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摘 要 2003年6月27日，中央政府颁布了《农村信用社改革试点方案》，从而正式启动了以明晰产权和完善农村信用社经营管理体制为中心的新一轮改革。经过在8个省市为期1年的试点，中央政府又于2004年8月17日颁布了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，全国农村信用社新一轮改革全面铺开，第二批改革试点范围扩大到全国除西藏之外的30个省（市、区）。新一轮农村信用社改革意在促进城乡经济协调发展，缩小地区差异。这次改革关系到全面建设小康社会的大局，关系到 “三农”问题的最终解决，关系到社会主义新农村建设的成败。
关键词 农村信用社 改革 成效 问题 措施
中图分类号： F830 文献标识码：A
一、我国农村信用社改革已经初显成效
从近两年来新一轮农村信用社改革的实践来看，新一轮农村信用社深化改革初步理顺了对农村信用社的监督和管理，充分调动了地方政府的积极性，极大地改善了农村信用社的外部环境，农村信用社实力增强，支农功能增强，资本充足率提高，资产质量也明显改善，抗风险能力提高。
（一）促进了农村金融资源的合理配置。
由于此次改革的方案在设计时充分考虑到了各地经济发展的不同情况及其对金融服务需求的差异性，采取了因地制宜的原则，不仅为试点农村信用社提供了自由选择产权形式和组织模式的空间，而且强化了农村信用社依据本地经济发展和金融需求状况对各地农村金融资源的有效、合理配置。
（二）增强了农村信用社防范和化解风险的能力。
一方面，通过中央和地方的扶持政策，农村信用社降低了经营成本，增强了自身抵御风险的能力。另一方面，通过启动产权改革，逐步增强了农村信用社自我约束、自担风险的意识，内部管理得到重视，内控制度得到加强，为提高经营管理水平打下了基础。
（三）“花钱买机制”的做法有重要意义。
“花钱买机制” 是这次改革试点的一个重要指导思想，要求重点解决产权问题和管理体制问题，按“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的原则强化激励约束机制，在资金支持方案中强调，专项借款的发放进度与专项票据的发行，必须与试点省（市）改革试点方案的实施进程相结合，与农村信用社增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例的效果挂钩。通过设置专项借款发放和专项票据的发行条件，督促地方政府切实采取有效措施，以达到撬动改革、取得“花钱买机制”的效果，这将从深层次解决农村信用社面临的经营和发展问题，是我国农村信用社实现长期规范稳健发展的根本出路。
二、我国农村信用社改革中存在的主要问题
总体看来，农村信用社改革试点工作进展顺利，但是目前的改革还面临许多困难，进展依然缓慢。
（一）“三会”的作用还没有得到充分发挥，法人治理结构仍然有些混乱。
一方面，虽然非员工社员代表、理事和监事占有相当的比例，但民主管理成员中大部分不了解农村金融的具体规定和要求，难以实现有效监督。另一方面，由于股金分散，单个社员持股金额少、比例低，信用社的经营成果与单个社员联系不密切，使其很难关注信用社的经营状况。因此，真正的民主管理还没有实现。另一方面，原来产权模糊、法人治理结构混乱的局面，到目前仍没有得到根本改变。农村信用社虽然建立了“三会”制度，但并未真正实行，决策、执行、监督相互制衡的治理结构也没有未真正形成。理事会、监事会、主任虽按照农村信用社章程进行选举，但却带有浓厚的长官意志和行政色彩。
（二）政府干预过多的现象仍然严重。
目前，政府、人民银行、银监局、市联社按要求对县联社履行相应的职责，由于管理部门多，一旦相互之间缺乏沟通，出台的办法、措施等不配套，就会增加了县级联社的工作难度。新一轮改革把农村信用社的管理责任交给省级政府负责，有助于发挥地方政府的作用，改善农村信用社的外部环境，规范农村金融市场秩序，加大打击各类逃废债行为的力度。方案虽规定了不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府，但是地方政府在日渐扩大的分权体制下，难以掩饰控制金融资源以满足地方经济发展和投资冲动的欲望，在地方财政紧张状况不能得到根本好转的情况下，控制和影响农村信用社对他们来说是至关重要的。因此，地方政府可能仅对中央政府进行了行为替代，本轮改革可能又为地方政府找到了干预农村信用社的借口。
（三）金融产品单一，没有很好地为“三农”服务。
支持服务的广度欠缺，特别是小额农贷与单个农户资金需求量的增大的矛盾日益突出。随着农村劳动力的转移和经济结构的变化，配套的支农服务措施不多。在业务品种上，中间业务的创新、票据业务的开发仍显不足，有针对性为农民开发的金融产品还很少。实际上，来自股东分红的压力以及生存发展的本能极大地强化了信用社的商业化经营动机，而支农内在动机却没有得到加强。由于商业化改革，农信社的经营也更加强调贷款质量和回报，其经营的利润导向越来越明显。而“三农”的金融需求具有资金需求量小、季节性强、点多面广的分散性、经营成本高和风险的外在性强、不可人为控制等特点，农村信用社事实上无足够激励向农村经济活动提供贷款。
三、解决问题的相关措施
（一）继续深化农村信用社产权制度改革。
总体上按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。在组织形式上，在现有县联社一级法人的基础上，待各方面条件成熟后，组建农村合作银行。在“三会”人员的组成上，考虑吸收一些熟悉农村金融的非员工社员，提高“三会”的民主决策能力。在股金结构上，实行股权适当集中，鼓励民营企业、农业龙头企业和有实力农村个体户入大股，（上接第173页）允许经营管理者提高入股额。一是进一步完善股权设置。结合当地实际，合理确定入股起点，积极吸收种养殖大户、私营业主、企业法人等有能力、有愿望参与农村信用社管理的投资人入股，提高农村信用社的决策和管理能力。既要防止因股权过于集中被少数大股东控制，又要防止因股权过于分散被内部人控制。二是按照现代企业制度的要求，进一步健全法人治理结构，明确职责分工，形成决策、执行、监督相互制衡的治理结构。三是进一步加强制度建设，科学合理地制定有关工作程序和议事规则，增加决策透明度，提高运行效率。
（二）省级政府要适度管理农村信用社。
从目前来看，省级政府在管理农村信用社问题上，首先应该准确界定对农村信用社的管理职责；其次，明确省级管理机构的管理定位、管理内容和管理方式，不要把省联社当作省级政府的一个行政部门，更不要把省联社办成行政机关；第三，省联社的管理主要是依法加强风险管控和其他方面的行业管理，而且这些管理应该建立在法人单位充分自主经营和自我约束的基础之上；第四，省联社在对农村信用社进行管理的同时，要特别注重加强对其“四自”能力的培养。最后随着农村信用社“四自”能力的增强，省级政府农村信用社对管理逐步弱化并最终淡出。
（三）改善农村金融服务，加大金融支农力度。
农村信用社要进一步改善农村金融服务，要坚持服务“三农”的经营方向，信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民，根据当地农村产业结构状况，确定一定比例资金用于支农。加大推广农户小额信用贷款的力度，进一步完善农户联保贷款办法，健全、完善农村信用社资金结算体系，大力发展银行卡等现代支付工具，不断探索代理保险、证券、委托理财、信息咨询服务等新的金融支农服务方式。人民银行要会同有关部门抓紧提出解决老少边穷地区农村金融服务问题的意见，为深化農村信用社改革试点和农村金融改革的整体推进创造条件。
四、总结
农村信用社改革是一项复杂的系统工程，要正视改革过程中存在的困难和不足，认识到改革任务的艰巨性和复杂性，做好长期艰苦工作的心理准备。同时要坚信在党中央、国务院的高度重视和政策扶持下，在各级政府、各有关部门和农村信用社干部职工的正确认识和积极努力下，这次深化农村信用社改革必将取得成功。□
(作者单位：河北交通职业技术学院)
参考文献：
[1]戴建兵.杨兆廷.付祥国.陈尊厚.中国农村金融研究.河北人民出版社，2003年7月.
[2]中国人民银行货币政策司.深化农村信用社改革资金支持方案操作指引.中国金融出版社，2004年.
[3]成思危.改革与发展.推进中国的农村金融.经济科学出版社，2005年.
关键词 农村信用社 改革 成效 问题 措施
中图分类号： F830 文献标识码：A
一、我国农村信用社改革已经初显成效
从近两年来新一轮农村信用社改革的实践来看，新一轮农村信用社深化改革初步理顺了对农村信用社的监督和管理，充分调动了地方政府的积极性，极大地改善了农村信用社的外部环境，农村信用社实力增强，支农功能增强，资本充足率提高，资产质量也明显改善，抗风险能力提高。
（一）促进了农村金融资源的合理配置。
由于此次改革的方案在设计时充分考虑到了各地经济发展的不同情况及其对金融服务需求的差异性，采取了因地制宜的原则，不仅为试点农村信用社提供了自由选择产权形式和组织模式的空间，而且强化了农村信用社依据本地经济发展和金融需求状况对各地农村金融资源的有效、合理配置。
（二）增强了农村信用社防范和化解风险的能力。
一方面，通过中央和地方的扶持政策，农村信用社降低了经营成本，增强了自身抵御风险的能力。另一方面，通过启动产权改革，逐步增强了农村信用社自我约束、自担风险的意识，内部管理得到重视，内控制度得到加强，为提高经营管理水平打下了基础。
（三）“花钱买机制”的做法有重要意义。
“花钱买机制” 是这次改革试点的一个重要指导思想，要求重点解决产权问题和管理体制问题，按“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的原则强化激励约束机制，在资金支持方案中强调，专项借款的发放进度与专项票据的发行，必须与试点省（市）改革试点方案的实施进程相结合，与农村信用社增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例的效果挂钩。通过设置专项借款发放和专项票据的发行条件，督促地方政府切实采取有效措施，以达到撬动改革、取得“花钱买机制”的效果，这将从深层次解决农村信用社面临的经营和发展问题，是我国农村信用社实现长期规范稳健发展的根本出路。
二、我国农村信用社改革中存在的主要问题
总体看来，农村信用社改革试点工作进展顺利，但是目前的改革还面临许多困难，进展依然缓慢。
（一）“三会”的作用还没有得到充分发挥，法人治理结构仍然有些混乱。
一方面，虽然非员工社员代表、理事和监事占有相当的比例，但民主管理成员中大部分不了解农村金融的具体规定和要求，难以实现有效监督。另一方面，由于股金分散，单个社员持股金额少、比例低，信用社的经营成果与单个社员联系不密切，使其很难关注信用社的经营状况。因此，真正的民主管理还没有实现。另一方面，原来产权模糊、法人治理结构混乱的局面，到目前仍没有得到根本改变。农村信用社虽然建立了“三会”制度，但并未真正实行，决策、执行、监督相互制衡的治理结构也没有未真正形成。理事会、监事会、主任虽按照农村信用社章程进行选举，但却带有浓厚的长官意志和行政色彩。
（二）政府干预过多的现象仍然严重。
目前，政府、人民银行、银监局、市联社按要求对县联社履行相应的职责，由于管理部门多，一旦相互之间缺乏沟通，出台的办法、措施等不配套，就会增加了县级联社的工作难度。新一轮改革把农村信用社的管理责任交给省级政府负责，有助于发挥地方政府的作用，改善农村信用社的外部环境，规范农村金融市场秩序，加大打击各类逃废债行为的力度。方案虽规定了不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府，但是地方政府在日渐扩大的分权体制下，难以掩饰控制金融资源以满足地方经济发展和投资冲动的欲望，在地方财政紧张状况不能得到根本好转的情况下，控制和影响农村信用社对他们来说是至关重要的。因此，地方政府可能仅对中央政府进行了行为替代，本轮改革可能又为地方政府找到了干预农村信用社的借口。
（三）金融产品单一，没有很好地为“三农”服务。
支持服务的广度欠缺，特别是小额农贷与单个农户资金需求量的增大的矛盾日益突出。随着农村劳动力的转移和经济结构的变化，配套的支农服务措施不多。在业务品种上，中间业务的创新、票据业务的开发仍显不足，有针对性为农民开发的金融产品还很少。实际上，来自股东分红的压力以及生存发展的本能极大地强化了信用社的商业化经营动机，而支农内在动机却没有得到加强。由于商业化改革，农信社的经营也更加强调贷款质量和回报，其经营的利润导向越来越明显。而“三农”的金融需求具有资金需求量小、季节性强、点多面广的分散性、经营成本高和风险的外在性强、不可人为控制等特点，农村信用社事实上无足够激励向农村经济活动提供贷款。
三、解决问题的相关措施
（一）继续深化农村信用社产权制度改革。
总体上按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。在组织形式上，在现有县联社一级法人的基础上，待各方面条件成熟后，组建农村合作银行。在“三会”人员的组成上，考虑吸收一些熟悉农村金融的非员工社员，提高“三会”的民主决策能力。在股金结构上，实行股权适当集中，鼓励民营企业、农业龙头企业和有实力农村个体户入大股，（上接第173页）允许经营管理者提高入股额。一是进一步完善股权设置。结合当地实际，合理确定入股起点，积极吸收种养殖大户、私营业主、企业法人等有能力、有愿望参与农村信用社管理的投资人入股，提高农村信用社的决策和管理能力。既要防止因股权过于集中被少数大股东控制，又要防止因股权过于分散被内部人控制。二是按照现代企业制度的要求，进一步健全法人治理结构，明确职责分工，形成决策、执行、监督相互制衡的治理结构。三是进一步加强制度建设，科学合理地制定有关工作程序和议事规则，增加决策透明度，提高运行效率。
（二）省级政府要适度管理农村信用社。
从目前来看，省级政府在管理农村信用社问题上，首先应该准确界定对农村信用社的管理职责；其次，明确省级管理机构的管理定位、管理内容和管理方式，不要把省联社当作省级政府的一个行政部门，更不要把省联社办成行政机关；第三，省联社的管理主要是依法加强风险管控和其他方面的行业管理，而且这些管理应该建立在法人单位充分自主经营和自我约束的基础之上；第四，省联社在对农村信用社进行管理的同时，要特别注重加强对其“四自”能力的培养。最后随着农村信用社“四自”能力的增强，省级政府农村信用社对管理逐步弱化并最终淡出。
（三）改善农村金融服务，加大金融支农力度。
农村信用社要进一步改善农村金融服务，要坚持服务“三农”的经营方向，信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民，根据当地农村产业结构状况，确定一定比例资金用于支农。加大推广农户小额信用贷款的力度，进一步完善农户联保贷款办法，健全、完善农村信用社资金结算体系，大力发展银行卡等现代支付工具，不断探索代理保险、证券、委托理财、信息咨询服务等新的金融支农服务方式。人民银行要会同有关部门抓紧提出解决老少边穷地区农村金融服务问题的意见，为深化農村信用社改革试点和农村金融改革的整体推进创造条件。
四、总结
农村信用社改革是一项复杂的系统工程，要正视改革过程中存在的困难和不足，认识到改革任务的艰巨性和复杂性，做好长期艰苦工作的心理准备。同时要坚信在党中央、国务院的高度重视和政策扶持下，在各级政府、各有关部门和农村信用社干部职工的正确认识和积极努力下，这次深化农村信用社改革必将取得成功。□
(作者单位：河北交通职业技术学院)
参考文献：
[1]戴建兵.杨兆廷.付祥国.陈尊厚.中国农村金融研究.河北人民出版社，2003年7月.
[2]中国人民银行货币政策司.深化农村信用社改革资金支持方案操作指引.中国金融出版社，2004年.
[3]成思危.改革与发展.推进中国的农村金融.经济科学出版社，2005年.