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摘 要 随着环境问题日趋凸显，这已经威胁到人类的生存和发展。在长期的我国环境问题治理中，对环境行政权的定位不明，导致了环境行政权的错位。本文通过探讨环境行政权的缘起及我国环境行政权的立法现状，在此基础上，对我国环境行政权的错位的更正提出一些建议。
关键词 环境行政权 错位 定位
作者简介：史红凤，甘肃政法学院民商经济法学院研究生，研究方向：环境与自然资源保护。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.221
我国环境问题日益严重，导致了环境灾害的频繁发生，已成为人类生存和发展的壁垒。在我国环境问题的治理中，政府发挥着主导作用，其他主体的作用较弱。在实践中，政府行使环境行政权，常常出现错位现象，环境问题并没有因政府行使环境行政权得到解决，而是更加严重。因此，我国环境行政权的合理定位对于规范环境行政权的有效行使，实现改善环境质量具有重大意义。本文试图对环境行政权合理定位，引发理论和实践中对其进一步深入探讨。
一、环境行政权的缘起
环境行政权的产生并非是主观的，而是与我们所处的时代有关。环境问题的产生源于人类在利用环境要素时，超过了环境最大容量值，最终导致了环境污染和破坏。环境问题与人类开发利用环境要素的能力的提高正相关，当下环境问题已嬗变为社会问题，即每个人都不能免受环境问题的危害。环境问题的产生，导致了政府行使环境行政权对人类开发利用环境要素的行为进行干预。政府进一步推进了环境立法进程，并依法设立了环境保护部门专门行使环境行政权。这样环境行政权在立法和执法中就产生了。
（一）理论基础
环境行政权在理论层面，最早由美国瑟夫·萨克斯教授在“环境公共财产委托论”中阐述，并在此基础上提出了环境行政权。他认为，空气、水、阳光等是人类生活所必需的环境要素，这些环境要素当受到严重污染和破坏，以致威胁到人类正常生活时，就不应再视为“自由财产”，就其自然属性和对人类社会的极端重要性而言，它应该是全体国民的共享资源，是全体国民的公共财产。为了合理支配和保护这共有财产，共有人委托国家来管理。 根据该理论，得出环境行政权是指政府的环境保护部门，对人类开发利用环境要素行为依照法定权限和程序进行监督和管理的权力。因此，政府的环境保护部门需要规范行使环境行政权，避免 “共有地的悲剧”和“搭便车”现象的发生，为公众提供良好的环境。
（二）实践基础
目前，我国环境立法对环境行政权作了具体规定。如《环境保护法》第10条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”为保障环境行政权的有效行使，环境立法建立了相应的配套制度和机制。如环境监测制度，环境资源承载能力监测预警机制，环境影响评价制度，三同时制度，联合防治协调机制，现场检查制度，环境保护目标责任制和考核评价制度等。在环境执法中，我国环境行政权实行统分模式，主要是两个层面的统分：一是中央政府和地方各级政府之间的统分；二是环保主管部门与其他环境保护部门之间的统分。环境保护部门按照环境法律规定的权限和程序，对人类开发利用环境要素的行为进行监督和管理。
总之，我国环境行政权产生既有以“环境公共财产委托论”为代表的理论支持，也有立法和执法的实践根据。因此，我国环境行政权的产生具有正当性。
二、我国环境行政权的错位分析
我国环境行政权的行使存在错位 ，这主要源于执法依据不健全，执法体制不完善，执法环境问题，执法监督机制不完善四方面的影响 。我国环境行政权的错位主要表现为以下四个方面：
（一）执法依据不健全
执法依据不健全，主要表现为：立法空白、立法滞后、法律体系不协调、立法内容不完善。具体而言，其一，立法空白。主要包括：完全空白和部分空白两种情形，前者是指，我国对某一环境要素没有环境立法；后者是指，我国虽对某一环境要素有环境立法，但无专门环境立法。如我国目前没有《土壤污染防治法》，则属于后者规定的情形。其二，立法滞后，即已有的立法与社会生活脱节，使得环境立法不被社会认可。其三，法律体系不协调，即同一位阶的法律之间有冲突，上位法与下位法之间有冲突。其四，立法内容不完善，即环境立法规定过于原则，而无法操作；实体性规定过多，而程序不足；责任追究力度低，违法成本低。立法空白是不可避免的，同理，立法滞后、法律体系不协调、立法内容不完善也是不能避免。这些因素不利于环境行政权的有效行使。因此，只能不断完善现有法律体系，为环境行政权的行使提供执法依据保障。
（二）执法体制不完善
我国环境行政权受执法体制的影响。主要表现为：其一，执法权限有待明确。我国环境行政权由政府、政府的环境保护主管部门和分管部门行使，存在执法权限重叠、交叉和空白现象。该现象导致了环境损害的发生。其二，执法机构有待完善。我国长期以来，环境行政执法机关的人员和设备的配备不足，导致环境损害的发生概率较大。其三，执法人员素质有待提升。环境执法人员队伍中专业人才缺乏，无法应对环境执法中的具体问题，致使环境执法受到抗拒且受社会质疑。其四，政府和部门保护主义加大了环境行政权的及时、准确履行，影响了环境保护主管部门和分管部门的行政执法效果。其五，执法不公，执法不严，影响了环境行政权的公信力，使得环境行政权难以被公众认同。
（三）执法环境问题
环境保护是政府的事情，这一理念造成公众的环保意识弱，加上政府的偏好在于经济发展，致使环境行政权的初衷被质疑。由于我国公民的环境意识淡薄；政府领导人对环境保护意识弱；企业的“经济人”角色必然对环境保护产生抗拒心理；公众参与机制不健全等因素的影响，造成环境行政权行使的执法环境不良。执法环境问题，导致了环境行政权执行力度不强和效果不佳。 （四）执法监督机制不完善
我国环境执法受到的监督不够，这已经成为制约环境行政权有效实施的重要原因。主要表现为：一是环境保护部门隶属于政府，难以有效行使环境行政权。政府在人、财、物方面控制和领导环境保护部门，当环境保护与发展经济之间发生冲突，政府官员为了升职，会干预环境执法。二是环境保护部门的官员为了升职和部门利益保护的考虑，倾向于主动放弃行使环境行政权。三是政府与支柱性企业利益趋同，政府会对企业的违法行为选择性的执法。四是公众对政府行使环境行政权的监督薄弱，公众对环境损害采取容忍态度，这更加增强了政府不及时、准确的行使环境行政权而损害环境的发生概率。
综上所述，我国环境行政权的存在错位现象，使得环境执法处于困境之中。主要表现为：一是执法依据不完善，环境保护部门存在执法不能；二是执法体制不健全，环境保护部门存在不愿执法；三是执法环境问题，环境保护部门存在执法认可度低；四是执法监督机制不健全，环境保护部门存在随意执法。这一错位严重影响了环境执法的效果。
三、环境行政权的合理定位
我国环境行政权的错位，对环境行政权的有效行使造成了不良后果。为了保证环境行政权的有效行使，因此对环境行政权的合理定位意义重大。本文从以下四方面提出建议措施，望我国环境行政权得以规范行使，为公众健康提供保障。
（一）健全执法依据
健全环境执法依据，为环境保护部门行使环境行政权提供执法依据保障。主要体现为：其一，全国人大及其常委会依照法定职权和程序，对现行立法空白采取制定法律；对现行立法滞后，采取修订法律；对法律体系冲突，采取及时清理；对立法内容不完善，采取加强程序性、追责力度、环境保护部门的优化设置、细化法律条文。其二，全国人大常委会依照法定职权和程序，以法规、规章备案制度，严格审查中央政府和省级人大及其常委会提交的环境法规，确保法律与法规、规章之间的协调一致。其三，地方人大及其常委会依照法定职权和程序，制定、修改、废止相关法规。其四，政府系统对规章进行合法性审查，确保法律与法规、规章之间的协调一致。政府依照法定职权和程序，制定、修改、废止相应的行政法规、规章。
（二）完善执法体制
完善环境执法体制，为环境保护部门行使环境行政权提供执法体制保障。其一，通过合理划分环境行政权，明确执法权限，环境保护部门之间建立联动协调机制。通过对环境行政权的有效配置，将环境保护保护的职权与职责厘清，消除执法权限重叠、交叉和空白现象。其二，完善执法机构，为环境行政权的有效运行提供组织保障。政府加大对环境行政执法机关的人员和设备的配备，将环保资金实行转款专用。其三，加强执法人员素质教育。在选用执法人员时要选择环境执法知识的人员，并不断对执法人员进行执法技术和其他素质的培训，提高执法人员的素质，减少执法对抗几率。其四，严格实行环保法中对政府和部门保护主义的责任追究，将环境保护纳入政绩考核，落实环境保护的目标责任制和考核制度。其五，环境保护部门在行使环境行政权时要公平公正执法和严格执法，提升环境行政权的公信力，使得环境行政权被公众认同。其六，加强财政改革，为环境保护部门依法行政提供资金支持，消除政府干预执法现象。
（三）构建良好的执法环境
构建良好的执法环境，为环境保护部门依法行使环境行政权提供保障。其一，加强教育部门与学校合作，开展学生的环保教育工作，增强新闻媒体对公众环境保护的宣传，提升公众的环境保护意识。加强对政府官员未有效履行环境行政权的责任追究力度，环境保护部门对该部门的主要负责人采取约谈、回头看和引咎辞职及法律、法规、规章规定的责任承担，达到增强政府的环境意识。建立企业环境黑名单制度，对超过三次的企业，采取市场准入限制，增强企业的环境意识。其二，健全公众参与机制，提高公众参与的程度，保障环境保护部门行使环境行政权行使得到辅助和认可。
（四）完善执法监督机制
完善的执法监督机制，为环境保护部门依法行使环境行政权提供保障。其一，设置环境行政公益诉，让检察院发挥法律监督功能，对环境保护部门不依法行使环境行政权的行为进行监督，通过“影子被告”，将政府的不当干预环境保护部门执法纳入法律监管体系。其二，通过财政改革，将环境保护部门的经费与地方财政脱钩，防止环境保护部门受地方政府不当干预而不履行其法定职责，放纵企业或其他主体对环境造成损害现象发生。其三，政府及环境保护部门的官员的升职和利益保护的考虑，将环境保护纳入政绩考核框架，适当提高其比重。其四，加强公众参与力度，加强社会对政府及其环境保护部门行使环境行政权的监督力度，增强公众的环境权利意识。
四、结语
我国环境行政权的有效行使是解决环境问题的关键。因此，要厘清环境行政权的划分，督促环境保护部门积极有效的行使环境行政权，加强公众对环境行政权的监督，加强对相关责任主体的追究力度，保障环境行政权归位，保障公众的生存和发展。
注释：
See Toseph L. Sax，Defending the environment：A Stratagy for Citizen Action，1970.
黄锡生、黄猛.我国环境行政权与公民环境权的合理定位.现代法学.2003，25（5）.112.
杜万平.环境行政权的监督机制研究——对环境法律实施状况的一种解释.环境资源法论丛.2005（6）.50.
关键词 环境行政权 错位 定位
作者简介：史红凤，甘肃政法学院民商经济法学院研究生，研究方向：环境与自然资源保护。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.221
我国环境问题日益严重，导致了环境灾害的频繁发生，已成为人类生存和发展的壁垒。在我国环境问题的治理中，政府发挥着主导作用，其他主体的作用较弱。在实践中，政府行使环境行政权，常常出现错位现象，环境问题并没有因政府行使环境行政权得到解决，而是更加严重。因此，我国环境行政权的合理定位对于规范环境行政权的有效行使，实现改善环境质量具有重大意义。本文试图对环境行政权合理定位，引发理论和实践中对其进一步深入探讨。
一、环境行政权的缘起
环境行政权的产生并非是主观的，而是与我们所处的时代有关。环境问题的产生源于人类在利用环境要素时，超过了环境最大容量值，最终导致了环境污染和破坏。环境问题与人类开发利用环境要素的能力的提高正相关，当下环境问题已嬗变为社会问题，即每个人都不能免受环境问题的危害。环境问题的产生，导致了政府行使环境行政权对人类开发利用环境要素的行为进行干预。政府进一步推进了环境立法进程，并依法设立了环境保护部门专门行使环境行政权。这样环境行政权在立法和执法中就产生了。
（一）理论基础
环境行政权在理论层面，最早由美国瑟夫·萨克斯教授在“环境公共财产委托论”中阐述，并在此基础上提出了环境行政权。他认为，空气、水、阳光等是人类生活所必需的环境要素，这些环境要素当受到严重污染和破坏，以致威胁到人类正常生活时，就不应再视为“自由财产”，就其自然属性和对人类社会的极端重要性而言，它应该是全体国民的共享资源，是全体国民的公共财产。为了合理支配和保护这共有财产，共有人委托国家来管理。 根据该理论，得出环境行政权是指政府的环境保护部门，对人类开发利用环境要素行为依照法定权限和程序进行监督和管理的权力。因此，政府的环境保护部门需要规范行使环境行政权，避免 “共有地的悲剧”和“搭便车”现象的发生，为公众提供良好的环境。
（二）实践基础
目前，我国环境立法对环境行政权作了具体规定。如《环境保护法》第10条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”为保障环境行政权的有效行使，环境立法建立了相应的配套制度和机制。如环境监测制度，环境资源承载能力监测预警机制，环境影响评价制度，三同时制度，联合防治协调机制，现场检查制度，环境保护目标责任制和考核评价制度等。在环境执法中，我国环境行政权实行统分模式，主要是两个层面的统分：一是中央政府和地方各级政府之间的统分；二是环保主管部门与其他环境保护部门之间的统分。环境保护部门按照环境法律规定的权限和程序，对人类开发利用环境要素的行为进行监督和管理。
总之，我国环境行政权产生既有以“环境公共财产委托论”为代表的理论支持，也有立法和执法的实践根据。因此，我国环境行政权的产生具有正当性。
二、我国环境行政权的错位分析
我国环境行政权的行使存在错位 ，这主要源于执法依据不健全，执法体制不完善，执法环境问题，执法监督机制不完善四方面的影响 。我国环境行政权的错位主要表现为以下四个方面：
（一）执法依据不健全
执法依据不健全，主要表现为：立法空白、立法滞后、法律体系不协调、立法内容不完善。具体而言，其一，立法空白。主要包括：完全空白和部分空白两种情形，前者是指，我国对某一环境要素没有环境立法；后者是指，我国虽对某一环境要素有环境立法，但无专门环境立法。如我国目前没有《土壤污染防治法》，则属于后者规定的情形。其二，立法滞后，即已有的立法与社会生活脱节，使得环境立法不被社会认可。其三，法律体系不协调，即同一位阶的法律之间有冲突，上位法与下位法之间有冲突。其四，立法内容不完善，即环境立法规定过于原则，而无法操作；实体性规定过多，而程序不足；责任追究力度低，违法成本低。立法空白是不可避免的，同理，立法滞后、法律体系不协调、立法内容不完善也是不能避免。这些因素不利于环境行政权的有效行使。因此，只能不断完善现有法律体系，为环境行政权的行使提供执法依据保障。
（二）执法体制不完善
我国环境行政权受执法体制的影响。主要表现为：其一，执法权限有待明确。我国环境行政权由政府、政府的环境保护主管部门和分管部门行使，存在执法权限重叠、交叉和空白现象。该现象导致了环境损害的发生。其二，执法机构有待完善。我国长期以来，环境行政执法机关的人员和设备的配备不足，导致环境损害的发生概率较大。其三，执法人员素质有待提升。环境执法人员队伍中专业人才缺乏，无法应对环境执法中的具体问题，致使环境执法受到抗拒且受社会质疑。其四，政府和部门保护主义加大了环境行政权的及时、准确履行，影响了环境保护主管部门和分管部门的行政执法效果。其五，执法不公，执法不严，影响了环境行政权的公信力，使得环境行政权难以被公众认同。
（三）执法环境问题
环境保护是政府的事情，这一理念造成公众的环保意识弱，加上政府的偏好在于经济发展，致使环境行政权的初衷被质疑。由于我国公民的环境意识淡薄；政府领导人对环境保护意识弱；企业的“经济人”角色必然对环境保护产生抗拒心理；公众参与机制不健全等因素的影响，造成环境行政权行使的执法环境不良。执法环境问题，导致了环境行政权执行力度不强和效果不佳。 （四）执法监督机制不完善
我国环境执法受到的监督不够，这已经成为制约环境行政权有效实施的重要原因。主要表现为：一是环境保护部门隶属于政府，难以有效行使环境行政权。政府在人、财、物方面控制和领导环境保护部门，当环境保护与发展经济之间发生冲突，政府官员为了升职，会干预环境执法。二是环境保护部门的官员为了升职和部门利益保护的考虑，倾向于主动放弃行使环境行政权。三是政府与支柱性企业利益趋同，政府会对企业的违法行为选择性的执法。四是公众对政府行使环境行政权的监督薄弱，公众对环境损害采取容忍态度，这更加增强了政府不及时、准确的行使环境行政权而损害环境的发生概率。
综上所述，我国环境行政权的存在错位现象，使得环境执法处于困境之中。主要表现为：一是执法依据不完善，环境保护部门存在执法不能；二是执法体制不健全，环境保护部门存在不愿执法；三是执法环境问题，环境保护部门存在执法认可度低；四是执法监督机制不健全，环境保护部门存在随意执法。这一错位严重影响了环境执法的效果。
三、环境行政权的合理定位
我国环境行政权的错位，对环境行政权的有效行使造成了不良后果。为了保证环境行政权的有效行使，因此对环境行政权的合理定位意义重大。本文从以下四方面提出建议措施，望我国环境行政权得以规范行使，为公众健康提供保障。
（一）健全执法依据
健全环境执法依据，为环境保护部门行使环境行政权提供执法依据保障。主要体现为：其一，全国人大及其常委会依照法定职权和程序，对现行立法空白采取制定法律；对现行立法滞后，采取修订法律；对法律体系冲突，采取及时清理；对立法内容不完善，采取加强程序性、追责力度、环境保护部门的优化设置、细化法律条文。其二，全国人大常委会依照法定职权和程序，以法规、规章备案制度，严格审查中央政府和省级人大及其常委会提交的环境法规，确保法律与法规、规章之间的协调一致。其三，地方人大及其常委会依照法定职权和程序，制定、修改、废止相关法规。其四，政府系统对规章进行合法性审查，确保法律与法规、规章之间的协调一致。政府依照法定职权和程序，制定、修改、废止相应的行政法规、规章。
（二）完善执法体制
完善环境执法体制，为环境保护部门行使环境行政权提供执法体制保障。其一，通过合理划分环境行政权，明确执法权限，环境保护部门之间建立联动协调机制。通过对环境行政权的有效配置，将环境保护保护的职权与职责厘清，消除执法权限重叠、交叉和空白现象。其二，完善执法机构，为环境行政权的有效运行提供组织保障。政府加大对环境行政执法机关的人员和设备的配备，将环保资金实行转款专用。其三，加强执法人员素质教育。在选用执法人员时要选择环境执法知识的人员，并不断对执法人员进行执法技术和其他素质的培训，提高执法人员的素质，减少执法对抗几率。其四，严格实行环保法中对政府和部门保护主义的责任追究，将环境保护纳入政绩考核，落实环境保护的目标责任制和考核制度。其五，环境保护部门在行使环境行政权时要公平公正执法和严格执法，提升环境行政权的公信力，使得环境行政权被公众认同。其六，加强财政改革，为环境保护部门依法行政提供资金支持，消除政府干预执法现象。
（三）构建良好的执法环境
构建良好的执法环境，为环境保护部门依法行使环境行政权提供保障。其一，加强教育部门与学校合作，开展学生的环保教育工作，增强新闻媒体对公众环境保护的宣传，提升公众的环境保护意识。加强对政府官员未有效履行环境行政权的责任追究力度，环境保护部门对该部门的主要负责人采取约谈、回头看和引咎辞职及法律、法规、规章规定的责任承担，达到增强政府的环境意识。建立企业环境黑名单制度，对超过三次的企业，采取市场准入限制，增强企业的环境意识。其二，健全公众参与机制，提高公众参与的程度，保障环境保护部门行使环境行政权行使得到辅助和认可。
（四）完善执法监督机制
完善的执法监督机制，为环境保护部门依法行使环境行政权提供保障。其一，设置环境行政公益诉，让检察院发挥法律监督功能，对环境保护部门不依法行使环境行政权的行为进行监督，通过“影子被告”，将政府的不当干预环境保护部门执法纳入法律监管体系。其二，通过财政改革，将环境保护部门的经费与地方财政脱钩，防止环境保护部门受地方政府不当干预而不履行其法定职责，放纵企业或其他主体对环境造成损害现象发生。其三，政府及环境保护部门的官员的升职和利益保护的考虑，将环境保护纳入政绩考核框架，适当提高其比重。其四，加强公众参与力度，加强社会对政府及其环境保护部门行使环境行政权的监督力度，增强公众的环境权利意识。
四、结语
我国环境行政权的有效行使是解决环境问题的关键。因此，要厘清环境行政权的划分，督促环境保护部门积极有效的行使环境行政权，加强公众对环境行政权的监督，加强对相关责任主体的追究力度，保障环境行政权归位，保障公众的生存和发展。
注释：
See Toseph L. Sax，Defending the environment：A Stratagy for Citizen Action，1970.
黄锡生、黄猛.我国环境行政权与公民环境权的合理定位.现代法学.2003，25（5）.112.
杜万平.环境行政权的监督机制研究——对环境法律实施状况的一种解释.环境资源法论丛.2005（6）.50.