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近年来，江苏省如东县财政部门坚持发展第一要务不动摇，扎实抓好新常态下财政稳增长与转方式、调结构的平衡，镇区财政工作助力经济发展和社会事业稳中有进，财政收入持续增长，基础建设加快推进，民生改善稳步提高。与此同时，经济下行压力在加大，发展趋势在放缓，镇区财政工作缓中有忧，特别是财政债务负担在加重，债务风险凸显，需要认真分析研判，积极有效应对。
一、如东县镇区债务现状及特征
通过对如东县所辖15个镇区的负债情况统计分析，如东县镇区债务呈现以下几个特点：
一是负债规模较大。截止到2014年底，全县镇区负债总额高达100.2亿元，平均每个镇区负债6.68亿元，按全县农业人口（85.6万人）计算，人均负债1.1万元。
二是负债范围较广。全县15个镇区无一例外都有负债，而且负债额普遍较大。据统计，负债额在10—30亿元以上的镇区有3个，负债额在3—10亿元的镇区有4个，负债额在1—2亿元的镇区有8个。按镇区类型分，镇级负债20.9亿元，占负债总额的20.95%，平均每个镇负债2.09亿元；区级负债79.21亿元，占负债总额的79.05%，平均每个区级负债15.84亿元。
三是债务增长较快。近三年，全县镇区负债增长迅猛。据统计，2011年全县镇区级负债9.1亿元，2012年增至31.25亿元，2013年又增至94.91亿元，到2014年总负债已达100.20亿元。近三年，负债平均增长比例达150%。
镇区债务的扩张，一方面，有效缓解了“保运转、保发展、保稳定”的资金压力，促进和拉动了镇域经济的发展；另一方面，给镇级财政的正常运转带来了较大的影响，增加了防范政府债务风险的难度。
一是还本压力越来越大。由于举债能力限制，镇区负债往往偿债周期短，偿还压力大，现有负债中期限在三年之内的银行借款为53.3亿元，占总额的53.19%；社会融资（含个人借款）46.90亿元，占总额的46.81%，其偿还面临诸多不确定因素。除银行借款按国家确定的利率计息外，社会融资年息一般为10%—12%不等，初步测算，15个镇区每年至少要付息7亿元，而2014年15个镇区的可用财力仅为12.36亿元，还本付息的压力之大可想而知。
二是财政运转越来越难。随着还本付息压力逐年加大，财政资金调度余地越来越小，资金链运转越来越吃紧。为了保资金维盘，保正常兑付，镇区财政不得不拆东墙补西墙，整天为资金安排疲于奔命。
三是信用风险越来越大。由于镇区债务规模的扩大，利息负担的加重、资金运转的吃紧，使镇区财政承担着越来越大的压力和风险，镇区债务负担犹如走钢丝般艰险，稍有不慎，借款不能如期偿还，将会给政府信用和农村稳定带来不可估量的影响。
二、如东县镇区财政债务的成因简析
镇区财政债务之所以像脱缰的野马，一味扩张，既有政策因素，又有机制原因，还有自身的管理问题。
（一）债务形成的客观原因。
1.财权事权不相匹配。实施分税制后，作为最基层一级的政府，镇区政府面临财权上移，事权下移，财权事权不相匹配的窘境。近年来，虽然国家剥离了镇区教育保障责任，但仍承担着镇区范围的其他财政性支出。如东县镇域经济以小微企业为主，税源较为零散，财源基础较为薄弱，镇区可用财力明显不足，大部分镇区的综合财力只能满足保工资、保运转和部分民生项目的最基本的刚性支出。随着财政供养人员调资，行政运行成本增加，个别镇区甚至连保工资、保运转都举步维艰，保发展的资金只能通过举债的方式来安排。
2.基础建设投入量大。由于县域面积较大、部分镇区人口分布不均等因素，全县农路农桥、农田水利等基础设施建设面广量大，历史欠债较多。部分农村基础设施年久失修，急需改造维修或新建。加之各镇区为应对来自上级主管部门的升级达标、评比验收等活动，陆续安排环境改造、村通、农村改水等工程建设，使镇区基础设施建设步入加速发展期和投入高峰期，资金需求矛盾日益凸显。除县本级财政安排部分预算资金外，建设资金的缺口只能通过贷款、借款或垫资工程款等负债方式来缓解资金瓶颈难题。
3.民生保障压力较大。近年来，国家加大民生保障力度，围绕新农村建设、保障房建设、农村集居点建设等陆续出台了一系列惠民政策，这些政策均要求镇区财政按照一定的比例来配套安排资金。可以说，民生保障的力度越大，民生保障的要求越高，镇区配套安排的资金也就越多。为了促进地方经济发展，镇区纷纷通过负债途径安排项目建设的配套资金，增加了镇区财政负债的规模。
4.招商政策失之过宽。前几年，为培植税源型经济，镇区普遍加大工业园区的前期投入，尤其是“三通一平”等基础设施投入，预算内财力难以安排，只能通过负债的方式来解决。此外，在推进招商引资、扶持实体经济等过程中，为完成上级考核指标，镇区都出台了一系列减税让利、税收返还、奖励补贴等优惠政策，有时甚至举债为企业垫资垫税，帮助解决实体经济在发展过程中遇到的各种问题。
（二）债务形成的主观原因。
1.预算约束力不强。由于诸多原因影响，不少镇区预算管理缺乏刚性约束力，存在一定的随意性与多变性。在预算执行过程中，重日常运转保障，轻债务预算控制，财政资金安排难以平衡，常常出现隐性“赤字财政”，从而导致负债规模越滚越大。
2.干部任期政绩效应的短视行为。部分领导干部任期内的投资冲动，或多或少增加了镇区债务规模，尤其是主要领导干部异地任职，调整频繁，存在一定的政绩效应行为，只顾眼前，不顾长远；只考虑借债，不考虑还钱；一味上项目，只图出形象。
3.建设举债不计成本。举债建设考虑政治因素多，考虑经济因素少，在举债建设和成本控制的问题上，本末倒置，导致镇区部分上马的工程项目，缺乏系统的论证评估，达不到应有的税源财力，出现了重复建设、资源浪费、效益不佳等问题。 4.债务管理制度缺失。在镇区债务管理上，缺少一整套政府债务举借、使用、偿还和担保等的管理制度。一些镇区缺少构建政府债务风险评估标准和预警体系。债务管理制度的缺失，导致镇区债务管理不够规范和严谨，负债不能量入为出的情况时有发生。
三、控减镇区债务的对策思路
镇区债务问题既是一个复杂的经济问题，又是一个敏感的社会问题和政治问题。如果任其无度无序发展，势必会加大基层财政的负担和风险，影响镇区基层政府的正常运转和农村社会的稳定。因此，必须根据镇区负债的实际情况，本着“适度负债，讲求效益，加强管理，规避风险”的总体思路，坚定信心主动作为，创新政策和手段，敢出手，早控减，快见效，综合施策防范风险。
1.大力发展税源经济，增加财力化债。扶持实体经济，是控减镇区债务的源头之策。要把税源建设作为“生命线”，牢牢把握发展主题，全力顶住经济下行压力，做到调速不减势、换挡不失速、量增质更优。围绕农民增收、企业增效、财政增收的目标，积极扶持主体税源，着力把镇区现有企业做大做强，提高实体经济的税收回报率。提高招商引资质量，为增加财源提供源头活水。全力集聚零星税源，狠抓协税护税、综合治税等工作，做到公平纳税，应收尽收。大力开发新兴税源，加快推进农村城镇化进程，实现以地生财、以商兴镇。尽力盘活资产资源。加大非税收入的组织力度，培植替代财源。逐步提高镇区自我积累、分期偿债的能力。
2.提高预算刚性约束，管住源头控债。深化镇区部门预算改革，根据“量入为出，收支平衡”的原则，科学规范编制收支预算。加强镇区人大对镇区财政预算收支执行与财政决算的监督，强化财政部门对镇区财政财务管理，做到有预算不超支，无预算不开支。严格控制预算追加，必须办理的追加要严格按规定程序办理，切实增强预算的约束力。要大力控制公用经费的增长，规范开支标准，制止铺张浪费，严肃津补贴发放纪律，减少一般性财政支出。
3.加强镇区债务管理，建章立制管债。制定出台镇区财政债务管理实施意见，根据“责、权、利”和“借、用、还”相统一的原则，制定中长期及年度债务收支偿还计划。要在全面摸清债务形成的原因、规模和结构底数的基础上，建立镇区财政债务管理的动态台账，根据镇区负债的类型、期限分门别类进行管理，对贷款或个人借款的存量、到期还本付息情况进行实时监控。通过债权清理、收欠还债、清理高息、降息减债、抵冲销债、债转股、依法冲销等多种办法，分类处理、多管齐下控减债务。进一步规范举债行为，建立举债审批，负债警戒制度。新的举债必须实行报批备案制度，及时通报负债信息。要不断优化债务结构，严格控制个人借款规模，调度好偿债资金，解决周期性短缺，防范区域性财政风险。要建立镇区债务风险预警指标体系，以债务率、偿债率为重点，实行严格的债务余额控制机制，将债务控减工作列入镇区年度整体目标考核，作为领导干部任期目标和工作实绩考核的一项重要内容，并作为干部选拔任用的重要依据。
4.适度推进基础建设，从严控制新债。在“保工资、保运转、保民生、保必办”的前提下，从严控制镇区基础设施投资规模与公用经费的增长，做到量力而行搞建设，不搞形象工程、政绩工程。要加强镇区建设规划管理，做到科学决策，杜绝各自为政、重复建设。要建立镇区项目审批制度，细化建设项目、投资规模和偿还本息计划，优先保证在建、续建项目实施。要严格控制新上项目，镇区投资的公益性项目和基础设施建设项目，无经费来源的一律暂缓实施，不能超越财力搞建设。对一些全局性的公益事业项目，可通过政府牵头，鼓励和吸引社会资金参与建设，推动投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化，形成镇区投资“借得来、用得好、管得住、还得起”的良性举债新格局。要加强项目工程招投标、合同量计量、合同量调整、工程付款、工程审批结算等重点环节的管理和监督，把举债建设开支掌握在可控的预算和规则范围内。
（作者单位：江苏省如东县财政局、地税局）
责任编辑：欣闻
一、如东县镇区债务现状及特征
通过对如东县所辖15个镇区的负债情况统计分析，如东县镇区债务呈现以下几个特点：
一是负债规模较大。截止到2014年底，全县镇区负债总额高达100.2亿元，平均每个镇区负债6.68亿元，按全县农业人口（85.6万人）计算，人均负债1.1万元。
二是负债范围较广。全县15个镇区无一例外都有负债，而且负债额普遍较大。据统计，负债额在10—30亿元以上的镇区有3个，负债额在3—10亿元的镇区有4个，负债额在1—2亿元的镇区有8个。按镇区类型分，镇级负债20.9亿元，占负债总额的20.95%，平均每个镇负债2.09亿元；区级负债79.21亿元，占负债总额的79.05%，平均每个区级负债15.84亿元。
三是债务增长较快。近三年，全县镇区负债增长迅猛。据统计，2011年全县镇区级负债9.1亿元，2012年增至31.25亿元，2013年又增至94.91亿元，到2014年总负债已达100.20亿元。近三年，负债平均增长比例达150%。
镇区债务的扩张，一方面，有效缓解了“保运转、保发展、保稳定”的资金压力，促进和拉动了镇域经济的发展；另一方面，给镇级财政的正常运转带来了较大的影响，增加了防范政府债务风险的难度。
一是还本压力越来越大。由于举债能力限制，镇区负债往往偿债周期短，偿还压力大，现有负债中期限在三年之内的银行借款为53.3亿元，占总额的53.19%；社会融资（含个人借款）46.90亿元，占总额的46.81%，其偿还面临诸多不确定因素。除银行借款按国家确定的利率计息外，社会融资年息一般为10%—12%不等，初步测算，15个镇区每年至少要付息7亿元，而2014年15个镇区的可用财力仅为12.36亿元，还本付息的压力之大可想而知。
二是财政运转越来越难。随着还本付息压力逐年加大，财政资金调度余地越来越小，资金链运转越来越吃紧。为了保资金维盘，保正常兑付，镇区财政不得不拆东墙补西墙，整天为资金安排疲于奔命。
三是信用风险越来越大。由于镇区债务规模的扩大，利息负担的加重、资金运转的吃紧，使镇区财政承担着越来越大的压力和风险，镇区债务负担犹如走钢丝般艰险，稍有不慎，借款不能如期偿还，将会给政府信用和农村稳定带来不可估量的影响。
二、如东县镇区财政债务的成因简析
镇区财政债务之所以像脱缰的野马，一味扩张，既有政策因素，又有机制原因，还有自身的管理问题。
（一）债务形成的客观原因。
1.财权事权不相匹配。实施分税制后，作为最基层一级的政府，镇区政府面临财权上移，事权下移，财权事权不相匹配的窘境。近年来，虽然国家剥离了镇区教育保障责任，但仍承担着镇区范围的其他财政性支出。如东县镇域经济以小微企业为主，税源较为零散，财源基础较为薄弱，镇区可用财力明显不足，大部分镇区的综合财力只能满足保工资、保运转和部分民生项目的最基本的刚性支出。随着财政供养人员调资，行政运行成本增加，个别镇区甚至连保工资、保运转都举步维艰，保发展的资金只能通过举债的方式来安排。
2.基础建设投入量大。由于县域面积较大、部分镇区人口分布不均等因素，全县农路农桥、农田水利等基础设施建设面广量大，历史欠债较多。部分农村基础设施年久失修，急需改造维修或新建。加之各镇区为应对来自上级主管部门的升级达标、评比验收等活动，陆续安排环境改造、村通、农村改水等工程建设，使镇区基础设施建设步入加速发展期和投入高峰期，资金需求矛盾日益凸显。除县本级财政安排部分预算资金外，建设资金的缺口只能通过贷款、借款或垫资工程款等负债方式来缓解资金瓶颈难题。
3.民生保障压力较大。近年来，国家加大民生保障力度，围绕新农村建设、保障房建设、农村集居点建设等陆续出台了一系列惠民政策，这些政策均要求镇区财政按照一定的比例来配套安排资金。可以说，民生保障的力度越大，民生保障的要求越高，镇区配套安排的资金也就越多。为了促进地方经济发展，镇区纷纷通过负债途径安排项目建设的配套资金，增加了镇区财政负债的规模。
4.招商政策失之过宽。前几年，为培植税源型经济，镇区普遍加大工业园区的前期投入，尤其是“三通一平”等基础设施投入，预算内财力难以安排，只能通过负债的方式来解决。此外，在推进招商引资、扶持实体经济等过程中，为完成上级考核指标，镇区都出台了一系列减税让利、税收返还、奖励补贴等优惠政策，有时甚至举债为企业垫资垫税，帮助解决实体经济在发展过程中遇到的各种问题。
（二）债务形成的主观原因。
1.预算约束力不强。由于诸多原因影响，不少镇区预算管理缺乏刚性约束力，存在一定的随意性与多变性。在预算执行过程中，重日常运转保障，轻债务预算控制，财政资金安排难以平衡，常常出现隐性“赤字财政”，从而导致负债规模越滚越大。
2.干部任期政绩效应的短视行为。部分领导干部任期内的投资冲动，或多或少增加了镇区债务规模，尤其是主要领导干部异地任职，调整频繁，存在一定的政绩效应行为，只顾眼前，不顾长远；只考虑借债，不考虑还钱；一味上项目，只图出形象。
3.建设举债不计成本。举债建设考虑政治因素多，考虑经济因素少，在举债建设和成本控制的问题上，本末倒置，导致镇区部分上马的工程项目，缺乏系统的论证评估，达不到应有的税源财力，出现了重复建设、资源浪费、效益不佳等问题。 4.债务管理制度缺失。在镇区债务管理上，缺少一整套政府债务举借、使用、偿还和担保等的管理制度。一些镇区缺少构建政府债务风险评估标准和预警体系。债务管理制度的缺失，导致镇区债务管理不够规范和严谨，负债不能量入为出的情况时有发生。
三、控减镇区债务的对策思路
镇区债务问题既是一个复杂的经济问题，又是一个敏感的社会问题和政治问题。如果任其无度无序发展，势必会加大基层财政的负担和风险，影响镇区基层政府的正常运转和农村社会的稳定。因此，必须根据镇区负债的实际情况，本着“适度负债，讲求效益，加强管理，规避风险”的总体思路，坚定信心主动作为，创新政策和手段，敢出手，早控减，快见效，综合施策防范风险。
1.大力发展税源经济，增加财力化债。扶持实体经济，是控减镇区债务的源头之策。要把税源建设作为“生命线”，牢牢把握发展主题，全力顶住经济下行压力，做到调速不减势、换挡不失速、量增质更优。围绕农民增收、企业增效、财政增收的目标，积极扶持主体税源，着力把镇区现有企业做大做强，提高实体经济的税收回报率。提高招商引资质量，为增加财源提供源头活水。全力集聚零星税源，狠抓协税护税、综合治税等工作，做到公平纳税，应收尽收。大力开发新兴税源，加快推进农村城镇化进程，实现以地生财、以商兴镇。尽力盘活资产资源。加大非税收入的组织力度，培植替代财源。逐步提高镇区自我积累、分期偿债的能力。
2.提高预算刚性约束，管住源头控债。深化镇区部门预算改革，根据“量入为出，收支平衡”的原则，科学规范编制收支预算。加强镇区人大对镇区财政预算收支执行与财政决算的监督，强化财政部门对镇区财政财务管理，做到有预算不超支，无预算不开支。严格控制预算追加，必须办理的追加要严格按规定程序办理，切实增强预算的约束力。要大力控制公用经费的增长，规范开支标准，制止铺张浪费，严肃津补贴发放纪律，减少一般性财政支出。
3.加强镇区债务管理，建章立制管债。制定出台镇区财政债务管理实施意见，根据“责、权、利”和“借、用、还”相统一的原则，制定中长期及年度债务收支偿还计划。要在全面摸清债务形成的原因、规模和结构底数的基础上，建立镇区财政债务管理的动态台账，根据镇区负债的类型、期限分门别类进行管理，对贷款或个人借款的存量、到期还本付息情况进行实时监控。通过债权清理、收欠还债、清理高息、降息减债、抵冲销债、债转股、依法冲销等多种办法，分类处理、多管齐下控减债务。进一步规范举债行为，建立举债审批，负债警戒制度。新的举债必须实行报批备案制度，及时通报负债信息。要不断优化债务结构，严格控制个人借款规模，调度好偿债资金，解决周期性短缺，防范区域性财政风险。要建立镇区债务风险预警指标体系，以债务率、偿债率为重点，实行严格的债务余额控制机制，将债务控减工作列入镇区年度整体目标考核，作为领导干部任期目标和工作实绩考核的一项重要内容，并作为干部选拔任用的重要依据。
4.适度推进基础建设，从严控制新债。在“保工资、保运转、保民生、保必办”的前提下，从严控制镇区基础设施投资规模与公用经费的增长，做到量力而行搞建设，不搞形象工程、政绩工程。要加强镇区建设规划管理，做到科学决策，杜绝各自为政、重复建设。要建立镇区项目审批制度，细化建设项目、投资规模和偿还本息计划，优先保证在建、续建项目实施。要严格控制新上项目，镇区投资的公益性项目和基础设施建设项目，无经费来源的一律暂缓实施，不能超越财力搞建设。对一些全局性的公益事业项目，可通过政府牵头，鼓励和吸引社会资金参与建设，推动投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化，形成镇区投资“借得来、用得好、管得住、还得起”的良性举债新格局。要加强项目工程招投标、合同量计量、合同量调整、工程付款、工程审批结算等重点环节的管理和监督，把举债建设开支掌握在可控的预算和规则范围内。
（作者单位：江苏省如东县财政局、地税局）
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