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摘要：市政工程是民心工程，取之于民、用之于民，作为履行政府监管职能的工程质量监督机构，有责任、有义务履行好监督服务职责。本文结合市政工程质量监督机制存在的问题，在性质定位、法律法规、监督手段、处罚力度等诸多方面提出改进的对策和建议，以期探索一条具有市政工程特色的监管之路。
关键词：市政工程质量;政府监督;问题;机制;建议
1 市政工程质量政府监督职能定位及监督方式分析
1.1 市政工程质量政府监督职能定位
当前，市政工程质量监督机构面临着“有限手段、有限权利、无限责任”的监管风险，存在泛化监督责任、权责不对等现象，与其机构性质不清、定位不明有着密切关系，需要基于法律层面对政府监督职能定位进行分析。
（1）法定监督职能。
根据国家法律法规规定，市政工程质量监督机构受建设行政主管部门的委托，履行政府对市场的监管职能。针对市政工程质量现阶段存在的市场机制调节失灵的现象，制定加强市政工程质量管理的政策与措施，规范需要加强与改进的内容，改善与优化市政工程质量发展环境，维护市政工程质量管理的市场秩序，促进市政工程质量持续健康发展。
（2）监督服务职能。
工程质量政府监督管理是维护国家和公众利益、提高工程质量整体水平的需要，是增强参建主体质量意识、规范质量行为、改善质量管理的需要，其出发点和归宿点都应着眼于为公众和参建主体服务。工程质量政府监督管理的目的不是关、卡、罚，而是通过科学监督，提供有效服务，树立服务意识，提高监督管理水平和能力，增强监督管理效益，改善和提高參建主体的整体素质，增强质量保证的自觉性，最大程度地满足质量需求，有效地保证建设工程结构安全和环境质量。
1.2 市政工程质量政府监督方式分析
（1）日常监督检查。主要按照受监项目监督计划，对市政工程进行日常监督检查。
（2）专项质量检查及综合性监督执法检查。按照受监项目质量状况、质量信誉情况，根据差别化管理原则和监管工作需要，组织对受监项目进行专项质量检查;或者按照地区、行业质量管理目标与工作计划，将受监项目纳入综合性监督执法检查范畴等。
（3）关键节点监督查证。依据监督计划，对关键节点验收的程序及组织形式进行全程现场监督检查，对工程技术资料进行抽查核实，对工程实体质量进行抽样检查、检测查证等。
（4）“双随机、一公开”检查。除采用常规的检查方式外，还可采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查情况及查出结果及时向社会公开的方式。随机抽取或重点抽取部分技术资料进行检查，或对某项技术资料重点抽取其中部分参数或子项进行检查，以及随机抽定或重点确定受监项目的部分实体部位及检查项目进行验证性检查或抽测等。
（5）工程竣工验收监督。对验收组织、验收程序和执行工程建设技术标准情况进行现场监督检查，对工程竣工资料进行抽查核实，对工程实体质量进行抽样检查查证等。
2 市政工程质量政府监督机制存在的问题
2.1 市政工程质量监督机构法律责任不明，监管错位、越位
市政工程质量监督机构的权利来源于基于行政法规的行政委托，按照我国有关行政法的规定，行政“授权”组织以自己的名义行使行政职权并独立承担相应的法律责任，而受行政“委托”组织只能以委托机关的名义行使职权，并由委托机关承担相应的法律责任。而现实情况是，除了行政处罚工作之外，市政工程质量监督机构均以自己的名义行使行政职权并承担相应的法律责任，说明部分行政职权和法律责任已经发生了转移，这种转移违反了有关法律规定，不符合依法管理的要求。
2.2 建设程序与相关法律法规不适应
《建设工程质量管理条例》要求建设活动的开展，必须严格执行基本建设程序，而对于市政工程建设而言，严格执行基本建设程序却有一定的困难。如“工程项目”与“建设用地”的程序顺序问题，涉及市政工程生产要素中“土地”要素的处置，是全国市政工程建设与管理共同面临的、长期存在的一个瓶颈问题，导致我国市政工程出现大量违法违规行为。按照我国有关法律法规和基本建设程序规定，一般是先配有“建设用地”之后建设“工程项目”，对于点式布局的房屋建筑工程而言，该程序顺序具有较强的操作性和可控性。
2.3 权威性、威慑力不足
目前市政工程质量政府监督的手段主要包括：采取提出口头整改要求、下达限期整改通知单、责令局部暂停施工等行政管理措施;针对受监项目情况，开展建设各方责任主体及其人员质量信息记录与公布工作;对存在严重违法违规行为的，以委托部门名义依法实施行政处罚或移交有关部门依法集中实施行政处罚等。
2.4 监督处罚力度不够
监督处罚力度小，是当前我国市政建设工程中普遍存在的问题。一部分市政工程建设，将重点放在了施工技术和施工进度上，忽视了质量监督管理，即使发现一些不合理的行为，处罚力度较弱，起不到应有的威慑效果。
3 改进市政工程质量政府监督机制的建议
3.1 厘清性质、明确定位
基于我国行政管理体制和市政工程管理体制，我国市政工程质量监督体系分为房屋建筑工程质量监督体系、市政工程质量监督体系及专业建设工程质量监督体系。厘清房屋建筑工程、市政工程和专业建设工程的权属关系，按照“谁投资、谁关心，谁受益、谁负责”的原则落实市场主体责任，符合市场经济要求的社会公理基点，更好发挥政府作用的基础。
3.2 完善相关法律法规
我国先后出台多部法规文件保障市政工程质量，但目前关于市政工程质量的法律法规分散在各个文件中，没有形成完整的体系，且随着市政工程建设的快速推进以及施工现场质量安全标准化要求的不断提高，部分法规中的部分条款在具体操作过程中存在模糊、较难界定等问题，使得现行的市政工程建设普遍违反基本建设程序等相关法律法规。
3.3 创新执法监督手段
通过质量监督管理的信息化建设，运用信息平台和有关信息工具，进一步规范管理，建立“企业负责、社会监督、政府督促”的质量安全管理机制。切实改变固有的、不适宜的监督方式方法，建立“新常态”下的质量安全监督新模式，不断提高监督执法检查工作质量和效率，努力达到促进各方责任主体履行质量安全管理职责的监管目的，并逐步实现动态监管。
3.4 加大执法处罚力度
进一步完善工程质量监督方法，加大执法处罚力度，进行全过程、全方位的工程质量监督。进一步健全建筑市场主体信用管理制度，通过完善不良行为记录体系和诚信管理办法，加大建筑市场各方责任主体的不良行为记录和公示力度，探索第三方评估和引入征信机构共享诚信信息等方法，细化、量化日常监督和专项检查中发现的问题，形成不良行为记录内容，依托监管“大数据”，定期发布不良记录通报，依托监管“大数据”努力实现监管工作“标准化、规范化、信息化、公开化”，并在此基础上逐步建立起企业信誉档案及红黑榜，加大市政工程质量监督机构的权威性和威慑力。
4 结语
随着社会的快速发展和政府监管职能的转变，不断改进市政工程质量监督模式是必然的，市政工程质量监督机构及其人员应及时掌握新情况、了解新问题、找到新途径，主动适应新的发展要求，为保障市政工程建设作出更大的贡献。
参考文献：
[1] 吴慧娟司长在《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》宣贯会上的讲话[J].建筑监督检测与造价，2010（9）：5-10.
[2] 郭汉丁.建设工程质量政府监督管理研究[D].天津：天津大学，2003.
（作者身份证：130427198907095317）
关键词：市政工程质量;政府监督;问题;机制;建议
1 市政工程质量政府监督职能定位及监督方式分析
1.1 市政工程质量政府监督职能定位
当前，市政工程质量监督机构面临着“有限手段、有限权利、无限责任”的监管风险，存在泛化监督责任、权责不对等现象，与其机构性质不清、定位不明有着密切关系，需要基于法律层面对政府监督职能定位进行分析。
（1）法定监督职能。
根据国家法律法规规定，市政工程质量监督机构受建设行政主管部门的委托，履行政府对市场的监管职能。针对市政工程质量现阶段存在的市场机制调节失灵的现象，制定加强市政工程质量管理的政策与措施，规范需要加强与改进的内容，改善与优化市政工程质量发展环境，维护市政工程质量管理的市场秩序，促进市政工程质量持续健康发展。
（2）监督服务职能。
工程质量政府监督管理是维护国家和公众利益、提高工程质量整体水平的需要，是增强参建主体质量意识、规范质量行为、改善质量管理的需要，其出发点和归宿点都应着眼于为公众和参建主体服务。工程质量政府监督管理的目的不是关、卡、罚，而是通过科学监督，提供有效服务，树立服务意识，提高监督管理水平和能力，增强监督管理效益，改善和提高參建主体的整体素质，增强质量保证的自觉性，最大程度地满足质量需求，有效地保证建设工程结构安全和环境质量。
1.2 市政工程质量政府监督方式分析
（1）日常监督检查。主要按照受监项目监督计划，对市政工程进行日常监督检查。
（2）专项质量检查及综合性监督执法检查。按照受监项目质量状况、质量信誉情况，根据差别化管理原则和监管工作需要，组织对受监项目进行专项质量检查;或者按照地区、行业质量管理目标与工作计划，将受监项目纳入综合性监督执法检查范畴等。
（3）关键节点监督查证。依据监督计划，对关键节点验收的程序及组织形式进行全程现场监督检查，对工程技术资料进行抽查核实，对工程实体质量进行抽样检查、检测查证等。
（4）“双随机、一公开”检查。除采用常规的检查方式外，还可采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查情况及查出结果及时向社会公开的方式。随机抽取或重点抽取部分技术资料进行检查，或对某项技术资料重点抽取其中部分参数或子项进行检查，以及随机抽定或重点确定受监项目的部分实体部位及检查项目进行验证性检查或抽测等。
（5）工程竣工验收监督。对验收组织、验收程序和执行工程建设技术标准情况进行现场监督检查，对工程竣工资料进行抽查核实，对工程实体质量进行抽样检查查证等。
2 市政工程质量政府监督机制存在的问题
2.1 市政工程质量监督机构法律责任不明，监管错位、越位
市政工程质量监督机构的权利来源于基于行政法规的行政委托，按照我国有关行政法的规定，行政“授权”组织以自己的名义行使行政职权并独立承担相应的法律责任，而受行政“委托”组织只能以委托机关的名义行使职权，并由委托机关承担相应的法律责任。而现实情况是，除了行政处罚工作之外，市政工程质量监督机构均以自己的名义行使行政职权并承担相应的法律责任，说明部分行政职权和法律责任已经发生了转移，这种转移违反了有关法律规定，不符合依法管理的要求。
2.2 建设程序与相关法律法规不适应
《建设工程质量管理条例》要求建设活动的开展，必须严格执行基本建设程序，而对于市政工程建设而言，严格执行基本建设程序却有一定的困难。如“工程项目”与“建设用地”的程序顺序问题，涉及市政工程生产要素中“土地”要素的处置，是全国市政工程建设与管理共同面临的、长期存在的一个瓶颈问题，导致我国市政工程出现大量违法违规行为。按照我国有关法律法规和基本建设程序规定，一般是先配有“建设用地”之后建设“工程项目”，对于点式布局的房屋建筑工程而言，该程序顺序具有较强的操作性和可控性。
2.3 权威性、威慑力不足
目前市政工程质量政府监督的手段主要包括：采取提出口头整改要求、下达限期整改通知单、责令局部暂停施工等行政管理措施;针对受监项目情况，开展建设各方责任主体及其人员质量信息记录与公布工作;对存在严重违法违规行为的，以委托部门名义依法实施行政处罚或移交有关部门依法集中实施行政处罚等。
2.4 监督处罚力度不够
监督处罚力度小，是当前我国市政建设工程中普遍存在的问题。一部分市政工程建设，将重点放在了施工技术和施工进度上，忽视了质量监督管理，即使发现一些不合理的行为，处罚力度较弱，起不到应有的威慑效果。
3 改进市政工程质量政府监督机制的建议
3.1 厘清性质、明确定位
基于我国行政管理体制和市政工程管理体制，我国市政工程质量监督体系分为房屋建筑工程质量监督体系、市政工程质量监督体系及专业建设工程质量监督体系。厘清房屋建筑工程、市政工程和专业建设工程的权属关系，按照“谁投资、谁关心，谁受益、谁负责”的原则落实市场主体责任，符合市场经济要求的社会公理基点，更好发挥政府作用的基础。
3.2 完善相关法律法规
我国先后出台多部法规文件保障市政工程质量，但目前关于市政工程质量的法律法规分散在各个文件中，没有形成完整的体系，且随着市政工程建设的快速推进以及施工现场质量安全标准化要求的不断提高，部分法规中的部分条款在具体操作过程中存在模糊、较难界定等问题，使得现行的市政工程建设普遍违反基本建设程序等相关法律法规。
3.3 创新执法监督手段
通过质量监督管理的信息化建设，运用信息平台和有关信息工具，进一步规范管理，建立“企业负责、社会监督、政府督促”的质量安全管理机制。切实改变固有的、不适宜的监督方式方法，建立“新常态”下的质量安全监督新模式，不断提高监督执法检查工作质量和效率，努力达到促进各方责任主体履行质量安全管理职责的监管目的，并逐步实现动态监管。
3.4 加大执法处罚力度
进一步完善工程质量监督方法，加大执法处罚力度，进行全过程、全方位的工程质量监督。进一步健全建筑市场主体信用管理制度，通过完善不良行为记录体系和诚信管理办法，加大建筑市场各方责任主体的不良行为记录和公示力度，探索第三方评估和引入征信机构共享诚信信息等方法，细化、量化日常监督和专项检查中发现的问题，形成不良行为记录内容，依托监管“大数据”，定期发布不良记录通报，依托监管“大数据”努力实现监管工作“标准化、规范化、信息化、公开化”，并在此基础上逐步建立起企业信誉档案及红黑榜，加大市政工程质量监督机构的权威性和威慑力。
4 结语
随着社会的快速发展和政府监管职能的转变，不断改进市政工程质量监督模式是必然的，市政工程质量监督机构及其人员应及时掌握新情况、了解新问题、找到新途径，主动适应新的发展要求，为保障市政工程建设作出更大的贡献。
参考文献：
[1] 吴慧娟司长在《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》宣贯会上的讲话[J].建筑监督检测与造价，2010（9）：5-10.
[2] 郭汉丁.建设工程质量政府监督管理研究[D].天津：天津大学，2003.
（作者身份证：130427198907095317）