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摘 要 近几年来，检察机关为了适应参与加强和创新社会管理新形势以及促进自身发展的需要，在高检院的指导下，开始了新一轮的探索派驻乡镇检察室建设的行动。在此，笔者将从派驻乡镇检察室的发展历程、发展派驻乡镇检察室的必要性、派驻乡镇检察室的职能定位、工作职责、与派出检察院内设部门的关系、如何实现对派驻乡镇检察室的工作考核等五个方面进行探讨派驻乡镇检察室建设。
关键词 创新 发展历程 驻乡镇检察室 探索
近几年来，随着我国经济社会的发展，人民群众对加强和创新社会管理的要求越来越高，加强和创新社会管理的任务越来越重，检察机关为了适应参与加强和创新社会管理新形势以及促进自身发展的需要，在高检院的指导下，开始了新一轮的探索派驻乡镇检察室建设的行动。在此，笔者将从派驻乡镇检察室的发展历程、发展派驻乡镇检察室的必要性、派驻乡镇检察室的职能定位、工作职责、与派出检察院内设部门的关系、如何实现对派驻乡镇检察室的工作考核等五个方面进行探讨派驻乡镇检察室建设。
一、我国派驻乡镇检察室的发展历程
派驻乡镇检察室随着检察机关的发展经历了设置、调整、规范的发展历程。检察机关向乡镇延伸检察职能的历史可追溯到检察机关恢复重建初期，1979年检察机关恢复重建后，向乡镇延伸检察职能迅速引起检察机关的重视。从1982年开始，一些地方检察机关陆续开展了设立派驻乡镇检察室的探索性工作。为了规范和推动检察机关派驻乡镇检察室的建设，1989年12月及1993年4月，高检院先后印发了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例（试行）》、《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，进一步促进了派驻乡镇检察室的发展。
截止1993年，全国检察机关已在重点乡镇设置检察室1020个，设置税务检察室2613个。这些派驻乡镇检察室对加强检察机关与公安、法院配套办案，联系群众，反映信息，发挥了重要作用。但在实践中，全国各地不仅大规模地建立了派驻乡镇检察室，同时还建立了除税务检察室外派驻其他单位甚至企业的各种类型的检察室，而这些检察室设置的范围过宽、过滥，管理工作薄弱，检察室工作人员专业水平低，不能充分发挥检察职能作用，因此高检院于1993年7月下发了《关于整顿各类检察室的通知》，要求将除派驻乡镇检察室、税务检察室之外的其它各类检察室予以撤销，但对派驻乡镇检察室的建设仍予以鼓励，通知指出：“重点发展派驻乡镇检察室……继续把设置和发展派驻乡镇检察室作为加强基层人民检察院建设的一项重要工作来抓，编制在50人以上的基层检察院，以及有条件的地方，可根据需要多设一些。”1998年，高检院在下发的《最高人民检察院关于搞好组织整顿加强干部人事管理若干问题的通知》中明确要求，对最高人民检察院明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室，以及侦查工作点等，尚未撤销或者变相存在的，在1998年7月1日前必须全部撤销。暂不新设派驻乡镇检察室，对现有乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退。2001年3月24日，中办正式印发的《地方各级人民检察院机构改革意见》也将撤销、调整乡镇检察室作为工作重点。从此，派驻乡镇检察室建设进入调整期。
2007年，海南省人民检察院针对法律监督工作在农村出现的薄弱状况，出台了《海南省人民检察院设置乡镇检察室工作方案》，开展设立派驻乡镇检察室工作试点。河南省、四川省部分检察机关也随之跟进，开展在乡镇设立检察室或工作站的试点工作。2009年，高检院出台的《2009-2012年基层人民检察院建设规划》指出，要坚持工作重心下沉……积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。2010年10月2日，高检院下发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》指出，延伸法律监督触角、促进检力下沉工作，既要总结和发扬实践的成功经验，又要汲取和借鉴以往的教训；既不能因噎废食，又不能一哄而上；既要在改革中发展，逐步实现统一规范，又要根据各地经济社会发展实际具体对待，不搞一刀切。要坚持解放思想，实事求是，与时俱进，通过延伸法律监督触角，为加强基层检察工作、推进三项重点工作，提供坚强的组织保障。要边探索、边总结、边规范、边完善，切实做到积极探索、加强规范、不断推进。该《意见》强调，要加强和规范派出检察室建设。派出检察室的设置布局重点是人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区，原则上可与人民法院派出法庭对应设置。自此，派驻乡镇检察室的建设进入了规范发展的历史时期。
二、发展派驻乡镇检察室的必要性
（一）发展派驻乡镇检察室，是社会主义新农村建设的现实需要
当前，农村社会关系总体上是健康稳定的，但是在农村建设、农民生活、农业发展中仍然存在一些不容忽视的矛盾和问题。2006年，高检院下发了《检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》，对检察机关服务社会主义新农村建设提出了明确的要求。检察机关通过设立派驻乡镇检察室，严厉打击各种刑事犯罪，为农民创造安居乐业的社会环境；查办和预防职务犯罪，为农村创造廉洁高效的政务环境；运用法律手段促进经济关系的调节，为农业及农村发展创造良好的法治环境；化解乡镇各类矛盾纠纷，为农民创造和谐稳定的生产生活环境。
（二）发展派驻乡镇检察室，是检察机关参与社会治安综合治理和平安建设，促进社会和谐稳定的需要
检察机关是社会治安综合治理的重要成员单位，在综合治理职能部门的牵头下参与预防犯罪、法制宣传、信访接待、平安建设等工作。但是，由于基层检察机关在乡镇建设中没有相应的派出机构，致使其在基层综合治理工作中存在“不到位”甚至“缺位”的现象。设立派驻乡镇检察室，可以使检察机关及时了解和掌握社情民意、群众诉求以及涉检信访信息，同时，协助辖区党委政府及有关部门妥善处理影响城镇稳定的突发事件，更加全面地担负起综合治理工作赋予检察机关的任务，将矛盾化解在基层，更好地促进社会和谐稳定。 （三）发展派驻乡镇检察室，是检察机关强化法律监督宗旨的需要
当前，在乡镇基层政权中，已经普遍设立了人民法庭、派出所、司法所等司法机构。在部分乡镇，工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全，各种司法、行政权力已经延伸到农村基层，如果作为检察机关的法律监督在基层处于“盲区”，就会影响其监督职能的发挥。设立派驻乡镇检察室，一是可以对派出所的行政权和人民法庭的审判权进行制衡，防止权力的滥用和腐败；二是可以防止乡镇行政权力不作为或乱作为，保证其依法行政；三是可以与人民法庭、派出所、乡镇司法所共同组成完备的基层司法工作体制，形成打击和预防犯罪完整的司法体系。
三、派驻乡镇检察室的职能定位及工作职责
高检院下发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》以及海南省《海南省人民检察院设置乡镇检察室工作方案》都将派驻乡镇检察室的职能定位为服务及法律监督，派驻乡镇检察室不能行使批捕、公诉以及自侦案件侦查等核心职能。笔者赞同以上文件对派驻乡镇检察室这一职能定位。首先，在派驻乡镇检察室的发展历史中，检察室过度扩张、滥用检察权是取缔检察室的重要原因，究其原因，就是没有正确处理履行职能与服务改革发展的关系。要处理履行职能与服务改革发展的关系，就是要把履行检察职能作为服务工作的立足点和切入点，通过依法正确履行法律监督职能，为基层改革发展提供司法保障；其次，派驻乡镇检察室一般只有3至5人，要求各项业务全面开展显然不太现实；第三，派驻乡镇检察室在乡镇政权中处于相对比较独立的地位，且远离派出院，纪检监察部门及院领导的监督都处于相对比较弱的地位，派驻乡镇检察室行使检察权时受到的监督制约性不强，故派驻乡镇检察室不能承担批捕、公诉、侦查等核心职能。综上，检察室职能定位不能追求小而全，不适宜承担独立查办职务犯罪案件、公诉、批捕等核心职能，以承担起服务及法律监督的职能为宜。
根据对派驻乡镇检察室法律监督及服务的职能定位，结合高检院下发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》以及多地检察机关的实践，笔者认为，派驻乡镇检察室应当承担以下工作职责：接受群众举报、控告、申诉、接待群众来访、接受犯罪嫌疑人自首；发现、受理职务犯罪线索；开展职务犯罪预防；受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；开展法治宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新；派出院交办的其他事项
四、派驻乡镇检察室与派出检察院内设部门的关系
派驻乡镇检察室是人民检察院的一个派出机构，是派出检察院的组成部分，要在派出检察院的直接领导下开展工作，代表派出它的人民检察院独立履行法律监督权。在组织地位上，派驻乡镇检察室的地位相当于派出院的一个科室，与其他部门相平行，由检察长直接领导，但是派驻乡镇检察室又不完全等同于派出院的一个业务部门，它的工作涵盖了检察院职责的各个方面，如反贪污贿赂、反渎职侵权、控申举报、侦查监督、监所、民行等。鉴于派驻乡镇检察室法律监督及服务的职能定位及具体职责，笔者认为，派驻乡镇检察室在申请国家赔偿、反贪污贿赂、反渎职侵权、民行工作方面与派出院相应部门存在着协助配合的关系，在控申举报、信访、接待群众、化解社会矛盾、侦查监督、审判过程监督以及对对其他行政权力的监督方面可以独立行使职权。
五、如何实现对派驻乡镇检察室的工作考核
制度是权力运行的保障，为依法规范派驻乡镇检察室的运行，做到用制度管人，使派驻乡镇检察室严格依法监督。派出院应当制定《派驻乡镇检察室工作规则》，根据该规则，并结合对派出院其他内设部门的考核规定，制定相应的对派驻乡镇检察室的考核规定，在制定该考核规定时，应当以量化为主。具体考核情况可按下列情况进行。关于侦查监督、反贪、反渎职方面，由于派驻乡镇检察室一般都处于人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区，该地区的职务犯罪的发生率也相对较高，故应当规定一定量的职务犯罪线索数或侦查监督案件数；关于其承担的控申工作及预防职务犯罪工作，应当参照派出院对控申部门及预防部门的考核标准进行考核；关于其他职能，可根据其开展的情况进行酌情加分或扣分。
（作者单位：云岩区人民检察院）
关键词 创新 发展历程 驻乡镇检察室 探索
近几年来，随着我国经济社会的发展，人民群众对加强和创新社会管理的要求越来越高，加强和创新社会管理的任务越来越重，检察机关为了适应参与加强和创新社会管理新形势以及促进自身发展的需要，在高检院的指导下，开始了新一轮的探索派驻乡镇检察室建设的行动。在此，笔者将从派驻乡镇检察室的发展历程、发展派驻乡镇检察室的必要性、派驻乡镇检察室的职能定位、工作职责、与派出检察院内设部门的关系、如何实现对派驻乡镇检察室的工作考核等五个方面进行探讨派驻乡镇检察室建设。
一、我国派驻乡镇检察室的发展历程
派驻乡镇检察室随着检察机关的发展经历了设置、调整、规范的发展历程。检察机关向乡镇延伸检察职能的历史可追溯到检察机关恢复重建初期，1979年检察机关恢复重建后，向乡镇延伸检察职能迅速引起检察机关的重视。从1982年开始，一些地方检察机关陆续开展了设立派驻乡镇检察室的探索性工作。为了规范和推动检察机关派驻乡镇检察室的建设，1989年12月及1993年4月，高检院先后印发了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例（试行）》、《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，进一步促进了派驻乡镇检察室的发展。
截止1993年，全国检察机关已在重点乡镇设置检察室1020个，设置税务检察室2613个。这些派驻乡镇检察室对加强检察机关与公安、法院配套办案，联系群众，反映信息，发挥了重要作用。但在实践中，全国各地不仅大规模地建立了派驻乡镇检察室，同时还建立了除税务检察室外派驻其他单位甚至企业的各种类型的检察室，而这些检察室设置的范围过宽、过滥，管理工作薄弱，检察室工作人员专业水平低，不能充分发挥检察职能作用，因此高检院于1993年7月下发了《关于整顿各类检察室的通知》，要求将除派驻乡镇检察室、税务检察室之外的其它各类检察室予以撤销，但对派驻乡镇检察室的建设仍予以鼓励，通知指出：“重点发展派驻乡镇检察室……继续把设置和发展派驻乡镇检察室作为加强基层人民检察院建设的一项重要工作来抓，编制在50人以上的基层检察院，以及有条件的地方，可根据需要多设一些。”1998年，高检院在下发的《最高人民检察院关于搞好组织整顿加强干部人事管理若干问题的通知》中明确要求，对最高人民检察院明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室，以及侦查工作点等，尚未撤销或者变相存在的，在1998年7月1日前必须全部撤销。暂不新设派驻乡镇检察室，对现有乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退。2001年3月24日，中办正式印发的《地方各级人民检察院机构改革意见》也将撤销、调整乡镇检察室作为工作重点。从此，派驻乡镇检察室建设进入调整期。
2007年，海南省人民检察院针对法律监督工作在农村出现的薄弱状况，出台了《海南省人民检察院设置乡镇检察室工作方案》，开展设立派驻乡镇检察室工作试点。河南省、四川省部分检察机关也随之跟进，开展在乡镇设立检察室或工作站的试点工作。2009年，高检院出台的《2009-2012年基层人民检察院建设规划》指出，要坚持工作重心下沉……积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。2010年10月2日，高检院下发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》指出，延伸法律监督触角、促进检力下沉工作，既要总结和发扬实践的成功经验，又要汲取和借鉴以往的教训；既不能因噎废食，又不能一哄而上；既要在改革中发展，逐步实现统一规范，又要根据各地经济社会发展实际具体对待，不搞一刀切。要坚持解放思想，实事求是，与时俱进，通过延伸法律监督触角，为加强基层检察工作、推进三项重点工作，提供坚强的组织保障。要边探索、边总结、边规范、边完善，切实做到积极探索、加强规范、不断推进。该《意见》强调，要加强和规范派出检察室建设。派出检察室的设置布局重点是人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区，原则上可与人民法院派出法庭对应设置。自此，派驻乡镇检察室的建设进入了规范发展的历史时期。
二、发展派驻乡镇检察室的必要性
（一）发展派驻乡镇检察室，是社会主义新农村建设的现实需要
当前，农村社会关系总体上是健康稳定的，但是在农村建设、农民生活、农业发展中仍然存在一些不容忽视的矛盾和问题。2006年，高检院下发了《检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》，对检察机关服务社会主义新农村建设提出了明确的要求。检察机关通过设立派驻乡镇检察室，严厉打击各种刑事犯罪，为农民创造安居乐业的社会环境；查办和预防职务犯罪，为农村创造廉洁高效的政务环境；运用法律手段促进经济关系的调节，为农业及农村发展创造良好的法治环境；化解乡镇各类矛盾纠纷，为农民创造和谐稳定的生产生活环境。
（二）发展派驻乡镇检察室，是检察机关参与社会治安综合治理和平安建设，促进社会和谐稳定的需要
检察机关是社会治安综合治理的重要成员单位，在综合治理职能部门的牵头下参与预防犯罪、法制宣传、信访接待、平安建设等工作。但是，由于基层检察机关在乡镇建设中没有相应的派出机构，致使其在基层综合治理工作中存在“不到位”甚至“缺位”的现象。设立派驻乡镇检察室，可以使检察机关及时了解和掌握社情民意、群众诉求以及涉检信访信息，同时，协助辖区党委政府及有关部门妥善处理影响城镇稳定的突发事件，更加全面地担负起综合治理工作赋予检察机关的任务，将矛盾化解在基层，更好地促进社会和谐稳定。 （三）发展派驻乡镇检察室，是检察机关强化法律监督宗旨的需要
当前，在乡镇基层政权中，已经普遍设立了人民法庭、派出所、司法所等司法机构。在部分乡镇，工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全，各种司法、行政权力已经延伸到农村基层，如果作为检察机关的法律监督在基层处于“盲区”，就会影响其监督职能的发挥。设立派驻乡镇检察室，一是可以对派出所的行政权和人民法庭的审判权进行制衡，防止权力的滥用和腐败；二是可以防止乡镇行政权力不作为或乱作为，保证其依法行政；三是可以与人民法庭、派出所、乡镇司法所共同组成完备的基层司法工作体制，形成打击和预防犯罪完整的司法体系。
三、派驻乡镇检察室的职能定位及工作职责
高检院下发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》以及海南省《海南省人民检察院设置乡镇检察室工作方案》都将派驻乡镇检察室的职能定位为服务及法律监督，派驻乡镇检察室不能行使批捕、公诉以及自侦案件侦查等核心职能。笔者赞同以上文件对派驻乡镇检察室这一职能定位。首先，在派驻乡镇检察室的发展历史中，检察室过度扩张、滥用检察权是取缔检察室的重要原因，究其原因，就是没有正确处理履行职能与服务改革发展的关系。要处理履行职能与服务改革发展的关系，就是要把履行检察职能作为服务工作的立足点和切入点，通过依法正确履行法律监督职能，为基层改革发展提供司法保障；其次，派驻乡镇检察室一般只有3至5人，要求各项业务全面开展显然不太现实；第三，派驻乡镇检察室在乡镇政权中处于相对比较独立的地位，且远离派出院，纪检监察部门及院领导的监督都处于相对比较弱的地位，派驻乡镇检察室行使检察权时受到的监督制约性不强，故派驻乡镇检察室不能承担批捕、公诉、侦查等核心职能。综上，检察室职能定位不能追求小而全，不适宜承担独立查办职务犯罪案件、公诉、批捕等核心职能，以承担起服务及法律监督的职能为宜。
根据对派驻乡镇检察室法律监督及服务的职能定位，结合高检院下发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》以及多地检察机关的实践，笔者认为，派驻乡镇检察室应当承担以下工作职责：接受群众举报、控告、申诉、接待群众来访、接受犯罪嫌疑人自首；发现、受理职务犯罪线索；开展职务犯罪预防；受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；开展法治宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新；派出院交办的其他事项
四、派驻乡镇检察室与派出检察院内设部门的关系
派驻乡镇检察室是人民检察院的一个派出机构，是派出检察院的组成部分，要在派出检察院的直接领导下开展工作，代表派出它的人民检察院独立履行法律监督权。在组织地位上，派驻乡镇检察室的地位相当于派出院的一个科室，与其他部门相平行，由检察长直接领导，但是派驻乡镇检察室又不完全等同于派出院的一个业务部门，它的工作涵盖了检察院职责的各个方面，如反贪污贿赂、反渎职侵权、控申举报、侦查监督、监所、民行等。鉴于派驻乡镇检察室法律监督及服务的职能定位及具体职责，笔者认为，派驻乡镇检察室在申请国家赔偿、反贪污贿赂、反渎职侵权、民行工作方面与派出院相应部门存在着协助配合的关系，在控申举报、信访、接待群众、化解社会矛盾、侦查监督、审判过程监督以及对对其他行政权力的监督方面可以独立行使职权。
五、如何实现对派驻乡镇检察室的工作考核
制度是权力运行的保障，为依法规范派驻乡镇检察室的运行，做到用制度管人，使派驻乡镇检察室严格依法监督。派出院应当制定《派驻乡镇检察室工作规则》，根据该规则，并结合对派出院其他内设部门的考核规定，制定相应的对派驻乡镇检察室的考核规定，在制定该考核规定时，应当以量化为主。具体考核情况可按下列情况进行。关于侦查监督、反贪、反渎职方面，由于派驻乡镇检察室一般都处于人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区，该地区的职务犯罪的发生率也相对较高，故应当规定一定量的职务犯罪线索数或侦查监督案件数；关于其承担的控申工作及预防职务犯罪工作，应当参照派出院对控申部门及预防部门的考核标准进行考核；关于其他职能，可根据其开展的情况进行酌情加分或扣分。
（作者单位：云岩区人民检察院）