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政府预算是在总体资源有限的前提下,基于增进整个社会资源配置使用效率或改善社会公平的目标,对可支配资源的安排、配置和调整。从法律角度看,它可被看作是一个以公法为基础的契约。政府预算过程中存在部门外部和部门内部多层级的委托代理关系,并且在每个层级中,都存在因内部信息或外部信息问题而导致道德风险或逆向选择行为,影响政府预算资源配置效率。政府预算制度创新的核心问题是能否建立起有效的政府预算契约机制。