论文部分内容阅读
在快速發展中的大陸工業城市,伴隨著工業産值連年的迅猛增加,環境污染問題也日益嚴重。中共十八大的報告提出,要將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設並列,「五位一體」地建設中國特色社會主義。環境保護的意義被提到了一個新的高度。於是,對項目建成投産後可能對環境産生的影響進行分析,並提出污染防止對策和措施的「環評」(環境影響評價)變得至關重要,被譽為防止環境污染和生態破壞的「控制閘」和守衛土地環境生態的「邊防線」。
根據大陸法律,建設任何對環境有影響的項目,都應當依法進行環境影響評價。然而在已經常規化的環評過程中,卻有部分企業在利益驅使下「大動手脚」,環保部門監管薄弱,與污染企業串謀,污染的增量成爲權力尋租的「沃土」,而本該同步的公衆參與在實際中也往往滯後於項目建設。
「環評」,這個在環境爭議項目中常常被提及的話題,它的背後究竟牽涉到哪些利益與程序?又有多少秘密?籠罩在環評外面那層本不該有的面紗到底從何而來?
環評流程
一個項目在上馬之前,建設單位首先就要找環評單位來做環境影響評價,開始環評流程的第一項。
環評單位在接到任務之後,需要去當地實地查看,研究當地的法律、法規、環境質量標準等,按照慣例是取其最嚴,「有行業標準優先執行行業標準,有地方標準優先執行地方標準。」同濟大學環境科學與工程學院教授楊海真說。
隨後,環評單位會委託專業監測單位對當地環境做出評測,將項目的排放濃度叠加在當地現狀環境的監測數據上,得出項目建成後的環境狀况。
在此期間,還要進行兩次公示。第一次是建設單位在接到項目任務之後,就要把項目的詳細內容掛到網上告知公衆;第二次是在環評初步結果出來之後,或將環評報告書的主要內容掛在網上,或通過公開渠道告訴公衆查看環評報告書的渠道。
公示之後,再到項目實施附近的「敏感點」去做公衆意見調查,這個步驟稱爲「公衆參與」。
如果獲得調查對象的一致同意,那麽項目可以進入環保部門的批復階段;如果有公衆反對,就要進行回訪。公衆的回應也要進行進一步分析,如有因環保因素的反對,則要向公衆解答清楚,或對其提出的問題進行再度評估。在確保公衆都同意的狀况下,環境影響評價報告書方可完成。
環評結束後,由建設單位組織專家評審會,同時地方環保局也要列席參加,專家需對環評報告書的真實性和準確性進行審核,如有問題,要追究環評單位的責任;若經鑒定沒有問題,環保局可以對該項目進行批復。
批復結果同樣要進行第三次公示。在上述過程中,都沒有百姓申訴,那麽項目方可開始建設。
建成之後,建設單位需向環保部門申請進入試運行階段;經過一段時間,通常爲3個月的試運行,環保部門負責項目的「三同時」驗收(建設項目中防治污染的措施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投産使用),看建設單位是否按照環評報告書中的建議進行建設,及各項環境指標能否達標。只有驗收通過,項目才能正式投入使用。
環評亂象
需求催生市場。而如今環評市場的快速發展,無疑也造成了魚龍混雜、行業規範缺失等現象。
中國環境影響評價網顯示,目前大陸的環境影響評價機構多達1170個,除了部分高校、國企下屬單位、研究院等,還有相當部分的私企。
一般來說,環評工程師需要參加「環境影響評價工程師職業資格考試」,通過後即可獲得上崗證書。3年之內還必須要有兩次培訓。此外,目前環評工程師也可通過網上培訓獲得資質,只是不能做項目負責人。相比之下,單位申請環評資質的門檻似乎低得多。乙級資質需要注册資金50萬元(人民幣,下同),環評工程師2名,上崗持證人員8名,即可申請;甲級需要環評工程師6名,上崗持證人員12名。「幾個人一凑就開始做環評了,這在很多私企有發生,現在環評隊伍良莠不齊。」楊海真指出。
而環評單位雖然屬於中立的社會服務機構,但其服務費用往往由建築單位來支付,「也不排除一些環評單位迎合建設單位的要求。」楊海真表示。
此外,在環評過程中,民意調查非常重要。近年來,常有項目沒有經過公示及公衆參與就「偷偷上馬」,或者是走過公示流程,公衆仍表示不知情的事情屢屢發生。
「公示和公衆調查都是由建設單位執行,環評單位協助,環保局可以抽查。」楊海真介紹說。按照規定,環境影響報告書上需要提供公示網頁的截屏圖;所有參與調查的百姓,都要留個人信息和聯繫方式。如果沒有通過公示和群衆調查,是建設單位的責任,環保局不能予以批復;如果環保局在召開專家評審會的時候發現上述材料齊全,但實際沒有公示過,就是環評單位弄虛作假。所以,「一般都會去做,但很多單位,做得偷偷摸摸,避重就輕。」楊海真表示。
比如說,公示的時候不在網上公示,只是跑到某個小區附近貼一張紙質通告;或者只選擇在某些企業的網站上進行公示。再如,公衆調查時,專門抽取沒有意見的群體做調查,這連專家和評審人員也很難發現。還有相當部分的建設單位甚至「暗渡陳倉」,乾脆不向環保局申報項目就直接運行,環評自然也就被堂而皇之地置之不理。
監管不靈排污腐敗鏈滋生
再嚴密的流程如果遭遇監管不靈,再加上一些別有用心之人鉆其漏洞,那所有的原則和概念也終將變成「擺設」。「從項目審批、施工、驗收,到後期監管,環保行政主管部門都有不可推卸的責任。」一位環保局人士表示。而現實中的一大問題則是,環保監管力量不够。
據上述環保局人士透露,上海市每個縣區環保局監督執法部門編制不超過25人,這25個人承擔的工作包括:新老項目、環境風險企業的監管,以及大量環保信訪調處。「人手不够,現在也運用科技手段協同監管,但總體還是跟不上。」他說。
過去有段時間,環保部門被指權力偏軟,在試圖處理污染問題時多顯無奈。但在近些年,隨著環保問題重要性的增强,環保部門機構有升格,權力有擴張,而環保腐敗案件也隨之出現。
2012年7月,江蘇省南通市環保系統窩案曝光,包括南通市環保局原局長在內的30多人因「在環評預審、試生産檢查、建設項目竣工環保驗收等過程中,爲多家環保企業謀取利益」而觸犯刑律,受到了司法審判。
污染問題的增多,原本是在給環保部門增加工作壓力。可事實却是,有污染企業,就有尋租空間——特殊場景下的地方環保生態,爲官員與企業之間的串謀提供了土壤。一些環保官員爲謀求自身利益,或是故意將應當從重處罰的從輕處理,或是將環評虛置,或在環保驗收環節做手脚,與污染企業串謀。污染問題越嚴重,權力可操作的空間就變得越大。
楊海真指出,環境是一個公共問題,理應由環保局來負責,以大陸目前經濟發展的階段,讓企業自律還有難度。因此,一定要在環保部門之外加上對權利的約束,那麼環境保護工作才有望真正落到實處。
根據大陸法律,建設任何對環境有影響的項目,都應當依法進行環境影響評價。然而在已經常規化的環評過程中,卻有部分企業在利益驅使下「大動手脚」,環保部門監管薄弱,與污染企業串謀,污染的增量成爲權力尋租的「沃土」,而本該同步的公衆參與在實際中也往往滯後於項目建設。
「環評」,這個在環境爭議項目中常常被提及的話題,它的背後究竟牽涉到哪些利益與程序?又有多少秘密?籠罩在環評外面那層本不該有的面紗到底從何而來?
環評流程
一個項目在上馬之前,建設單位首先就要找環評單位來做環境影響評價,開始環評流程的第一項。
環評單位在接到任務之後,需要去當地實地查看,研究當地的法律、法規、環境質量標準等,按照慣例是取其最嚴,「有行業標準優先執行行業標準,有地方標準優先執行地方標準。」同濟大學環境科學與工程學院教授楊海真說。
隨後,環評單位會委託專業監測單位對當地環境做出評測,將項目的排放濃度叠加在當地現狀環境的監測數據上,得出項目建成後的環境狀况。
在此期間,還要進行兩次公示。第一次是建設單位在接到項目任務之後,就要把項目的詳細內容掛到網上告知公衆;第二次是在環評初步結果出來之後,或將環評報告書的主要內容掛在網上,或通過公開渠道告訴公衆查看環評報告書的渠道。
公示之後,再到項目實施附近的「敏感點」去做公衆意見調查,這個步驟稱爲「公衆參與」。
如果獲得調查對象的一致同意,那麽項目可以進入環保部門的批復階段;如果有公衆反對,就要進行回訪。公衆的回應也要進行進一步分析,如有因環保因素的反對,則要向公衆解答清楚,或對其提出的問題進行再度評估。在確保公衆都同意的狀况下,環境影響評價報告書方可完成。
環評結束後,由建設單位組織專家評審會,同時地方環保局也要列席參加,專家需對環評報告書的真實性和準確性進行審核,如有問題,要追究環評單位的責任;若經鑒定沒有問題,環保局可以對該項目進行批復。
批復結果同樣要進行第三次公示。在上述過程中,都沒有百姓申訴,那麽項目方可開始建設。
建成之後,建設單位需向環保部門申請進入試運行階段;經過一段時間,通常爲3個月的試運行,環保部門負責項目的「三同時」驗收(建設項目中防治污染的措施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投産使用),看建設單位是否按照環評報告書中的建議進行建設,及各項環境指標能否達標。只有驗收通過,項目才能正式投入使用。
環評亂象
需求催生市場。而如今環評市場的快速發展,無疑也造成了魚龍混雜、行業規範缺失等現象。
中國環境影響評價網顯示,目前大陸的環境影響評價機構多達1170個,除了部分高校、國企下屬單位、研究院等,還有相當部分的私企。
一般來說,環評工程師需要參加「環境影響評價工程師職業資格考試」,通過後即可獲得上崗證書。3年之內還必須要有兩次培訓。此外,目前環評工程師也可通過網上培訓獲得資質,只是不能做項目負責人。相比之下,單位申請環評資質的門檻似乎低得多。乙級資質需要注册資金50萬元(人民幣,下同),環評工程師2名,上崗持證人員8名,即可申請;甲級需要環評工程師6名,上崗持證人員12名。「幾個人一凑就開始做環評了,這在很多私企有發生,現在環評隊伍良莠不齊。」楊海真指出。
而環評單位雖然屬於中立的社會服務機構,但其服務費用往往由建築單位來支付,「也不排除一些環評單位迎合建設單位的要求。」楊海真表示。
![](https://www.soolun.com/img/pic.php?url=http://img.resource.qikan.cn/qkimages/tsha/tsha201302/tsha20130221-1-l.jpg)
此外,在環評過程中,民意調查非常重要。近年來,常有項目沒有經過公示及公衆參與就「偷偷上馬」,或者是走過公示流程,公衆仍表示不知情的事情屢屢發生。
「公示和公衆調查都是由建設單位執行,環評單位協助,環保局可以抽查。」楊海真介紹說。按照規定,環境影響報告書上需要提供公示網頁的截屏圖;所有參與調查的百姓,都要留個人信息和聯繫方式。如果沒有通過公示和群衆調查,是建設單位的責任,環保局不能予以批復;如果環保局在召開專家評審會的時候發現上述材料齊全,但實際沒有公示過,就是環評單位弄虛作假。所以,「一般都會去做,但很多單位,做得偷偷摸摸,避重就輕。」楊海真表示。
比如說,公示的時候不在網上公示,只是跑到某個小區附近貼一張紙質通告;或者只選擇在某些企業的網站上進行公示。再如,公衆調查時,專門抽取沒有意見的群體做調查,這連專家和評審人員也很難發現。還有相當部分的建設單位甚至「暗渡陳倉」,乾脆不向環保局申報項目就直接運行,環評自然也就被堂而皇之地置之不理。
監管不靈排污腐敗鏈滋生
再嚴密的流程如果遭遇監管不靈,再加上一些別有用心之人鉆其漏洞,那所有的原則和概念也終將變成「擺設」。「從項目審批、施工、驗收,到後期監管,環保行政主管部門都有不可推卸的責任。」一位環保局人士表示。而現實中的一大問題則是,環保監管力量不够。
據上述環保局人士透露,上海市每個縣區環保局監督執法部門編制不超過25人,這25個人承擔的工作包括:新老項目、環境風險企業的監管,以及大量環保信訪調處。「人手不够,現在也運用科技手段協同監管,但總體還是跟不上。」他說。
過去有段時間,環保部門被指權力偏軟,在試圖處理污染問題時多顯無奈。但在近些年,隨著環保問題重要性的增强,環保部門機構有升格,權力有擴張,而環保腐敗案件也隨之出現。
2012年7月,江蘇省南通市環保系統窩案曝光,包括南通市環保局原局長在內的30多人因「在環評預審、試生産檢查、建設項目竣工環保驗收等過程中,爲多家環保企業謀取利益」而觸犯刑律,受到了司法審判。
污染問題的增多,原本是在給環保部門增加工作壓力。可事實却是,有污染企業,就有尋租空間——特殊場景下的地方環保生態,爲官員與企業之間的串謀提供了土壤。一些環保官員爲謀求自身利益,或是故意將應當從重處罰的從輕處理,或是將環評虛置,或在環保驗收環節做手脚,與污染企業串謀。污染問題越嚴重,權力可操作的空間就變得越大。
楊海真指出,環境是一個公共問題,理應由環保局來負責,以大陸目前經濟發展的階段,讓企業自律還有難度。因此,一定要在環保部門之外加上對權利的約束,那麼環境保護工作才有望真正落到實處。