宅基地“三权分置”改革目的是解决宅基地利用效率低下、限制转让的制度障碍和提高效率三者之间的矛盾，释放宅基地活力。宅基地“三权分置”改革的制度困局源于宅基地承载的社会保障功能和经济价值功能间的冲突加剧保障性和财产性分别表达了资格权和使用权的权利蕴含。改革应当侧重宅基地的经济价值，但也不能忽视宅基地传统保障功能。在探讨改革路径时，应时刻注意对农户基本居住权的保障。宅基地改革的最终结果应当是农户居住利益和财产利益的平衡状态。宅基地资格权就是实现利益平衡的突破口，应以宅基地资格权为平衡利益的突破点，增强集体组织在使用权流转环节中的角色扮演，确保宅基地使用权的行使在保障农户居住权的限度之内。
　　2018年中央提出实施宅基地“三权分置”改革，要求：“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”政策的出台为实现宅基地流转，激活宅基地的财产功能提供了指引性思路。制度是多元利益妥协的结果，制度的制定和运行各个环节中均能找到利益博弈的痕迹，利益衡量贯穿始终。如何在满足宅基地保障性功能的基础上发挥宅基地财产功能，使农户既能感知到经济利益，又不丧失居住利益，值得讨论。本文力图对宅基地承载的保障利益和经济利益进行法理解读，探讨“三权分置”的制度设计，提出“三权分置”制度，必须基于利益衡量思路，加强资格权的可操作性和村集体的管理权能，实现宅基地的农村人口居住保障功能与土地资产化的流转及收益功能之间的动态平衡，而不独倾一端，既实现宅基地经济价值，又符合宅基地保障功能，进而实现“三权分置”稳中求活的政策目标。
　　 一、宅基地保障功能和经济价值利用的失衡
　　宅基地“三权分置”改革的目标是“稳中求活”，“稳”所强调的保障性和“活”指向的财产性分别表达了资格权和使用权的权利蕴含。保障性价值需要通过限制流转来获得形式意义上的稳定，但财产性价值只有在自由流转中方能得到体现，两者之间存在天然的对立。宅基地“三权分置”改革的主要目的是增强宅基地的经济价值，但其政策手段必须审慎，切不可偏侧一方，忽视了宅基地的保障作用，导致经济利益和保障利益失衡。比如，宅基地“一户一宅”指宅基地的私主体是户，保障每户农民有一處宅基地。如果现有农户已经满足了“一户一宅”的基础条件，那么将超出“一户一宅”范围外的，或者远超过个人所占面积的宅基地整治出来，变更为集体经营性建设用地，以实现宅基地的财产性利益并无不可。但是，当农户本身只有一户宅基地，没有逾越“一户一宅”的要求。此时，若仍以该农户进城务工甚至已经在城市落户为由，希望唯一的一处宅基地也发挥经济价值，甚至强迫农民“上楼”，这必将损害农户宅基地的居住利益，导致保障利益和经济利益失衡的局面。
　　此外，如果片面强调宅基地的财产利益，那么必然导致恶意分离“户”的解构，从而获得更多的宅基地配额。户籍制度是中国家族传统官方制度化的体现，本身无可非议。在实践中，为避免能多分安置房而恶意分户的情况，应当注重保障和经济利益的平衡，使改革不至沦为利用法律的工具。
　　2015年1月《中共中央办公厅和国务院办公厅关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指示：“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，文件精神充分表达了党和国家对宅基地问题的谨慎态度。有学者认为应推行宅基地使用权的有条件对外流转。甚至提出宅基地使用权流转的自由流转是发展市场经济的必然要求。笔者认为这些建议是纯经济思维的结果，是忽视宅基地制度设置的社会保障功能的结论。有学者认为即使宅基地分配具有身份性和福利性，也只是针对初始取得而言，与流转中的宅基地取得无关。笔者认为这种观点也值得商榷。姑且不论法律对宅基地使用权流转的限制，单就权利设置而言，如果不是因为承载了农户基本住宅功能，那么宅基地何以成为“宅基地”。
　　综上所述，宅基地作为农村土地最为基本的居住保障，应守住其根本价值。宅基地改革不仅要注意到土地经济上意义的财产功能，更要理解其社会意义上的保障功能。唯有建立在财产功能和经济功能相得益彰的宅基地改革，方可实现各方利益最大化。
　　 二、实现保障利益和经济利益平衡的改革路径
　　宅基地涉及农民的基本居住权，应当是农村“三块地”改革中最审慎的部分。实质而言，“三权分置”改革中的“稳中求活”并非要求对“稳”与“活”等量齐观，而是寻求“稳”与“活”之间的平衡点，最终实现以“稳”促“活”。宅基地的财产价值和保障价值的关系既对立又统一，需要灵活的制度来处理财产性和保障性的矛盾关系带来的效率与公平、秩序和自由等价值难题。对此，笔者从“三权”角度出发，在已有政策对“三权”规范的基础上，提出平衡路径。
　　（一）进一步完善集体经济组织的监督管理权
　　宅基地改革要求落实集体所有权。农村宅基地自身具有面积小、数量多、分散广的特点，政府不可能掌握农村宅基地需求的完全信息，规划、计划的制定难免与实际有出入。最清楚农民宅基地需求的是集体经济组织。所以，必须将对集体土地的处分权归还集体经济组织，真正实现由集体土地所有权人行使土地利用的决策权，自主编制村级集体经济组织的土地利用规划，统筹安排本村的土地用途，确定宅基地规模和布局，分配宅基地以及安排存量宅基地的改造和转用，恢复集体土地所有权人配置和分配宅基地使用权的权利。如此这般方做到“落实集体土地所有权”。
　　为了平衡保障利益和经济利益，笔者认为在落实集体土地所有权的过程中，还应进一步加强集体经济组织的管理权，增加集体组织对宅基地流转的介入。
　　1.村集体建立保障农户利益的长效机制
　　宅基地改革后，试点地区都制定了特色鲜明的宅基地退出模式，如上海市的宅基地置换模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式、天津市的“宅基地换房”模式和重庆的“地票”模式等。这些政策都有助于流转宅基地、实现宅基地经济价值，但都缺少对农民利益的兜底保障。村集体将退出的宅基地集中起来后，除了与公司合作经营，发展当地特色产业，还应该制定保障农户利益的长效机制。即使农户退出宅基地、落户城镇，也不意味着其“永久”不可逆地离开农村。倘若该农户在城镇生活遭遇阻碍，村集体应当提供一套完整而长久的方案，让宅基地的保障性功能适时的发挥作用，使需要返回农村的农户不至流离失所。所以，试点地区应尽量考虑到退地农民进城可能遇挫的情况，制订相关些保障政策，建立理想的长效机制。有条件的经济组织可以借鉴西方国家实行的“职业农民退休制度”，或是我国台湾地区发放的“老农津贴”。为农民尤其是老年农民提供更多层次、更宽领域、更高水平的社会保障。这样，不仅可以在一定程度上实现宅基地的保障功能，还可以消除退地农民的后顾之忧，为宅基地退出营造良好的宏观环境。 　　2.利用集体资金弥补宅基地保障功能
　　随着宅基地的陆续流转，“一户多宅”的宅基地资格权人和通过宅基地流转获得使用权的社会主体都会向村集体缴纳宅基地有偿使用费，村集体会变得相对富有。在此过程中，应通过诸如完善财务管理制度，成立村务监督小组，定期公开财务收支等一系列措施加强村级财务监管，确保村集体的资产安全。可以建立本集体农民的的社会保障账户，作为农民养老保障统筹资金的来源，当已失去宅基地使用权的出现发生意外情况，迫切需要保障生存的宅基地，但又苦于宅基地使用人的利益也需要保障，无法收回转让合同时，集体资金可暂时扮演保障角色，保障农户的利益。
　　（二）进一步增强资格权人权益的可操作性
　　为了实现保障利益和经济利益的平衡，立法理念和制度设计应积极回应宅基地改革中“保障农户资格权”的制度要求，以农户资格权利的落实和保障来实现宅基地的社会保障功能，而非一味着眼于宅基地流转的身份限制和地区限制，从而既维护宅基地的保障利益，又为宅基地的经济属性谋求更大的制度空间。
　　确保资格权的可操作性，农户的基本权利才真正得到保障。从法理逻辑上讲，资格权在“三权分置”中的角色地位在于保障集体权益回归为成员利益，同时让没有身份限制的社会主体有利用宅基地的机会。以设定的农民身份为严格依据的宅基地确权登记，可以使宅基地资格权获得合法来源渠道，由此拥有保障农民居住权的身份。但由于一些试点县的房屋转让或出租并没有设置使用年限，导致在宅基地出让后，宅基地使用权类似“二权分置”中的使用权，资格权难以体现。所以，宅基地使用权连同地上房屋及其他设施就必须有年限限制，建议由法律或在宅基地使用权证上直接规定使用权期限，房屋出租或出让年限不能超过宅基地使用权年限。具体设置多少年限为合适，考虑到农户有相对较短回收预期，承租人有相对较长的使用期限，出租年限最好不要超过20年。同时，对于转让情形，建议都应有年限规定，转让年限最好要超过70年（按城镇住宅土地使用年限）。此外，资格权本身作为身份性权利，还需要有明确法律规定，并予以细化。细化宅基地资格权有助于主动落实宅基地集体所有权的制度价值，既赋予宅基地使用权进一步获得财产性的权利性质的正当性，又化作制度标尺，衡量并控制使用權变化趋势的合理限度。正是基于此，在宅基地资格权和宅基地使用权之间的权利关系架构中，才能既实现宅基地使用权的“去身份化”、“财产化”和“完全用益物权化”，又可避免以宅基地使用权为制度转轴所可能造成的宅基地“三权分置”改革的“物权路径依赖”风险 。
　　 三、结语
　　宅基地制度既有历史的包袱，又有现实的沉重;既有财产权利的要素，亦有身份权利的考量。既不可继续禁止流转，亦不可完全放开而任由资本在宅基地市场“驰骋”，而应寻求二者之间的平衡。只有村民对未来的经济利益和居住保障的期待能够得到满足，他们才有可能积极参与宅基地流转。因此，应承认并探索村集体在改革中的管理作用和宅基地使用权的回复路径。以“权益保障”与“资源集约”为原则，以资格权为改革突破口，以经济价值利用为目的，对宅基地使用权功能定位进行体系化反思和制度突围及理性重构。（作者单位：南京农业大学）