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“一事不再罚”作为行政处罚适用的一个重要原则，是近几年行政法学界讨论较多的一个问题。自1996年3月《中华人民共和国行政处罚法》颁布以来，已有诸多著述对这一问题作了研究阐述。行政法学界对于“一事不再罚”原则的理解存在诸多不同的观点，主要分歧在于对同一个违法行为如何认定。而有一点是共同的，就是认为“一事不再罚”原则中所指“罚”应当是指行政处罚，也就是对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和理由，给予两次以上行政处罚。对此，笔者认为，“一事不再罚”只是行政主体在实施罚款这一处罚时所必须遵循的一个重要原则，它并不普遍适用于所有的行政处罚种类。本文就“一事不再罚”原则是否适用于所有行政处罚种类，及如何认定“同一违法行为”两个问题作一阐述。
一、“一事不再罚”原则适用的行政处罚种类
“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的概括性表述，这一原则的规定主要是为了防止处罚机关在实施行政处罚过程中滥用职权对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯。笔者认为，“一事不再罚”并不是行政主体在实施所有行政处罚种类时必须要遵循的一个原则，依据行政法学有关理论和相关立法精神，“一事不再罚”原则仅适用于罚款这一行政处罚，即其中的“罚”应当仅指“罚款”，而非“行政处罚”。
(一)“一事不再罚”原则并不适用于所有的行政处罚种类
从严格的法律意义上讲，“一事不再罚”并不是一个规范的法律用语。所谓“一事”是指“一个违法事件”还是“一个违法行为”或有他意，并不十分明确;“罚”者有“处罚”和“罚款”之歧义。笔者认为，作为一个法律原则，必须要具备两个特性:普遍性和法律性。也就是对“一事不再罚”这一原则，应当普遍适用于行政处罚的适用这一领域，而且对行政主体实施行政处罚的行为具有直接的法律约束力。而从我国有关行政法律法规对行政处罚的规定看，对同一违法行为同一行政机关或不同的行政机关往往可以给予两种或两种以上的行政处罚。如《中华人民共和国预防未成人犯罪法》第52条规定:“违反本法第30条的规定，出版含有诱发未成人违法犯罪以及渲染暴力、色情、赌博、恐怖活动等危害未成年人身心健康的出版物的，由出版行政部门没收出版物和违法所得，并处违法所得三倍以上十倍以下罚款；情节严重的，没收出版物和违法所得，并责令停业整顿或者吊销许可证，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。”行政处罚的并处在行政法律法规中普遍存在，所以，如果认为“一事不再罚”原则指的是对同一违法行为不得给予两次以上的行政处罚，显然这一原则在行政处罚的适用这一领域不具有普遍性，也不具有法律性。
同一违法行为，由于其可能违反不同的行政管理秩序，触犯了两个或两个以上的行政法律法规，两个或两个以上的行政机关都有处罚权，对于这一“违法行为”就可以给予两次以上的不同种类的行政处罚。行政法律法规是调整行政管理秩序的法律规范，不同的行政法律法规调整不同的社会关系，维护不同的行政管理秩序，而且违反不同的行政法律规范所实施处罚权的行政主体是不同的，所受的处罚也是特定的。从我国《行政处罚法》规定的七种不同类别的行政处罚的作用看，不同种类的行政处罚其功效是不同的，同一处罚种类，由于实施机关不同，其功效也是不同的。因此，如果行为人的同一违法行为违反两个或两个以上的行政法律法规，意味着这种违法行为破坏了两种或两种以上为行政法律法规所保护的社会关系，不同的行政机关分别对其处罚，符合行政处罚权行使的目的和特点。而且，有些违法行为仅由一个行政机关来处罚不足以消除行为的危害后果，不足以维护不同的行政管理秩序。例如，《治安管理处罚条例》第32条规定，制作、复制、传播淫秽书刊的，处15日以下的拘留，可以单处或并处三千元以下的罚款，或者依照规定实行劳动教养。《出版管理条例》第46条规定，对出版印刷或复制淫秽书刊的，没收出版物和违法所得，并处违法所得3倍以上10倍以下罚款，情节严重的责令停业整顿或者吊销许可证。依据上述法律规定，行政相对人印刷或复制淫秽书刊，公安机关可以给予其行政拘留或罚款的处罚，而有关出版行政管理部门则可以没收非法出版物和违法所得，并处以罚款或责令其停业整顿，吊销许可证。两者处罚的种类不同，所维护的行政管理秩序也不同。公安机关的治安处罚侧重于维护治安管理秩序，出版行政管理部门的处罚则强调维护出版管理秩序，所以由两个行政机关作出两个以上种类的行政处罚是十分必要的，否则不足以维护其所调整的行政管理秩序，不同种类的行政处罚的不同功效也就不能得以体现。
综上所述，由于行政处罚维护不同的行政管理秩序的需要以及特定行政处罚的专属性，同一违法行为往往要受到两个以上种类的行政处罚，所以那种认为“一事不再罚”原则指的是对同一违法行为不得给予两次以上的行政处罚的观点是不能成立的，这也违反了法律原则普遍性和特殊性的要求。
(二)“一事不再罚”原则只适用于罚款这一处罚形式
“一事不再罚”原则其确切涵义应当指的是对同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。对于这一点，我国《行政处罚法》第24条的规定是明确无误的，其立法意图也是十分明确的。“一事不再罚”是行政主体在实施罚款的行政处罚时必须遵循的一个重要原则。那么，为什么立法者仅规定了在实施罚款这一行政处罚时必须遵循“一事不再罚”原则呢?
罚款作为行政处罚的一种是指行政机关对实施行政违法行为的相对人进行的一种经济制裁，即强制相对人在一定期限内交纳一定数量货币的一种处罚。它是通过使相对人经济上的既得利益受到损失的方法起到制裁的目的，是最经常，最普遍的行政处罚的形式之一，也是我国目前运用较乱，较滥的一种行政处罚。在《行政处罚法》颁布实施以前，由于对罚款缺乏有效的规范，罚款的设定很乱，罚款人员满街都是，罚款数额随心所欲，罚款款项去向不明，引起社会的强烈不满。据有关统计，1993年行政罚款上交国家财政共125个亿，留在行政执法单位小金库的约125个亿，被私分，贪污的也约125个亿。为了纠正这一情况，行政处罚法对罚款作了一具体规范，如对罚款的设定、收缴作了特别的规定。但这些规定仍不足以制止相关部门在利益机制驱动下，滥用罚款这一行政处罚形式，为本部门谋取经济利益，所以实践当中仍存在多头处罚，重复处罚这一现象，这不仅严重影响了政府机关在人民群众中的威信，也加重了相对人的负担，违反了“过罚相当”的原则。出于这一立法背景的考虑，我国在《行政处罚法》的立法过程中特别制定了第24条，对于罚款这一处罚形式明确规定了“一事不再罚”原则，防止行政执法机关滥用职权，谋取私利。
罚款作为一种财产罚，其目的、作用是通过处罚使相对人经济上受到损失，引起切肤之痛，从而达到纠正违法，教育违法相对人和其他公民，法人或其他组织的功效。在我国，有处罚权的行政主体基本上都能使用罚款这一手段，但其目的、作用、功效都是相同的，即纠正违法行为，教育违法相对人。而且依据我国《行政处罚法》的规定，罚款不论由任何行政机关作出，最终都是收归国库。那么，只要行政机关对相对人的一个违法行为给予一次罚款的处罚就足以起到纠正违法，教育相对人的作用，而重复处罚只会使相对人对行政机关产生抵抗情绪，并不能达到其应有的功效，也违背了“过罚相当”的基本原则。
实施行政处罚的根本目的是为了维护公共利益和社会秩序，所以，行政处罚的功效也体现在纠正违法行为上。《行政处罚法》第23条规定，行政机关在处理违法案件时，都应首先要求违法行为人及时纠正违法行为。由于罚款这一处罚形式的多次处罚并不能起到纠正违法行为的功效，所以，对于一个违法行为给予多次罚款即违反了行政处罚当中首先纠正违法行为的原则，也不具有积极意义。而对于其他不同形式的行政处罚，由于其作用、功效不同，对实施违法行为的相对人予以两次以上的行政处罚则有利于及时纠正违法行为。如对于生产危害人身安全的产品的企业仅处以没收违法产品和非法所得并不足以制止违法行为的，则可以吊销企业营业执照，以利于彻底纠正违法行为。又如，对于严重不符合卫生质量标准的餐饮企业不仅应当吊销其卫生许可证，也应当吊销企业营业执照。所以，从不同的行政处罚的作用、功效看，“一事不再罚”原则仅适用罚款这一行政处罚形式，而对于其他种类的行政处罚则不适用，这也是和行政处罚的根本目的相适应的。
二、对“同一违法行为”的认定
在明确了“一事不再罚”原则仅适用于罚款这一处罚后，对于另一个问题“同一违法行为”就可以依据相关立法精神，依据过罚相当的原则来予以认定，对此，笔者作了如下归纳：
（一）应认定为“同一违法行为”的情形
同一行为主体实施的符合一个行政违法构成要件的行为，应认定为“同一违法行为”。一个独立的违法行为违反了一个行政法律法规的规定，产生一个法律后果，这是最为典型的“同一违法行为”。所谓“独立”，是指从行为实施到终结是一个完整的的过程，从行为的连续性看是不可分割的。于这类违法行为显然不能给予两次以上罚款的行政处罚。
实践中，下列行为容易混淆误认为个违法行为：
1.在违法行为被查处之前，行为人的数个连续实施的同一违法行为，违反了同一行政法律法规，产生数个相同的法律后果，在处罚时也认定是一个违法行为。同一类违法行为次数的多少只是作为处罚时所考虑的一个情节，并不能以有数个违法行为为由予以多次罚款。例如某书店数次销售盗版书刊，后被出版行政管理部门查处，出版行政管理部门给予相对人罚款的处罚时，只能以销售盗版书刊次数及数量的多少在法律法规规定的自由裁量的范围内予以罚款，而不能对数次销售盗版书刊的行为分别处以罚款。
2.一个违法行为由于其采用了特定的手段，或者违法行为所针对的特定的对象，或违法行为所产生的特定的后果，致使这一违法行为违反了两个以上法律法规的规定，产生了两个以上的法律后果，行政机关在处罚时也应认定为“同一违法行为”，不能给予两次以上罚款的行政处罚。由于行为人在实施这类违法行为的时候必然会产生几个不同的法律后果，但从行为本身的连续性看，这一违法行为仍是一个不可分割的独立的违法行为，所以应当认定为“同一违法行为”。如某人到渔政部门禁止捕鱼的江段使用炸药炸鱼，这一行为不仅违反了渔业管理的规定，其使用炸药的手段也违反了治安管理的规定，而且从行为的后果看，这一行为也产生了污染，违反了有关环境保护的规定。那么如果对这一违法行为由渔政管理，治安管理，环境管理部门分别予以罚款处罚，则显然有悖于“过罚相当”的原则。当然，各个行政管理部门可以分别处以不同种类的行政处罚，以达到维护不同的行政管理秩序的目的，消除这一违法行为所产生的不同的法律后果，防止危害的继续发生。
(二)不应认定为“同一违法行为”的情形
从行为人实施的违法行为的主体、独立性和连续性角度进行考察，下列行为虽然表面上看似同一违法行为，实为数个违法行为。
1.不同行为人实施的同一违法行为。认定同一违法行为的前提是实施违法行为的主体是同一行为人，如果两个不同的主体实施了同一违法行为则应当认定为是有两个违法行为，即不存在“一事不再罚”的问题。如对于娱乐场所的“三陪”行为，公安机关除对有“三陪”行为的个人处以罚款外，对娱乐场所的经营机构也可以处以罚款。
2.持续实施的违法行为被查处后，行为即告结束。该违法行为自实施到被行政机关查处是一个独立、完整的过程，应视为一个违法行为。但行为人如果再继续实施该违法行为，则应认定为一个新的违法行为，行政机关仍可以给予罚款的处罚。
3.行政人实施的违法行为，看似一个违法行为，但由于这一行为不具有独立性，并非是一个完整不可分割的过程，实际上是同时或连续发生了数个违法行为，对不同的违法行为行政机关可以分别处以罚款的处罚。如个体工商户在交通道路上摆摊销售劣质食品，这一违法行为看似一个行为，但实际上销售劣质食品的行为与占用交通道路行为之间并没有必然的联系，所以应当是具有两个违法行为，不再适用“一事不再罚”原则。
一、“一事不再罚”原则适用的行政处罚种类
“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的概括性表述，这一原则的规定主要是为了防止处罚机关在实施行政处罚过程中滥用职权对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯。笔者认为，“一事不再罚”并不是行政主体在实施所有行政处罚种类时必须要遵循的一个原则，依据行政法学有关理论和相关立法精神，“一事不再罚”原则仅适用于罚款这一行政处罚，即其中的“罚”应当仅指“罚款”，而非“行政处罚”。
(一)“一事不再罚”原则并不适用于所有的行政处罚种类
从严格的法律意义上讲，“一事不再罚”并不是一个规范的法律用语。所谓“一事”是指“一个违法事件”还是“一个违法行为”或有他意，并不十分明确;“罚”者有“处罚”和“罚款”之歧义。笔者认为，作为一个法律原则，必须要具备两个特性:普遍性和法律性。也就是对“一事不再罚”这一原则，应当普遍适用于行政处罚的适用这一领域，而且对行政主体实施行政处罚的行为具有直接的法律约束力。而从我国有关行政法律法规对行政处罚的规定看，对同一违法行为同一行政机关或不同的行政机关往往可以给予两种或两种以上的行政处罚。如《中华人民共和国预防未成人犯罪法》第52条规定:“违反本法第30条的规定，出版含有诱发未成人违法犯罪以及渲染暴力、色情、赌博、恐怖活动等危害未成年人身心健康的出版物的，由出版行政部门没收出版物和违法所得，并处违法所得三倍以上十倍以下罚款；情节严重的，没收出版物和违法所得，并责令停业整顿或者吊销许可证，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。”行政处罚的并处在行政法律法规中普遍存在，所以，如果认为“一事不再罚”原则指的是对同一违法行为不得给予两次以上的行政处罚，显然这一原则在行政处罚的适用这一领域不具有普遍性，也不具有法律性。
同一违法行为，由于其可能违反不同的行政管理秩序，触犯了两个或两个以上的行政法律法规，两个或两个以上的行政机关都有处罚权，对于这一“违法行为”就可以给予两次以上的不同种类的行政处罚。行政法律法规是调整行政管理秩序的法律规范，不同的行政法律法规调整不同的社会关系，维护不同的行政管理秩序，而且违反不同的行政法律规范所实施处罚权的行政主体是不同的，所受的处罚也是特定的。从我国《行政处罚法》规定的七种不同类别的行政处罚的作用看，不同种类的行政处罚其功效是不同的，同一处罚种类，由于实施机关不同，其功效也是不同的。因此，如果行为人的同一违法行为违反两个或两个以上的行政法律法规，意味着这种违法行为破坏了两种或两种以上为行政法律法规所保护的社会关系，不同的行政机关分别对其处罚，符合行政处罚权行使的目的和特点。而且，有些违法行为仅由一个行政机关来处罚不足以消除行为的危害后果，不足以维护不同的行政管理秩序。例如，《治安管理处罚条例》第32条规定，制作、复制、传播淫秽书刊的，处15日以下的拘留，可以单处或并处三千元以下的罚款，或者依照规定实行劳动教养。《出版管理条例》第46条规定，对出版印刷或复制淫秽书刊的，没收出版物和违法所得，并处违法所得3倍以上10倍以下罚款，情节严重的责令停业整顿或者吊销许可证。依据上述法律规定，行政相对人印刷或复制淫秽书刊，公安机关可以给予其行政拘留或罚款的处罚，而有关出版行政管理部门则可以没收非法出版物和违法所得，并处以罚款或责令其停业整顿，吊销许可证。两者处罚的种类不同，所维护的行政管理秩序也不同。公安机关的治安处罚侧重于维护治安管理秩序，出版行政管理部门的处罚则强调维护出版管理秩序，所以由两个行政机关作出两个以上种类的行政处罚是十分必要的，否则不足以维护其所调整的行政管理秩序，不同种类的行政处罚的不同功效也就不能得以体现。
综上所述，由于行政处罚维护不同的行政管理秩序的需要以及特定行政处罚的专属性，同一违法行为往往要受到两个以上种类的行政处罚，所以那种认为“一事不再罚”原则指的是对同一违法行为不得给予两次以上的行政处罚的观点是不能成立的，这也违反了法律原则普遍性和特殊性的要求。
(二)“一事不再罚”原则只适用于罚款这一处罚形式
“一事不再罚”原则其确切涵义应当指的是对同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。对于这一点，我国《行政处罚法》第24条的规定是明确无误的，其立法意图也是十分明确的。“一事不再罚”是行政主体在实施罚款的行政处罚时必须遵循的一个重要原则。那么，为什么立法者仅规定了在实施罚款这一行政处罚时必须遵循“一事不再罚”原则呢?
罚款作为行政处罚的一种是指行政机关对实施行政违法行为的相对人进行的一种经济制裁，即强制相对人在一定期限内交纳一定数量货币的一种处罚。它是通过使相对人经济上的既得利益受到损失的方法起到制裁的目的，是最经常，最普遍的行政处罚的形式之一，也是我国目前运用较乱，较滥的一种行政处罚。在《行政处罚法》颁布实施以前，由于对罚款缺乏有效的规范，罚款的设定很乱，罚款人员满街都是，罚款数额随心所欲，罚款款项去向不明，引起社会的强烈不满。据有关统计，1993年行政罚款上交国家财政共125个亿，留在行政执法单位小金库的约125个亿，被私分，贪污的也约125个亿。为了纠正这一情况，行政处罚法对罚款作了一具体规范，如对罚款的设定、收缴作了特别的规定。但这些规定仍不足以制止相关部门在利益机制驱动下，滥用罚款这一行政处罚形式，为本部门谋取经济利益，所以实践当中仍存在多头处罚，重复处罚这一现象，这不仅严重影响了政府机关在人民群众中的威信，也加重了相对人的负担，违反了“过罚相当”的原则。出于这一立法背景的考虑，我国在《行政处罚法》的立法过程中特别制定了第24条，对于罚款这一处罚形式明确规定了“一事不再罚”原则，防止行政执法机关滥用职权，谋取私利。
罚款作为一种财产罚，其目的、作用是通过处罚使相对人经济上受到损失，引起切肤之痛，从而达到纠正违法，教育违法相对人和其他公民，法人或其他组织的功效。在我国，有处罚权的行政主体基本上都能使用罚款这一手段，但其目的、作用、功效都是相同的，即纠正违法行为，教育违法相对人。而且依据我国《行政处罚法》的规定，罚款不论由任何行政机关作出，最终都是收归国库。那么，只要行政机关对相对人的一个违法行为给予一次罚款的处罚就足以起到纠正违法，教育相对人的作用，而重复处罚只会使相对人对行政机关产生抵抗情绪，并不能达到其应有的功效，也违背了“过罚相当”的基本原则。
实施行政处罚的根本目的是为了维护公共利益和社会秩序，所以，行政处罚的功效也体现在纠正违法行为上。《行政处罚法》第23条规定，行政机关在处理违法案件时，都应首先要求违法行为人及时纠正违法行为。由于罚款这一处罚形式的多次处罚并不能起到纠正违法行为的功效，所以，对于一个违法行为给予多次罚款即违反了行政处罚当中首先纠正违法行为的原则，也不具有积极意义。而对于其他不同形式的行政处罚，由于其作用、功效不同，对实施违法行为的相对人予以两次以上的行政处罚则有利于及时纠正违法行为。如对于生产危害人身安全的产品的企业仅处以没收违法产品和非法所得并不足以制止违法行为的，则可以吊销企业营业执照，以利于彻底纠正违法行为。又如，对于严重不符合卫生质量标准的餐饮企业不仅应当吊销其卫生许可证，也应当吊销企业营业执照。所以，从不同的行政处罚的作用、功效看，“一事不再罚”原则仅适用罚款这一行政处罚形式，而对于其他种类的行政处罚则不适用，这也是和行政处罚的根本目的相适应的。
二、对“同一违法行为”的认定
在明确了“一事不再罚”原则仅适用于罚款这一处罚后，对于另一个问题“同一违法行为”就可以依据相关立法精神，依据过罚相当的原则来予以认定，对此，笔者作了如下归纳：
（一）应认定为“同一违法行为”的情形
同一行为主体实施的符合一个行政违法构成要件的行为，应认定为“同一违法行为”。一个独立的违法行为违反了一个行政法律法规的规定，产生一个法律后果，这是最为典型的“同一违法行为”。所谓“独立”，是指从行为实施到终结是一个完整的的过程，从行为的连续性看是不可分割的。于这类违法行为显然不能给予两次以上罚款的行政处罚。
实践中，下列行为容易混淆误认为个违法行为：
1.在违法行为被查处之前，行为人的数个连续实施的同一违法行为，违反了同一行政法律法规，产生数个相同的法律后果，在处罚时也认定是一个违法行为。同一类违法行为次数的多少只是作为处罚时所考虑的一个情节，并不能以有数个违法行为为由予以多次罚款。例如某书店数次销售盗版书刊，后被出版行政管理部门查处，出版行政管理部门给予相对人罚款的处罚时，只能以销售盗版书刊次数及数量的多少在法律法规规定的自由裁量的范围内予以罚款，而不能对数次销售盗版书刊的行为分别处以罚款。
2.一个违法行为由于其采用了特定的手段，或者违法行为所针对的特定的对象，或违法行为所产生的特定的后果，致使这一违法行为违反了两个以上法律法规的规定，产生了两个以上的法律后果，行政机关在处罚时也应认定为“同一违法行为”，不能给予两次以上罚款的行政处罚。由于行为人在实施这类违法行为的时候必然会产生几个不同的法律后果，但从行为本身的连续性看，这一违法行为仍是一个不可分割的独立的违法行为，所以应当认定为“同一违法行为”。如某人到渔政部门禁止捕鱼的江段使用炸药炸鱼，这一行为不仅违反了渔业管理的规定，其使用炸药的手段也违反了治安管理的规定，而且从行为的后果看，这一行为也产生了污染，违反了有关环境保护的规定。那么如果对这一违法行为由渔政管理，治安管理，环境管理部门分别予以罚款处罚，则显然有悖于“过罚相当”的原则。当然，各个行政管理部门可以分别处以不同种类的行政处罚，以达到维护不同的行政管理秩序的目的，消除这一违法行为所产生的不同的法律后果，防止危害的继续发生。
(二)不应认定为“同一违法行为”的情形
从行为人实施的违法行为的主体、独立性和连续性角度进行考察，下列行为虽然表面上看似同一违法行为，实为数个违法行为。
1.不同行为人实施的同一违法行为。认定同一违法行为的前提是实施违法行为的主体是同一行为人，如果两个不同的主体实施了同一违法行为则应当认定为是有两个违法行为，即不存在“一事不再罚”的问题。如对于娱乐场所的“三陪”行为，公安机关除对有“三陪”行为的个人处以罚款外，对娱乐场所的经营机构也可以处以罚款。
2.持续实施的违法行为被查处后，行为即告结束。该违法行为自实施到被行政机关查处是一个独立、完整的过程，应视为一个违法行为。但行为人如果再继续实施该违法行为，则应认定为一个新的违法行为，行政机关仍可以给予罚款的处罚。
3.行政人实施的违法行为，看似一个违法行为，但由于这一行为不具有独立性，并非是一个完整不可分割的过程，实际上是同时或连续发生了数个违法行为，对不同的违法行为行政机关可以分别处以罚款的处罚。如个体工商户在交通道路上摆摊销售劣质食品，这一违法行为看似一个行为，但实际上销售劣质食品的行为与占用交通道路行为之间并没有必然的联系，所以应当是具有两个违法行为，不再适用“一事不再罚”原则。