全面预算反映的是企业未来某一特定期间（一般不超过一年或一个经营周期）的全部生产、经营活动的财务计划，它以实现企业的目标利润为目的，以销售预测为起点，进而对生产、成本及现金收支等进行预测，并编制预计损益表、预计现金流量表和预计资产负债表，反映企业在未来期间的财务状况和经营成果。全面预算管理起源于上个世纪20年代，在美国的通用电气、杜邦、通用汽车公司产生之后，很快就成了大型工商企业的标准作业程序。现在企业中已经成为一种内控手段，一种管理管理模式，但是全面预算在许多国企的应用看也同时暴露出一些存在的问题，导致全面预算管理没有达到控制作用，反而成为了一种拖累。
　　全面预算管理如图1所示，是一个围绕战略目标的循环过程，最终目标是保证战略目标的实现，但是在实践中各个环节都暴露出了不同的问题，导致全面预算管理成为了许多国企的负担。


　　一、预算编制：认识不清、权责不明、繁琐过细
　　全面预算管理是一项全员参与、全面覆盖和全程跟踪、控制的系统工程。虽然最终落实为财务预算，但内容涉及业务、资金、财务、信息、人力资源、管理等众多方面，这些内容并非财务部门所能确定和左右的。许多国企中财务部门总体负责预算编制，每个人并不了解部门预算目标、部门不了解公司预算目标、公司不了解集团目标；预算编制各自为政，上下缺乏沟通，员工、部门整体参与度度低；不能明确界定各部门相应的经济责任，企业上下无法形成一个从上到下，人人有责的多层责任网。最终导致权责失衡、权小责大、权利与义务不对等、目标与责任错位等问题。同时预算编制过程繁琐，耗时耗力，大大加大了管理成本，影响了部门、企业间的弹性，导致缺乏积极性、创新性，使得企业效率停滞不前。
　　二、预算执行：静态过程、盲目刚性
　　预算执行的效率效果最终影响企业目标的实现，为了确保预算执行，需要完善的预算机制，将预算执行、预算分析、预算调整等在一个全面预算执行期间（一般为一个会计年度）多次循环进行，循环频率由内外部环境变化影响目标可容忍程度及相应成本决定。预算执行是一个不断循环的动态过程。 现在许多国企中往往缺少制度、机制保障动态的循环，同时以预算刚性执行为要求。刚性执行类似于政府的刚性预算，控制性强，但对环境的适应性差且不利于发挥执行人员的积极性，预算刚性执行片面强调控制性，而忽略了内外部环境的变化，忽略了预算的动态性，导致预算执行效果不佳，年底突击追赶进度，跨年度付款，浪费等问题。
　　三、预算分析、调整：数据罗列，分析单一，依据不充分
　　预算分析是对企业预算期间内经营活动进行分析，一般以销售为起点，以企业效率执行的合理性，预算指标的可完成性为目标，考虑内外部化境，分析预算执行过程中遇到的问题，未来可能遇到的问题，达到企业目标可能存在的困难的一个过程。
　　许多国企预算分析过于注重分析数据的罗列，过于强调财务人员的作用，未能将数据分析与实际環境、相关业务相结合。预算分析应该是是一项全员参与的工作，分析各部门、各公司预算执行偏差，偏差原因，内外部环境对目标的影响，进而达到对经营活动进行事前、事中控制。 “预算是一种计划技术，是未来某一个时期具体的、数字化的计划，它把计划分解成以货币或其他数量单位的预算指标，要求各个部门的运作和开支在预算范围内。”预算是一种计划，必然不可能完成的模拟业务活动，内外部环境，使得预算结果成为必然的事实，变化是必然存在的因素，必然导致差异。过于依赖数据，财务人员如何全面的进行掌握变化，差异原因，优化企业资源配置，促进企业目标的达成。
　　预算调整是预算过程中一个很微小但是却具有决定作用的一个环节。以预算分析为基础确定关键偏差项目，关键原因，决定预算调整或采取纠正措施。许多企业中，由于预算分析不到位，预算目标刚性执行等原因，导致预算调整缺少依据或依据不充分。
　　四、预算评价：体系不完善、缺乏应用
　　许多单位预算评价体系不完善，评价指标设置单一，缺乏可比性，业务评价与财务评价权重分配不够合理，不能全面反映预算执行情况，同时与人员绩效评价体系、薪酬体系脱节，预算评价不能很好地反映在人员绩效中。大部分部门开展的评价主要侧重考察单一项目执行管理的规范性，绩效评价更像是项目总结验收，难以有效促进整体管理水平提升。绩效评价结果、调整和优化支出结构、合理配置资源、提高资金使用效益等目标尚没有充分结合起来。