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[关键词] 行业协会；立法；自律性组织
[中图分类号] D920.0 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）21-0036-02
行业协会作为介于政府与企业之间的自律性组织，承担和完成政府和企业在发展市场经济中所不能完成或者不能高效完成的社会经济职能，成为市场经济体制内在的重要组成部分。发展行业协会、让行业协会充分发挥作用已经成为关系到政府职能转变、市场经济体制完善和中国国际竞争力提升等事关全局的大事。为充分发挥行业协会的作用，迫切需要制定行业协会法，把行业协会的管理、组织和行为，以及行业协会发展的外部环境，纳入法制和规范管理的轨道。这是解决行业协会合法性危机的根本出路。
这部法律应该对行业协会的性质与法律地位、职能、设立、解散、会员权利与义务、组织机构、经费、监督、法律责任等内容作出明确规定。针对行业协会发展中出现的问题，该法律应着重解决下列问题。
一、行业协会的性质和地位
行业协会是由从事同一行业的企业、事业以及其他组织或从业人员，为保护和增进共同的利益，在自愿基础上，依法组织起来的非营利性的社会团体法人。行业协会以为会员提供服务，维护会员合法权益，保护行业公平竞争，促进行业发展为宗旨。应依法明确行业协会的下列属性：
一是民间性或非政府性。行业协会是私人领域的非盈利团体，其成员来自于私人领域，独立于政府系统之外，与国家机关之间没有隶属关系。当然，行业协会的民间性并不排斥行业协会可以受政府委托而承担某些带有经济社会管理特征的职能。
二是自律性。自律最一般的含义是同一行业的从业组织或人员组织起来，共同制定规则，以此约束自己的行为，实现行业内部的自我监管，保护自己的利益。行业协会通过自我管理、自我服务、自我协调、自我约束、自我控制、自我教育，规范其成员的行为，实现其团体内的秩序，并使其团体内秩序与法律秩序相协调。
三是非营利性。行业协会不具有营利的动机和目的，不直接从事经济活动，以防止行业协会直接介入经济而出现消除和限制竞争、侵犯公共利益的不良后果。当然，行业协会的非营利性，是从其宗旨及存在的目标出发而言，并不意味着行业协会就不能从事一些必要的经济活动。行业协会根据章程规定和宗旨，可以为维系存续、为弥补活动成本而收取费用、开展有偿咨询服务以及法律允许的某些投资活动等，但获得的收益不是用于组织内部的分配而是用于扩大服务的规模、降低服务成本或价格，或者是用于弥补亏损项目的成本。只要收益不是为了向其成员分配，就不应认定为营利性行为。
四是独立性。行业协会不是政府的附属物，而是独立的社团组织，是行业群体利益的代表者，是沟通政府与企业的重要渠道，是解决成员之间纠纷的协商调解者。行业协会的独立性表现在：主体上为独立的法人；经费上独立筹集和运用；组织上自我建构；内部人员上自主安排；活动上自行组织。
当前，我国不少行业协会行政色彩重，有的行业协会由政府部门派生出来，并在其直接领导下工作，对政府部门存在较大的依赖性，在人、才、物等方面缺乏自主权，有的变相成为一些政府部门的下属或附属单位，成为政府行政权力延伸或部门翻牌的载体，被人们形容为“二政府”。针对行业协会的这种状况，法律应明确行业协会的社会团体法入资格，赋予政府保障和促进行业协会享有独立地位的义务，确保行业协会在机构设置、人员产生、业务开展中具有自己的独立性，以避免行业协会沦为政府的附属物。
二、行业协会的职能
市场经济体制下的行业协会，以行业服务、行业自律、行业代表、行业协调为基本职能。
1.服务职能。这是行业协会的基本职能。行业协会为其成员提供各种服务，包括组织行业培训、技术咨询、市场调研、信息交流、会展招商以及产品推介等活动。服务是协会成员加入协会所享有的主要利益之一，是行业协会具有生命力的源泉。
2.维护利益职能。行业协会作为本行业利益的代言人，通过各种方式参与有关行业发展、行业改革以及与行业利益相关的政府决策论证，提出有关经济政策和立法的建议，参加政府举办的有关听证会；根据法律、法规的规定，代表行业内相关企业或其他经济组织向政府有关部门提出反倾销调查、反补贴调查或者采取保障措施的申请，协助政府有关部门完成相关调查；代表企业参与反倾销的应诉活动。
3.协调职能。包括内部和外部的双重协调。对内，行业协会要协调会员之间的关系，规范行业内部的竞争行为，平衡行业内的力量关系，维护竞争秩序，既要促进竞争又要避免过度竞争，使行业内的会员既相互竞争又相互联合依存。对外，行业协会要代表行业的整体利益与外界沟通，代表本行业参与行业性集体谈判，提出涉及行业利益的意见和建议，以协调各方利益，维系社会经济的稳定发展。此外，行业协会作为政府与会员企业的联系纽带，一方面，传达国家法律和政策，另一方面，向政府反馈、提出建议、影响政府制定适合经济社会发展的法律和政策，对政府与市场之间的关系处理也发挥着重要的协调作用。
4.自律职能。自律是行业的自我管理，是从行业整体利益出发、以国家法律和行规行约为准则的自我管理。作为会员之间的利益共同体，行业协会依据国家法律、法规和政策、协会章程或者行规行约，有权制定本行业质量规范、服务标准；参与地方或者国家有关行业产品标准的制定；通过法律法规授权、政府委托，开展行业统计、行业调查、发布行业信息、公信证明、价格协调、行业准入资格资质审核等工作；监督会员单位依法经营，对于违反协会章程和行规行约，达不到质量规范、服务标准、损害消费者合法权益、参与不正当竞争以及其它违法行为致使行业整体形象受损的会员，行业协会可依据协会章程，依法对违规会员采取相应的惩戒措施，也可以建议有关行政机关依法对会员或非会员的违法活动进行查处。
三、行业协会与政府的关系
行业协会通过制定和实施行业准则和行业标准，以实施自我教育、自我管理、自我规范，以维持公平、高效和透明的市场秩序。当然，作为本行业利益的代表，强烈的利益驱动，行业协会可能损害社会公共利益。同时，行业协会的监管手段比较有限，不具备强制约束力等。为防止行业协会权力的滥用以及狭隘的行业保护，维护会员利益和社会公共利益，就必须加强政府对行业协会的监督管理。
在政府与行业协会的关系上，应依法明确下列内容：
第一，政府应当支持行业协会履行服务、自律、协调等职能，充分发挥行业协会在经济社会发展中的作用。政府应当维护行业协会的独立地位，支持行业协会协助政府从事行业管理，把应当属于行业协会的职能移交给行业协会，把适宜行业协会行使的行业管理职能委托给行业协会；通过多种方式将部分公共管理权力赋予行业协会，使得行业协会进行行业管理，除了通过自身章程获得的权力外，政府分离出来的权力以及政府委托的权力成为其主要来源。同时，政府应当对行业协会进行业务上的指导，并给予必要的财政上的支持，这既包括财政拨款方面的支持，特别是对那些承担了一定行政职能的行业协会，政府应拨付相应款项，也包括税收上的支持，即对于行业协会的收入，只要不是用于分配，应予以免税或者减税，以支持行业协会的发展。此外，政府和行业协会之间应当加强交流和联系，以避免角色冲突和职能重复。
第二，政府应当依法加强对行业协会的管理，行业协会有接受政府依法管理的义务。这种管理主要有：一是登记管理；二是业务管理，包括业务指导、日常管理和监督检查等。当然，政府管理必须以保证行业协会的自主性为前提，避免干涉行业协会的内部运作。为此，政府应当减少对行业协会的直接、具体管理，着重加强对行业协会行为的事后监督和制约，并且这种管理必须按照法律规定的程序和方式进行。
第三，行业协会有权对政府进行监督和制约。一是行业协会有权参与政府决策，具体方式可以是：对政府的行政立法和公共政策进行监督，依法向有权机关提出异议；协助政府起草有关制度或政策；参加政府决策过程中的听证；向政府提出与行业管理、发展有关的建议等；二是对政府行为提起行政复议或行政诉讼，或者支持提起行政诉讼。这是行业协会实现对政府监督制约的途径之一。
（作者单位：中共中央党校函授学院）
[中图分类号] D920.0 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）21-0036-02
行业协会作为介于政府与企业之间的自律性组织，承担和完成政府和企业在发展市场经济中所不能完成或者不能高效完成的社会经济职能，成为市场经济体制内在的重要组成部分。发展行业协会、让行业协会充分发挥作用已经成为关系到政府职能转变、市场经济体制完善和中国国际竞争力提升等事关全局的大事。为充分发挥行业协会的作用，迫切需要制定行业协会法，把行业协会的管理、组织和行为，以及行业协会发展的外部环境，纳入法制和规范管理的轨道。这是解决行业协会合法性危机的根本出路。
这部法律应该对行业协会的性质与法律地位、职能、设立、解散、会员权利与义务、组织机构、经费、监督、法律责任等内容作出明确规定。针对行业协会发展中出现的问题，该法律应着重解决下列问题。
一、行业协会的性质和地位
行业协会是由从事同一行业的企业、事业以及其他组织或从业人员，为保护和增进共同的利益，在自愿基础上，依法组织起来的非营利性的社会团体法人。行业协会以为会员提供服务，维护会员合法权益，保护行业公平竞争，促进行业发展为宗旨。应依法明确行业协会的下列属性：
一是民间性或非政府性。行业协会是私人领域的非盈利团体，其成员来自于私人领域，独立于政府系统之外，与国家机关之间没有隶属关系。当然，行业协会的民间性并不排斥行业协会可以受政府委托而承担某些带有经济社会管理特征的职能。
二是自律性。自律最一般的含义是同一行业的从业组织或人员组织起来，共同制定规则，以此约束自己的行为，实现行业内部的自我监管，保护自己的利益。行业协会通过自我管理、自我服务、自我协调、自我约束、自我控制、自我教育，规范其成员的行为，实现其团体内的秩序，并使其团体内秩序与法律秩序相协调。
三是非营利性。行业协会不具有营利的动机和目的，不直接从事经济活动，以防止行业协会直接介入经济而出现消除和限制竞争、侵犯公共利益的不良后果。当然，行业协会的非营利性，是从其宗旨及存在的目标出发而言，并不意味着行业协会就不能从事一些必要的经济活动。行业协会根据章程规定和宗旨，可以为维系存续、为弥补活动成本而收取费用、开展有偿咨询服务以及法律允许的某些投资活动等，但获得的收益不是用于组织内部的分配而是用于扩大服务的规模、降低服务成本或价格，或者是用于弥补亏损项目的成本。只要收益不是为了向其成员分配，就不应认定为营利性行为。
四是独立性。行业协会不是政府的附属物，而是独立的社团组织，是行业群体利益的代表者，是沟通政府与企业的重要渠道，是解决成员之间纠纷的协商调解者。行业协会的独立性表现在：主体上为独立的法人；经费上独立筹集和运用；组织上自我建构；内部人员上自主安排；活动上自行组织。
当前，我国不少行业协会行政色彩重，有的行业协会由政府部门派生出来，并在其直接领导下工作，对政府部门存在较大的依赖性，在人、才、物等方面缺乏自主权，有的变相成为一些政府部门的下属或附属单位，成为政府行政权力延伸或部门翻牌的载体，被人们形容为“二政府”。针对行业协会的这种状况，法律应明确行业协会的社会团体法入资格，赋予政府保障和促进行业协会享有独立地位的义务，确保行业协会在机构设置、人员产生、业务开展中具有自己的独立性，以避免行业协会沦为政府的附属物。
二、行业协会的职能
市场经济体制下的行业协会，以行业服务、行业自律、行业代表、行业协调为基本职能。
1.服务职能。这是行业协会的基本职能。行业协会为其成员提供各种服务，包括组织行业培训、技术咨询、市场调研、信息交流、会展招商以及产品推介等活动。服务是协会成员加入协会所享有的主要利益之一，是行业协会具有生命力的源泉。
2.维护利益职能。行业协会作为本行业利益的代言人，通过各种方式参与有关行业发展、行业改革以及与行业利益相关的政府决策论证，提出有关经济政策和立法的建议，参加政府举办的有关听证会；根据法律、法规的规定，代表行业内相关企业或其他经济组织向政府有关部门提出反倾销调查、反补贴调查或者采取保障措施的申请，协助政府有关部门完成相关调查；代表企业参与反倾销的应诉活动。
3.协调职能。包括内部和外部的双重协调。对内，行业协会要协调会员之间的关系，规范行业内部的竞争行为，平衡行业内的力量关系，维护竞争秩序，既要促进竞争又要避免过度竞争，使行业内的会员既相互竞争又相互联合依存。对外，行业协会要代表行业的整体利益与外界沟通，代表本行业参与行业性集体谈判，提出涉及行业利益的意见和建议，以协调各方利益，维系社会经济的稳定发展。此外，行业协会作为政府与会员企业的联系纽带，一方面，传达国家法律和政策，另一方面，向政府反馈、提出建议、影响政府制定适合经济社会发展的法律和政策，对政府与市场之间的关系处理也发挥着重要的协调作用。
4.自律职能。自律是行业的自我管理，是从行业整体利益出发、以国家法律和行规行约为准则的自我管理。作为会员之间的利益共同体，行业协会依据国家法律、法规和政策、协会章程或者行规行约，有权制定本行业质量规范、服务标准；参与地方或者国家有关行业产品标准的制定；通过法律法规授权、政府委托，开展行业统计、行业调查、发布行业信息、公信证明、价格协调、行业准入资格资质审核等工作；监督会员单位依法经营，对于违反协会章程和行规行约，达不到质量规范、服务标准、损害消费者合法权益、参与不正当竞争以及其它违法行为致使行业整体形象受损的会员，行业协会可依据协会章程，依法对违规会员采取相应的惩戒措施，也可以建议有关行政机关依法对会员或非会员的违法活动进行查处。
三、行业协会与政府的关系
行业协会通过制定和实施行业准则和行业标准，以实施自我教育、自我管理、自我规范，以维持公平、高效和透明的市场秩序。当然，作为本行业利益的代表，强烈的利益驱动，行业协会可能损害社会公共利益。同时，行业协会的监管手段比较有限，不具备强制约束力等。为防止行业协会权力的滥用以及狭隘的行业保护，维护会员利益和社会公共利益，就必须加强政府对行业协会的监督管理。
在政府与行业协会的关系上，应依法明确下列内容：
第一，政府应当支持行业协会履行服务、自律、协调等职能，充分发挥行业协会在经济社会发展中的作用。政府应当维护行业协会的独立地位，支持行业协会协助政府从事行业管理，把应当属于行业协会的职能移交给行业协会，把适宜行业协会行使的行业管理职能委托给行业协会；通过多种方式将部分公共管理权力赋予行业协会，使得行业协会进行行业管理，除了通过自身章程获得的权力外，政府分离出来的权力以及政府委托的权力成为其主要来源。同时，政府应当对行业协会进行业务上的指导，并给予必要的财政上的支持，这既包括财政拨款方面的支持，特别是对那些承担了一定行政职能的行业协会，政府应拨付相应款项，也包括税收上的支持，即对于行业协会的收入，只要不是用于分配，应予以免税或者减税，以支持行业协会的发展。此外，政府和行业协会之间应当加强交流和联系，以避免角色冲突和职能重复。
第二，政府应当依法加强对行业协会的管理，行业协会有接受政府依法管理的义务。这种管理主要有：一是登记管理；二是业务管理，包括业务指导、日常管理和监督检查等。当然，政府管理必须以保证行业协会的自主性为前提，避免干涉行业协会的内部运作。为此，政府应当减少对行业协会的直接、具体管理，着重加强对行业协会行为的事后监督和制约，并且这种管理必须按照法律规定的程序和方式进行。
第三，行业协会有权对政府进行监督和制约。一是行业协会有权参与政府决策，具体方式可以是：对政府的行政立法和公共政策进行监督，依法向有权机关提出异议；协助政府起草有关制度或政策；参加政府决策过程中的听证；向政府提出与行业管理、发展有关的建议等；二是对政府行为提起行政复议或行政诉讼，或者支持提起行政诉讼。这是行业协会实现对政府监督制约的途径之一。
（作者单位：中共中央党校函授学院）