制度改革
未来推进城镇化，必须重点强调以人为核心，实现人口的乡城迁移与人口从农民到市民身份转换的同步推进。这其中最大的矛盾点就在于户籍制度改革滞后，由于户籍承载了过多的福利，严重阻碍了进城务工人员获得与市民同等的待遇。当前按照存量优先、带动增量的原则，以农民工群体为重点突破口，全面考虑户籍制度以及与之配套的就业、教育、医疗、社会保障、住房保障等制度改革，推进人口城镇化。
当前应加快户籍制度改革在实践层面的顶层设计，明确改革的突破口、时间表和路线图、动力机制等一系列问题；重点加快推进公共服务体制改革，努力推进基本公共服务均等化；明确户籍制度改革成本的分担机制。这是一次利益格局的大规模调整，是中央与地方之间、不同地区之间、原城市居民与非市民之间、政府与社会之间、部门与部门之间利益博弈和全面调整，必须从中央层面下决心全面推动改革。
（二）加快推动土地制度改革
1、保障农民土地权益，推动土地流转
以户籍制度为基础构建的农村土地制度越来越不能适应日益增多的人、户口和土地的分离与转化之间的现实问题。现阶段，推进城镇化健康发展必须处理好非农转移与土地流转之间的关系。当前，从国家层面已经基本明确了保护农民土地权益、提高农民在土地增值收益中分配比例的总基调。十八大报告指出“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”、“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。但是农村土地有偿流转机制仍然缺乏具体的操作规范，在征地过程中征地收益在政府、农民、城市原住民之间如何具体分配，政府如何使用这部分收益仍然没有明确规定。下一步要加快设计合理公平的土地流转制度，对土地产权、土地使用、土地供应、土地管理及土地交易等一系列问题做出明确规定，合理配置流转收益，切实提高农民的收入水平，为农民进城落户做好资金准备。
2、加快破解土地财政，降低改革阻力
长期以来，土地出让金一直是地方政府最重要的财源之一，为保证这一主体财源，地方政府不愿放弃土地权益，热衷于将城市不断扩大，以便有更多土地可以用来招商引资和出让获利，但是不愿意接受农民进城落户，没有真正实现人的城镇化。因此，必须加快破解土地财政，才能实现城镇化的可持续推进。一是加快财税体制改革，提高地方尤其是县级政府财力，通过房地产税、资源税、环境税等征收契机，健全城市税体系，解决城市建设资金过度依赖土地收益的问题。二是鼓励社会资本的参与城镇化，支持公共部门和私营部门之间进行合作，降低政府建设压力。三是加快设计合理的改革成本分担机制。
（三）着手建立全国统筹发展机制
1、统筹东中西部地区
目前，我国东部地区承载了大量的农村转移人口，推进城镇化过程必须健全东中西部地区统筹协调机制。一是东部地区应充分考虑外来农民工在当地实现市民化的问题。在中央层面，应加大对农民工就业扶持、公共卫生、义务教育、社会保险以及住房保障等基本公共服务支出的补助力度，改革以户籍人口为依据的政府间财政转移支付制度，尽快构建以常住人口为依据的财政分成和转移支付制度，形成中央财政对农民工集中地区稳定、长效的支持制度。二是对中西部地区出台差异化的产业发展政策和区域扶持政策。通过差异化政策引导更多劳动力、资金和技术密集型企业向中西部地区转移，在中西部构建一批新的增长极，通过城市群、都市圈建设带动区域产业发展，增强对流动人口的吸引力。加大对农民工返乡创业或农民进城创业的扶持力度，鼓励有资金、会经营、懂技术的农民工回西部返乡创业。对吸纳农民工就业较多的行业、企业实行税费减免、财政补贴等政策扶持。
2、统筹大中小城市
不同城市对于流动人口的吸引力不同，大城市和特大城市是农民工的主要聚居地。一方面全部依靠大城市及特大城市实现吸纳农村转移人口不现实，另一方面中小城市小城镇对流动人口的吸引力严重不足，由此造成大城市和特大城市进不去与中小城市不愿进局面并存。因此现阶段需要正确处理好城镇化进程中大、中、小城市和小城镇发展的关系，合理设置入户门槛，大城市及特大城市以优先解决已经承载的存量转移人口为主，中小城市和小城镇在加快解决存量人口落户问题的同时着力吸引新增人口。在发展大城市的同时，更加重视中小城市和小城镇的发展，通过推进公共服务体制改革和优化产业布局，实行向中小城市、小城镇倾斜的产业、用地和财税政策，充分发挥他们在城镇化中的作用，着力提高其对农村转移人口的吸引力和承载力。
3、统筹不同职能部门
城镇化是一项系统性工程，牵一发而动全身，涉及到经济社会发展的方方面面，有关职能直接分散于发展改革、卫生与人口计生、公安、人力资源与社会保障、农业、教育、建设、财政、税收等多个部门。当前应尽快明确负责全面统筹的责任主体，加快实现不同职能部门之间的统筹协调，打破部门利益壁垒，形成各相关部门密切配合而又各司其职的改革合力。
（作者单位：国家发展改革委体管所）
一、现阶段我国城镇化建设的基本情况
（一）城镇化发展的潜力巨大
城镇化发展过程一般分为初级、中级和高级三个阶段：初级阶段是城镇化发展缓慢阶段，城镇化水平在30%以下；中期阶段是城镇化加速发展阶段，城镇化水平在30%—70%；后期阶段是城乡人口流动趋于基本稳定的动态平衡阶段，城镇化水平在70%—90%。2012年我国按常住人口统计的城镇化率为52.57%，但这个统计里包含了1.6亿左右在城市居住6个月以上的农民工群体，也就是说，我国真实的户籍城镇化率仅有38%左右。由此可见，我国实际上刚刚进入城镇化加速阶段。国务院发展研究中心研究指出我国城镇化水平的峰值在70%—75%之间。照此判断，今后20年，我国还将处在城镇化快速发展的阶段，发展潜力巨大。
（二）现有城镇化呈现出三个不匹配现象
1、城镇化与工业化不匹配
尽管我国城镇化水平不断提高，但相对于工业化发展水平，我国呈现出典型的城镇化滞后于工业化的特征。按照钱纳里的世界发展模型，一国的工业化率达到40%时，城镇化率一般在75%以上。目前，我国的工业化率已经接近40%，但城镇化率仅有52.57%，真实城镇化率更低。工业化超前于城镇化表明资源过多投入到工业化过程，人口的集聚没有与工业化同步，这种不匹配引发了需求结构、投资结构、产业结构、城乡发展结构等方面的诸多矛盾。
2、人口城镇化与土地城镇化不匹配
近年来，我国城区规模不断扩大，城镇建成区快速增长，而城镇人口却没有以相应的速度增长，呈现出人口城镇化与土地城镇化不匹配现象。按照国际公认标准，衡量土地城镇化和人口城镇化的关系可以采用“用地增长弹性系数”，其合理区间在1—1.12之间。根据国土资源部公布的消息，2000—2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，城市用地增长率与城市人口增长率之比达1.85，远远高于国际公认的合理阈值1.12。城市土地利用效率低下，地价上涨、交通拥挤、生活质量下降等“城市病”也由此产生。城市扩展“重地轻人”的现象普遍存在，严重背离了城镇化以人为本的核心要求。
3、城镇人口数量与质量不匹配
由于我国的城市公共服务资源配置、财政分成和转移支付等制度多以户籍人口为标准，因此，在城乡二元户籍制度下，大部分农民工并未真正融入城市，农民工及其家庭成员在劳动就业、社会保障、义务教育、医疗卫生、住房保障等诸多方面与城市户籍人口有着明显的差别，导致二者在就业、生存和精神状态方面呈现出严重的两极分化，城市内部二元结构逐渐形成。由于现行户籍制度改革滞后，阻碍了农民工群体进城落户，致使城市劳动力的供给与需求无法匹配，而农民工流动性过大，培训成本过高，高素质的产业工人队伍难以形成，一些地区出现的招工难现象已经充分验证了这一点；同时农民工群体也是最大的潜在内需群体，农民工无法享受市民化的待遇，消费需求很难得到释放。因此城镇人口数量与质量的不匹配减缓了城镇化的进程，降低了城镇化的质量，阻碍了经济发展转型。
二、推动城镇化建设的作用机制
（一）推动城镇化是扩大内需的重要抓手
内需不足是我国经济发展方式转型的短板，特别是消费性需求不足更是阻碍了我国产业的转型升级。扩大内需是结构调整的首要任务。城镇化是中国内需最大的潜力所在，从拉动消费需求和投资需求两方面施力，是扩大内需的重要抓手。
一是释放大量消费需求。由于过去我国城镇化过程中人口数量与质量不匹配，大部分农民工缺乏对在城市居留的长久预期，不利于其消费模式提升，限制了其消费性需求的释放。如果全面推进城镇化，逐步实现农民工“市民化”，把流动型消费转化为定居型消费，可带动大量吃、穿、住、用、行的消费性需求。同时通过城市生活方式的扩展，会出现更多个性化、高端化、多样化的消费需求，推动消费水平的升级、需求层次的分化和需求结构的转变。二是带动大量投资需求。大量新增城镇人口对交通、通信、供电、供气、供水、废弃物处理等基础设施投资需求更多，建筑、医疗服务、教育服务等诸多领域投资空间非常广阔。
（二）推动城镇化是优化产业结构的重要途径
我国产业结构调整的一个重要目标就是实现现代服务业的跨越式发展。近年来我国服务业发展一直比较缓慢，2002年我国服务业占GDP比重为41.5%，到2012年服务业的比重只提高到44.6%，城镇化发展滞后是我国服务业发展的主要瓶颈之一。服务业和城镇化的发展是相辅相成互相促进的，服务业创造大量就业岗位，城镇化为服务业提供了广阔的发展空间。在这里本文重点探讨城镇化对服务业发展的推动作用。
推动城镇化的过程是生产要素和商品打破壁垒自由流动聚集的过程，人口大量集聚、生活方式快速转变、居民生活水平不断提高，形成对服务业发展巨大的市场需求，为服务业发展提供了广阔的空间。推动城镇化不仅有利于扩大对教育、医疗、社保等为主要内容的公共服务需求，也扩大了以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的需求。与此同时，城市人口聚集和人力资本提升也为服务业发展提供了大量的人力资源。
（三）推动城镇化是协调区域发展的重要机遇
当前，区域间经济发展差距已经成为我国经济发展全局中不可回避的一个问题。我国东中西部城镇化水平差异显著，呈现阶梯性特征，中西部地区城镇化水平还有巨大提升空间，全面推进城镇化是推动中西部大发展的一次重要机遇。通过人口迁移积聚来推动工业产业布局调整，做大做强中心城市、形成城市群发展效应，从而全面提高中西部产业承接能力、实现全国性的产业调整战略，协调区域发展。 三、进一步加快城镇化建设的重点任务
（一）以推进人口城镇化为核心推动户籍制度改革
未来推进城镇化，必须重点强调以人为核心，实现人口的乡城迁移与人口从农民到市民身份转换的同步推进。这其中最大的矛盾点就在于户籍制度改革滞后，由于户籍承载了过多的福利，严重阻碍了进城务工人员获得与市民同等的待遇。当前按照存量优先、带动增量的原则，以农民工群体为重点突破口，全面考虑户籍制度以及与之配套的就业、教育、医疗、社会保障、住房保障等制度改革，推进人口城镇化。
当前应加快户籍制度改革在实践层面的顶层设计，明确改革的突破口、时间表和路线图、动力机制等一系列问题；重点加快推进公共服务体制改革，努力推进基本公共服务均等化；明确户籍制度改革成本的分担机制。这是一次利益格局的大规模调整，是中央与地方之间、不同地区之间、原城市居民与非市民之间、政府与社会之间、部门与部门之间利益博弈和全面调整，必须从中央层面下决心全面推动改革。
（二）加快推动土地制度改革
1、保障农民土地权益，推动土地流转
以户籍制度为基础构建的农村土地制度越来越不能适应日益增多的人、户口和土地的分离与转化之间的现实问题。现阶段，推进城镇化健康发展必须处理好非农转移与土地流转之间的关系。当前，从国家层面已经基本明确了保护农民土地权益、提高农民在土地增值收益中分配比例的总基调。十八大报告指出“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”、“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。但是农村土地有偿流转机制仍然缺乏具体的操作规范，在征地过程中征地收益在政府、农民、城市原住民之间如何具体分配，政府如何使用这部分收益仍然没有明确规定。下一步要加快设计合理公平的土地流转制度，对土地产权、土地使用、土地供应、土地管理及土地交易等一系列问题做出明确规定，合理配置流转收益，切实提高农民的收入水平，为农民进城落户做好资金准备。
2、加快破解土地财政，降低改革阻力
长期以来，土地出让金一直是地方政府最重要的财源之一，为保证这一主体财源，地方政府不愿放弃土地权益，热衷于将城市不断扩大，以便有更多土地可以用来招商引资和出让获利，但是不愿意接受农民进城落户，没有真正实现人的城镇化。因此，必须加快破解土地财政，才能实现城镇化的可持续推进。一是加快财税体制改革，提高地方尤其是县级政府财力，通过房地产税、资源税、环境税等征收契机，健全城市税体系，解决城市建设资金过度依赖土地收益的问题。二是鼓励社会资本的参与城镇化，支持公共部门和私营部门之间进行合作，降低政府建设压力。三是加快设计合理的改革成本分担机制。
（三）着手建立全国统筹发展机制
1、统筹东中西部地区
目前，我国东部地区承载了大量的农村转移人口，推进城镇化过程必须健全东中西部地区统筹协调机制。一是东部地区应充分考虑外来农民工在当地实现市民化的问题。在中央层面，应加大对农民工就业扶持、公共卫生、义务教育、社会保险以及住房保障等基本公共服务支出的补助力度，改革以户籍人口为依据的政府间财政转移支付制度，尽快构建以常住人口为依据的财政分成和转移支付制度，形成中央财政对农民工集中地区稳定、长效的支持制度。二是对中西部地区出台差异化的产业发展政策和区域扶持政策。通过差异化政策引导更多劳动力、资金和技术密集型企业向中西部地区转移，在中西部构建一批新的增长极，通过城市群、都市圈建设带动区域产业发展，增强对流动人口的吸引力。加大对农民工返乡创业或农民进城创业的扶持力度，鼓励有资金、会经营、懂技术的农民工回西部返乡创业。对吸纳农民工就业较多的行业、企业实行税费减免、财政补贴等政策扶持。
2、统筹大中小城市
不同城市对于流动人口的吸引力不同，大城市和特大城市是农民工的主要聚居地。一方面全部依靠大城市及特大城市实现吸纳农村转移人口不现实，另一方面中小城市小城镇对流动人口的吸引力严重不足，由此造成大城市和特大城市进不去与中小城市不愿进局面并存。因此现阶段需要正确处理好城镇化进程中大、中、小城市和小城镇发展的关系，合理设置入户门槛，大城市及特大城市以优先解决已经承载的存量转移人口为主，中小城市和小城镇在加快解决存量人口落户问题的同时着力吸引新增人口。在发展大城市的同时，更加重视中小城市和小城镇的发展，通过推进公共服务体制改革和优化产业布局，实行向中小城市、小城镇倾斜的产业、用地和财税政策，充分发挥他们在城镇化中的作用，着力提高其对农村转移人口的吸引力和承载力。
3、统筹不同职能部门
城镇化是一项系统性工程，牵一发而动全身，涉及到经济社会发展的方方面面，有关职能直接分散于发展改革、卫生与人口计生、公安、人力资源与社会保障、农业、教育、建设、财政、税收等多个部门。当前应尽快明确负责全面统筹的责任主体，加快实现不同职能部门之间的统筹协调，打破部门利益壁垒，形成各相关部门密切配合而又各司其职的改革合力。
（作者单位：国家发展改革委体管所）