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一、近年来农村信用社改革的形势
支农再贷款是人民银行为解决农村信用社发放农户贷款资金不足而对农信社发放的贷款，也是国家扶持农民致富奔小康的一项金融政策。因此，支农再贷款业务发展与农村信用社的改革形势息息相关。而近年来农村信用社政策环境、改革进展及成效就是支农再贷款业务发展所面临的新环境和新形势。
（一）农村信用社改革的政策背景
农村信用社是农村金融体系的主要组成部分。农村信用社的改革与发展事关改善农村金融服务、支持“三农”发展的大局。2003年，为加快农村信用社改革步伐，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号文件），确定了本轮农村信用社改革的目标是按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的总体要求，加快产权制度和管理体制改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。2003年8月，农村信用社改革在浙江等8省（市）率先启动。2004年8月，改革试点范围扩大到北京等29个省（区、市）。2006年末，海南省改革试点正式启动。至此，农村信用社改革在全国范围内开展（西藏无农村信用社）。
（二）农村信用社的积极变化
2003年以来，农村金融改革进展顺利。目前，农村信用社改革试点工作已扩大到全国，并取得阶段性成果。
1.资产质量明显改善，盈利能力显著增强。截至2007年末，按贷款四级分类口径统计，农村信用社（含农村合作银行、农村商业银行）不良贷款比例和资本充足率分别为9.3%和11.2%，与改革之初相比，分别下降28个百分点和提高20个百分点。自2004年实现近十年来的首次盈利以来，近4年共计实现盈利1005亿元。
2.支农投放不断增加，支农力度明显加大。近四年来，农村信用社各项存款年均增长18.6%，各项贷款年均增长17.4%，均高于同期金融机构各项存贷款增速。2007年末，农村信用社的各项贷款3.2万亿元，占全国金融机构贷款的比例为12%，比改革之初提高了1.4个百分点。其中，农业贷款1.5万亿元，占其各项贷款的比例为46%，比改革之初提高了6个百分点。
3.产权制度开始起步，法人治理架构初步建立。农村信用社在明晰产权关系、完善法人治理结构方面进行了积极探索。截至2007年末，全国已组建农村商业银行17家，农村合作银行113家，以县（市）为单位的统一法人社1825家。部分农村信用社按照现代金融企业制度的要求，逐步完善“三会”议事规则，初步形成了决策、执行、监督相互制衡的法人治理体系。
二、支农再贷款业务发展面临的主要问题
在全国农村信用社改革的大背景下，近年来支农再贷款业务发展面临的主要问题是业务量逐年萎缩、贷款规模不断下降。以海南省为例，2003年后，支农再贷款业务规模大幅下降、实际使用率和区域覆盖面不断减少，主要表现在以下几个方面：
（一）支农再贷款累放和新增额大幅减少
1999-2003年，海南省对支农再贷款的投入力度不断加大，2003年后支农再贷款的投入力度逐渐减弱。2003年海南省支农再贷款累放额达到顶峰，支农再贷款的新增额也达到历年来的最大值，2004年开始，支农再贷款累放额开始减少，回收力度增强，贷款新增额陡然下降，随后的几年贷款新增额均为负数。
（二）支农再贷款实际运用明显下降
支农再贷款业务开办以来，人民银行海口中心支行下达给辖内各市县支行的支农再贷款限额达到80%以上，符合总行的规定和要求，但近年来辖内各市县支行对限额的使用情况却不理想。海口中支全辖向农村信用社发放的支农再贷款余额最多时为2003年。2003年末支农再贷款实际使用率（支农再贷款余额/支农再贷款限额*100%）为93.13%。但2003年后，支农再贷款的实际使用情况却逐年下降。截至2008年8月末，海南省支农再贷款实际使用率仅为29.43%，比2003年下降了63.7个百分点（见图1）。
数字来源：人行海口中支再贷款月报表、再贷款限额报表
（三）支农再贷款业务收缩并集中于部分落后的县市地区
部分县(市)的支农再贷款余额已为零，且还有一些使用支农再贷款的农村信用社有归还
再贷款的意愿。截至2008年8月末，全省19个县市地区中，有2个县市没有申请支农再贷款限额；8个县市有支农再贷款限额没有发生支农再贷款业务；在有余额的9个市县中，多数的市县的农村信用社均直接或间接地表达了归还支农再贷款的意愿，且这些市县支农再贷款规模下降幅度较大。目前海南省支农再贷款业务主要集中在经营管理较为落后的市县地区农村信用社。
三、原因分析
（一）农村信用社自身资金实力增强，对支农再贷款需求下降
一方面，农村信用社存款明显增加。近年来，各国有商业银行在县域的分支机构大面积收缩，存款竞争趋缓，县农村信用联社在县域金融中的优势明显，农信社的存款上升迅速。另一方面农村信用社改革使其股本金和盈利大幅增加，资金实力明显增强。
（二）出于融资成本的考虑，对支农再贷款兴趣不大
部分农村信用社虽然有资金需求，但在其进行融资决策时，经常基于以下因素的考虑，放弃使用支农再贷款融入资金：一方面是在当前农村信用社自身存款增长较快的形势下，对于部分农村信用社来说，通过吸收储蓄存款来弥补资金缺口的成本比通过支农再贷款融入资金的成本还要低。另一方面，信用社通过系统内借入资金成本与支农再贷款资金成本相同甚至更低，且系统内借入资金的使用可覆盖所有贷款范围，没有支农再贷款的种种限制。因此，信用社更倾向于从吸储或通过系统内拆借资金的方式筹措其所需资金，对支农再贷款兴趣不大。
（三）风险保障机制欠缺，对支农风险的忧虑增强
支农再贷款的发放和使用定位于“三农”，而农业生产项目受自然条件、市场环境以及不确定因素影响较大，存在着管理难度大，效益低，风险高的特点。一旦贷款发生逾期时，人民银行直接从农村信用社准备金账户扣收。这样所有的贷款风险最后全部转嫁给农村信用社。在风险和效益的权衡下，农村信用社要么少用、要么不用，甚至提前归还支农再贷款。另外随着农村信用社改革的深入，贷款责任到人等各项风险防范和考核措施的落实和加强，农村信用社主任和信贷员对使用支农再贷款发放农户贷款尤其是信用小额贷款的主观意愿较低。
（四）贷款投向和使用范围限制了支农再贷款作用的发挥
1.贷款定位“三农”，投向过窄。支农再贷款的发放必须满足农村、农户、农业的“三农”原则。而在县域农村实际工作中，部分农户从事个体经营、小商业活动，由于没有从事农业生产得不到资金支持；部分乡镇居民从事农业生产，由于不是农户不能申请支农再贷款。
2.贷款发放对象只限制农户，不利于解决农村资金需求的矛盾问题。如部分从事农业生产乡镇居民就得不到资金支持。
3.贷款用途的设定跟不上现代化农业发展的规模经济化要求。根据《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》的规定，支农再贷款应集中用于农村信用社或联社发放农户贷款，重点解决农民从事种植业、养殖业以及农副产品加工业、储藏、运输和农村消费信贷等方面的合理资金需求。但是，在现代化农业产业化建设中起带头作用的农业企业法人、农业合作组织却不属于支农再贷款的支持对象。另外，当农民生产经营发展壮大，由自然人向法人升级后，也不再是支农再贷款扶持对象。随着农村经济多元化发展，贷款需求呈现多样化，其中农村产业化发展、公司加农户以及乡镇企业发展等资金需求占资金总需求的比重越来越大，而支农再贷款不能涉足这些产业，投向范围明显过窄。
四、政策建议和对策探讨
为发挥支农再贷款政策对支持“三农”和社会主义新农村建设发展的重要地位和作用，本文对促进新形势下再贷款业务的发展和制度的完善提出如下建议和探讨。
（一）改善支农再贷款管理模式，科学调配支农再贷款限额
目前支农再贷款主要由人行总、分、支行逐级下达再贷款限额，并以此控制再贷款总量。然而各地区的农业生产差异是客观存在的，农业生产的总量和发展方向又受市场需求的调节，资金需求变化迅速。人为地控制资金需求，导致区域性支农资金或者是大量闲置，或者需求不足，或者挪作他用。因此，总行一方面可考虑调整和改善支农再贷款的管理模式。探讨将根据农村信用社“三农”贷款余额的一定比例发放支农再贷款，实行区别对待，鼓励农村信用社多放多用，不搞总量控制。另一方面应督促各分支行根据农业县市地区差异与不同县市区域农民信贷需求差异的特点，科学分配支农再贷款限额，适当向欠发达农业地区倾斜，向支农再贷款需求旺盛的地区倾斜，发挥其在促进农村经济发展的最大作用。
（二）完善支农再贷款的退出机制，因地制宜地发挥作用
人民银行总行要建立完善支农村再贷款的退出机制，根据各地经济发展情况和农村信用社经营状况，对地方经济相对发达、当地农村信用社经营状况得到明显改善的地区，有计划地减少支农再贷款的投放数量，实现支农再贷款从这些地区平稳退出，将支农再贷款重点投向中西部经济欠发达地区，充分发挥支农再贷款的作用，全面推进西部大开发和社会主义新农村建设。
（三）鼓励资产经营多元化，加大金融扶持“三农”力度
对于资金实力较强的农信社，一方面应鼓励其拓宽资金运用渠道，实现资产多元化经营，提高农村信用社的整体经济效益。另一方面应积极引导其运用自有资金或借入支农再贷款，加大支农资金的投入，满足农户生产资金的需求，有力支持社会主义新农村建设。
（四）调整再贷款利率政策，切实起到惠农作用
为充分发挥支农再贷款货币政策工具的支农作用，人民银行应考虑对支农再贷款实行优惠利率，从源头上降低农村信用社的筹资成本。同时也避免了农村信用社利率转嫁到农民，减少农民的利息负担，从而使支农再贷款在新农村建设中充分发挥支农、惠农作用。
（五）探讨建立风险补偿机制，确实保障农村金融收益
1.对支农再贷款风险损失给与政策支持。按照相关惯例及法规，合理核定支农再贷款的损失比例，客观承认支农再贷款的损失额度，缓解农村信用社经营风险的压力。如属于农业自然灾害或客观原因造成的贷款损失，中央或地方政府可考虑部分承担，或采取对支农再贷款的合理延期等政策予以支持等。
2.建立支农贷款的贴息补偿机制。充分发挥中央和地方财政的作用，对确实需要支持的“三农”贷款，而又无法保证利息收入的项目实行地方财政贴息的办法，引导信贷资金向“三农”领域配置。
3.加大推广农业保险力度。针对支农贷款风险较大的现实，可由农户、农业企业、商业银行、农村信用社和保险公司进行三方协商，在农户、农企贷款时向保险公司投保，既拓展了保险公司的服务领域又减少了支农贷款的风险损失。
（六）适应农村经济发展规律，适当调整支农再贷款投向
1.扩大支农再贷款发放的范围，将支农再贷款发放对象中的“农户”定义扩大为“县域乡镇居民”。
2.根据农业产业化的要求，适当放宽支农再贷款的使用用途。在发放支农再贷款时，可充分考虑农业企业法人、经济组织的资金要求和在产业结构调整中的作用，允许向农业企业法人、经济组织发放支农再贷款。
参考文献：
[1]中国人民银行货币政策司.深化农村信用社改革试点资金支持方案操作指引.中国金融出版社.
[2]穆争社.农村信用社改革政策设计理念.中国金融出版社.
[3]吴绍林.支农再贷款基层效应分析：基于广东江门市的思考.南方金融，2005年第10期.
[4]刘新华，钟昌彪.央行深化支农再贷款政策调控效应的若干思考.武汉金融，2007年第12期.
[5]海南统计局.海南统计年鉴2007.中国统计出版社.
（作者单位：中国人民银行海口中心支行）
支农再贷款是人民银行为解决农村信用社发放农户贷款资金不足而对农信社发放的贷款，也是国家扶持农民致富奔小康的一项金融政策。因此，支农再贷款业务发展与农村信用社的改革形势息息相关。而近年来农村信用社政策环境、改革进展及成效就是支农再贷款业务发展所面临的新环境和新形势。
（一）农村信用社改革的政策背景
农村信用社是农村金融体系的主要组成部分。农村信用社的改革与发展事关改善农村金融服务、支持“三农”发展的大局。2003年，为加快农村信用社改革步伐，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号文件），确定了本轮农村信用社改革的目标是按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的总体要求，加快产权制度和管理体制改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。2003年8月，农村信用社改革在浙江等8省（市）率先启动。2004年8月，改革试点范围扩大到北京等29个省（区、市）。2006年末，海南省改革试点正式启动。至此，农村信用社改革在全国范围内开展（西藏无农村信用社）。
（二）农村信用社的积极变化
2003年以来，农村金融改革进展顺利。目前，农村信用社改革试点工作已扩大到全国，并取得阶段性成果。
1.资产质量明显改善，盈利能力显著增强。截至2007年末，按贷款四级分类口径统计，农村信用社（含农村合作银行、农村商业银行）不良贷款比例和资本充足率分别为9.3%和11.2%，与改革之初相比，分别下降28个百分点和提高20个百分点。自2004年实现近十年来的首次盈利以来，近4年共计实现盈利1005亿元。
2.支农投放不断增加，支农力度明显加大。近四年来，农村信用社各项存款年均增长18.6%，各项贷款年均增长17.4%，均高于同期金融机构各项存贷款增速。2007年末，农村信用社的各项贷款3.2万亿元，占全国金融机构贷款的比例为12%，比改革之初提高了1.4个百分点。其中，农业贷款1.5万亿元，占其各项贷款的比例为46%，比改革之初提高了6个百分点。
3.产权制度开始起步，法人治理架构初步建立。农村信用社在明晰产权关系、完善法人治理结构方面进行了积极探索。截至2007年末，全国已组建农村商业银行17家，农村合作银行113家，以县（市）为单位的统一法人社1825家。部分农村信用社按照现代金融企业制度的要求，逐步完善“三会”议事规则，初步形成了决策、执行、监督相互制衡的法人治理体系。
二、支农再贷款业务发展面临的主要问题
在全国农村信用社改革的大背景下，近年来支农再贷款业务发展面临的主要问题是业务量逐年萎缩、贷款规模不断下降。以海南省为例，2003年后，支农再贷款业务规模大幅下降、实际使用率和区域覆盖面不断减少，主要表现在以下几个方面：
（一）支农再贷款累放和新增额大幅减少
1999-2003年，海南省对支农再贷款的投入力度不断加大，2003年后支农再贷款的投入力度逐渐减弱。2003年海南省支农再贷款累放额达到顶峰，支农再贷款的新增额也达到历年来的最大值，2004年开始，支农再贷款累放额开始减少，回收力度增强，贷款新增额陡然下降，随后的几年贷款新增额均为负数。
（二）支农再贷款实际运用明显下降
支农再贷款业务开办以来，人民银行海口中心支行下达给辖内各市县支行的支农再贷款限额达到80%以上，符合总行的规定和要求，但近年来辖内各市县支行对限额的使用情况却不理想。海口中支全辖向农村信用社发放的支农再贷款余额最多时为2003年。2003年末支农再贷款实际使用率（支农再贷款余额/支农再贷款限额*100%）为93.13%。但2003年后，支农再贷款的实际使用情况却逐年下降。截至2008年8月末，海南省支农再贷款实际使用率仅为29.43%，比2003年下降了63.7个百分点（见图1）。
数字来源：人行海口中支再贷款月报表、再贷款限额报表
（三）支农再贷款业务收缩并集中于部分落后的县市地区
部分县(市)的支农再贷款余额已为零，且还有一些使用支农再贷款的农村信用社有归还
再贷款的意愿。截至2008年8月末，全省19个县市地区中，有2个县市没有申请支农再贷款限额；8个县市有支农再贷款限额没有发生支农再贷款业务；在有余额的9个市县中，多数的市县的农村信用社均直接或间接地表达了归还支农再贷款的意愿，且这些市县支农再贷款规模下降幅度较大。目前海南省支农再贷款业务主要集中在经营管理较为落后的市县地区农村信用社。
三、原因分析
（一）农村信用社自身资金实力增强，对支农再贷款需求下降
一方面，农村信用社存款明显增加。近年来，各国有商业银行在县域的分支机构大面积收缩，存款竞争趋缓，县农村信用联社在县域金融中的优势明显，农信社的存款上升迅速。另一方面农村信用社改革使其股本金和盈利大幅增加，资金实力明显增强。
（二）出于融资成本的考虑，对支农再贷款兴趣不大
部分农村信用社虽然有资金需求，但在其进行融资决策时，经常基于以下因素的考虑，放弃使用支农再贷款融入资金：一方面是在当前农村信用社自身存款增长较快的形势下，对于部分农村信用社来说，通过吸收储蓄存款来弥补资金缺口的成本比通过支农再贷款融入资金的成本还要低。另一方面，信用社通过系统内借入资金成本与支农再贷款资金成本相同甚至更低，且系统内借入资金的使用可覆盖所有贷款范围，没有支农再贷款的种种限制。因此，信用社更倾向于从吸储或通过系统内拆借资金的方式筹措其所需资金，对支农再贷款兴趣不大。
（三）风险保障机制欠缺，对支农风险的忧虑增强
支农再贷款的发放和使用定位于“三农”，而农业生产项目受自然条件、市场环境以及不确定因素影响较大，存在着管理难度大，效益低，风险高的特点。一旦贷款发生逾期时，人民银行直接从农村信用社准备金账户扣收。这样所有的贷款风险最后全部转嫁给农村信用社。在风险和效益的权衡下，农村信用社要么少用、要么不用，甚至提前归还支农再贷款。另外随着农村信用社改革的深入，贷款责任到人等各项风险防范和考核措施的落实和加强，农村信用社主任和信贷员对使用支农再贷款发放农户贷款尤其是信用小额贷款的主观意愿较低。
（四）贷款投向和使用范围限制了支农再贷款作用的发挥
1.贷款定位“三农”，投向过窄。支农再贷款的发放必须满足农村、农户、农业的“三农”原则。而在县域农村实际工作中，部分农户从事个体经营、小商业活动，由于没有从事农业生产得不到资金支持；部分乡镇居民从事农业生产，由于不是农户不能申请支农再贷款。
2.贷款发放对象只限制农户，不利于解决农村资金需求的矛盾问题。如部分从事农业生产乡镇居民就得不到资金支持。
3.贷款用途的设定跟不上现代化农业发展的规模经济化要求。根据《中国人民银行对农村信用合作社贷款管理办法》的规定，支农再贷款应集中用于农村信用社或联社发放农户贷款，重点解决农民从事种植业、养殖业以及农副产品加工业、储藏、运输和农村消费信贷等方面的合理资金需求。但是，在现代化农业产业化建设中起带头作用的农业企业法人、农业合作组织却不属于支农再贷款的支持对象。另外，当农民生产经营发展壮大，由自然人向法人升级后，也不再是支农再贷款扶持对象。随着农村经济多元化发展，贷款需求呈现多样化，其中农村产业化发展、公司加农户以及乡镇企业发展等资金需求占资金总需求的比重越来越大，而支农再贷款不能涉足这些产业，投向范围明显过窄。
四、政策建议和对策探讨
为发挥支农再贷款政策对支持“三农”和社会主义新农村建设发展的重要地位和作用，本文对促进新形势下再贷款业务的发展和制度的完善提出如下建议和探讨。
（一）改善支农再贷款管理模式，科学调配支农再贷款限额
目前支农再贷款主要由人行总、分、支行逐级下达再贷款限额，并以此控制再贷款总量。然而各地区的农业生产差异是客观存在的，农业生产的总量和发展方向又受市场需求的调节，资金需求变化迅速。人为地控制资金需求，导致区域性支农资金或者是大量闲置，或者需求不足，或者挪作他用。因此，总行一方面可考虑调整和改善支农再贷款的管理模式。探讨将根据农村信用社“三农”贷款余额的一定比例发放支农再贷款，实行区别对待，鼓励农村信用社多放多用，不搞总量控制。另一方面应督促各分支行根据农业县市地区差异与不同县市区域农民信贷需求差异的特点，科学分配支农再贷款限额，适当向欠发达农业地区倾斜，向支农再贷款需求旺盛的地区倾斜，发挥其在促进农村经济发展的最大作用。
（二）完善支农再贷款的退出机制，因地制宜地发挥作用
人民银行总行要建立完善支农村再贷款的退出机制，根据各地经济发展情况和农村信用社经营状况，对地方经济相对发达、当地农村信用社经营状况得到明显改善的地区，有计划地减少支农再贷款的投放数量，实现支农再贷款从这些地区平稳退出，将支农再贷款重点投向中西部经济欠发达地区，充分发挥支农再贷款的作用，全面推进西部大开发和社会主义新农村建设。
（三）鼓励资产经营多元化，加大金融扶持“三农”力度
对于资金实力较强的农信社，一方面应鼓励其拓宽资金运用渠道，实现资产多元化经营，提高农村信用社的整体经济效益。另一方面应积极引导其运用自有资金或借入支农再贷款，加大支农资金的投入，满足农户生产资金的需求，有力支持社会主义新农村建设。
（四）调整再贷款利率政策，切实起到惠农作用
为充分发挥支农再贷款货币政策工具的支农作用，人民银行应考虑对支农再贷款实行优惠利率，从源头上降低农村信用社的筹资成本。同时也避免了农村信用社利率转嫁到农民，减少农民的利息负担，从而使支农再贷款在新农村建设中充分发挥支农、惠农作用。
（五）探讨建立风险补偿机制，确实保障农村金融收益
1.对支农再贷款风险损失给与政策支持。按照相关惯例及法规，合理核定支农再贷款的损失比例，客观承认支农再贷款的损失额度，缓解农村信用社经营风险的压力。如属于农业自然灾害或客观原因造成的贷款损失，中央或地方政府可考虑部分承担，或采取对支农再贷款的合理延期等政策予以支持等。
2.建立支农贷款的贴息补偿机制。充分发挥中央和地方财政的作用，对确实需要支持的“三农”贷款，而又无法保证利息收入的项目实行地方财政贴息的办法，引导信贷资金向“三农”领域配置。
3.加大推广农业保险力度。针对支农贷款风险较大的现实，可由农户、农业企业、商业银行、农村信用社和保险公司进行三方协商，在农户、农企贷款时向保险公司投保，既拓展了保险公司的服务领域又减少了支农贷款的风险损失。
（六）适应农村经济发展规律，适当调整支农再贷款投向
1.扩大支农再贷款发放的范围，将支农再贷款发放对象中的“农户”定义扩大为“县域乡镇居民”。
2.根据农业产业化的要求，适当放宽支农再贷款的使用用途。在发放支农再贷款时，可充分考虑农业企业法人、经济组织的资金要求和在产业结构调整中的作用，允许向农业企业法人、经济组织发放支农再贷款。
参考文献：
[1]中国人民银行货币政策司.深化农村信用社改革试点资金支持方案操作指引.中国金融出版社.
[2]穆争社.农村信用社改革政策设计理念.中国金融出版社.
[3]吴绍林.支农再贷款基层效应分析：基于广东江门市的思考.南方金融，2005年第10期.
[4]刘新华，钟昌彪.央行深化支农再贷款政策调控效应的若干思考.武汉金融，2007年第12期.
[5]海南统计局.海南统计年鉴2007.中国统计出版社.
（作者单位：中国人民银行海口中心支行）